整體政府視角下稅收治理的經驗與啟示

張學誕 趙妤婕

中國財政科學研究院

如何科學界定政府職能，達到不同部門間“激勵相容”，是政府在不同時代背景下面臨的永恒議題。整體政府為我們提供了一種政府改革的新視角，它所倡導的大數據、云計算等技術變革以及帶來的資源共享、協同整合等理念變化，使政府信息不再各自為政，公共數據不再“束之高閣”，數據的互聯互通有利于稅務部門運用大數據不斷提升稅收治理水平。疫情當前，英國整體政府施政理念下的稅收治理先進模式尤其值得我們借鑒。

一、整體政府的相關介紹
（一）背景涵義
二十世紀九十年代中后期，針對中央政府“空心化”和部門“碎片化”問題，英國首相布萊爾提出了整體政府理念，認為傳統的官僚制集權模式和保守黨的市場化分權模式都有局限性，應該整合公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，走“第三條道路”，以應對公共服務分裂化、政府機構人員膨脹、經濟低迷、信息技術發(fā)展等多重挑戰(zhàn)。
整體政府是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府改革模式。它強調合作的“跨界性”，主張在不消除組織邊界的條件下，采用交互協作和一體化的管理方式與技術，促使不同層級和不同部門的政府機構、社會組織、私人部門進行協同合作，實現功能整合和公共利益最大化。緊隨英國，澳大利亞、新西蘭等國家先后進行了整體政府改革實踐，加拿大、美國等國家的地方政府也進行了類似的實踐探索。目前，整體政府已成為當代西方政府改革的新趨向。
（二）改革目標
1999年，英國發(fā)布的《現代化政府白皮書》指出，建設整體政府的目標是打造一個更加側重公民導向、結果導向、合作與有效的信息時代政府。
整體政府的具體目標體現在四個“打破”：打破不同部門之間的掣肘，加強合作；打破不同政策之間的矛盾，提高政策效能；打破不同項目之間的沖突，充分利用資源；打破不同服務之間的重疊，提供無縫隙的公共服務。這些目標共同表達了整體政府的基本邏輯，即整體政府既不能依托相互割裂的部門結構，也不能寄希望于設立新的“超級部門”，可行的方法是在現有的組織框架內，圍繞統一的目標達成伙伴關系以破除壁壘，整合公共管理流程，提供更加有效的公共服務。
（三）治理模式
整體政府的治理模式涵蓋三個“整合”：一是治理主體整合，各種公共管理主體包括政府機構、社會組織和私人部門聯合開展工作；二是治理功能整合，既有機構內部不同功能的優(yōu)勢互補，也有不同機構不同功能的各自補位；三是治理層級整合，包括樹立全球治理觀的共商共建共享，中央地方政府之間的“激勵相容”，以及部門間大局意識下的合縱連橫。
如果說以往官僚制的功能結構和競爭制的績效導向更加注重“工具理性”的話，那么整體政府治理模式則更傾向于“價值理性”，它以解決民眾訴求為政府運作的核心，將不同的文化動機、管理制度與目標相結合，由政府機構、社會組織、私人部門組成工作聯盟和伙伴關系，聯合完成工作任務。

二、英國整體政府理念下稅收治理的改革實踐
（一）頂層設計：政府主導，決策開放
英國的整體政府改革作為跨部門協作的典型案例，改革脈絡清晰，成效頗為顯著。為推動整體政府改革，重新定位政府職能，實現跨部門合作，英國發(fā)布了《現代化政府白皮書》，從頂層設計上為建設現代化政府制定了戰(zhàn)略框架，并將公共決策的統一作為整體政府改革的首要目標。一方面，強調政府的主導作用。英國運用了很多制度化的方法來強化首相權威與核心部門職能，比如成立跨領域戰(zhàn)略研究小組、外聘政策建議者組成特別小組，以加強中央協調各部門的能力。另一方面，建立了開放的決策體系。英國的協同理念顯現出開放、包容、多元的特點，通過重構政府組織，加強與私人部門的合作，提高公眾參與度，不斷增強地區(qū)間、組織間、部門間的相互依賴。
在整體政府頂層設計的指導下，英國于2012年開始推進政府數字化行動，把三百多個政府網站整合到英國政府網（www.gov.uk）上，并對政府各部門落實情況進行監(jiān)督和檢查。由于稅務部門與其他政府部門之間存在千絲萬縷的聯系，整體政府的推進為英國皇家稅務海關總署（Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC）的稅收信息上下內外打通奠定了基礎。同時，稅收數字化是政府計劃的一個關鍵部分，可以使稅收征管變得更高效，納稅人更容易獲得稅收權利，如減少錯誤、提高效率和更好的財務規(guī)劃等。
（二）制度安排：縱橫聯動，加強合作
在橫向上，英國整體政府改革一方面通過加強部門間合作，設定統一目標共享預算，成立突破部門框架的任務型組織，從全局出發(fā)對問題進行“制定、執(zhí)行、評估”的全過程管控，整合各部門的優(yōu)勢資源，取長補短地實現整體目標。另一方面，通過簽訂公共服務協議設立績效目標體系。英國財政部在1998年公布的《全面開支評議》中規(guī)定了部門內部以及跨部門的資金分配規(guī)則，從預算整合的角度確保政策目標的實現，做到事權和支出責任相匹配?？v向上，通過建立承上啟下的區(qū)域治理結構，充分調動地方政府的自主性來謀求協作。區(qū)域層級機構在實現區(qū)域規(guī)劃、經濟圈打造、環(huán)境治理、基礎設施建設方面優(yōu)勢明顯，有利于防止地方政府治理的短視化和碎片化。而地方政府在提供轄區(qū)公共服務方面更接地氣，也更有效率，其更了解地方民眾的利益訴求，便于與公眾溝通協商，隨時調整工作安排。
英國稅收治理的制度安排主要體現在以下三個方面：
一是整合信息系統。HMRC在政府部門網頁的整合中起到了“領頭羊”作用，實現了與企業(yè)服務網站、政府“一站式”服務網站的整合鏈接，為納稅人提供了高質量的涉稅信息。在企業(yè)信息共享方面，HMRC在國際貿易之窗網頁上與貿易、環(huán)境、食品、農業(yè)等部門進行信息交換，從事國際貿易的企業(yè)只需提交一次信息即可被有關部門共享并實現進出口稅收的電子申報，免除了納稅人在多個政府部門重復提交信息的煩惱。在個人信息共享方面，HMRC與勞資、戶籍相關部門合作開發(fā)納稅人身份信息管理系統，并與12個郡的地方政府合作共享納稅人的身份信息。
二是健全的信用體系。HMRC信息來源廣泛，包括銀行支付系統、公司登記網站、雇主對雇員工資的申報、會計師在報告中對納稅人信息的披露等。英國的支付業(yè)務主要依賴信用卡，因此銀行掌握了大量的交易信息和賬目流水，為稅收征管提供了數據保障。英國法律規(guī)定銀行、財產保險等部門有義務向稅務部門提供信息，稅務管理人員可以向銀行發(fā)出通知，銀行要在規(guī)定期限內提交尚未扣繳所得稅的存款利息表，提供收款人的姓名和住址，注明利息的數額，提供從英國證券獲得收益的資料。英國納稅人的稅號與工商登記、銀行信用、社保繳納等信息緊密連接，便于HMRC收集和獲取豐富的信息源數據，發(fā)現潛在的涉稅風險點。
三是比對境內外數據。Connect是HMRC在2010年開發(fā)的數據分析挖掘系統，它將土地登記處、福利局、境內和離岸銀行等30個數據源的10億多條信息進行整合，為稅務征收和調查提供了超過80%的原始數據，增加了超過30億英鎊的稅收收入。為了打破國家間的壁壘，自2017年起，Connect與多個經濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國的信息平臺實現信息交互，對來自海外的英國納稅人財務信息進行比對，提高數據庫信息質量。此外，OECD成員國重視信息耦合，通過建立信息共享平臺，由計算機推送確認并自動扣稅，為稅收征管提供技術支持。當前，許多OECD成員國都采用預填單制度，北歐甚至實現了個人所得稅預先填報100%全覆蓋。
（三）執(zhí)行進程：把握細節(jié)，穩(wěn)步推進
英國在整體政府改革及稅收治理的過程中非常注重細節(jié)的把握，在不斷收集公眾反饋意見的過程中穩(wěn)步推進，并建立了開放的協作機制來提高公共決策的質量。一是注重與私企、智庫的合作。英國政府在綜合性機構外還設立了一些解決特殊問題的特別委員會，綜合各方意見進行政策制定，其成員來自公共部門、私人部門、社會組織和研究團體等。二是開展公眾咨詢。英國成立了數量眾多的“公民咨詢團體”，為公眾提供參與公共事務的機會，特別在地方政府層面，大量咨詢團體的建立可以更好地利用當地的智力資源來提高政策質量。
2015年12月，HMRC公布了稅收數字化（Making Tax Digital，MTD）路線圖，2018年4月實現個人所得稅數字化，2019年4月實現增值稅數字化，2020年4月實現公司所得稅數字化。英國稅收數字化的目標是到2020年年底將稅收系統完全數字化，以大幅提高稅收管理的質量和效率，更有利于納稅人獲得稅收權利。為了最大限度地提高迅速解決問題的能力，HMRC專門成立了中央層面的大數據分析中心，形成由數字化專家、征管專家，稅收核算、分析稽查以及其他領域專家組成的多職能數字化服務團隊。同時，為更有效地利用第三方信息，HMRC還積極擴大第三方信息提供者的范圍，包括雇主、銀行、建筑協會、養(yǎng)老金機構和其他政府部門，并支持第三方信息提供者在提交信息時及時通知客戶，確保第三方信息真實完整且以商定的標準和格式提交。除了與行業(yè)專家、信息提供者共同制定利益相關方的參與方案，盡量減少報告負擔外，HMRC還嚴格按照相關法律規(guī)定，確保納稅人信息安全，防范數據泄露的風險。
最新公布的稅收數據表明，納稅人犯下的可避免的錯誤使2017～2018年英國財政收入損失了99 億英鎊。MTD旨在防止這些錯誤，縮小稅收收入差距，支持公共服務，并為納稅人提供公平的競爭環(huán)境。英國企業(yè)研究中心發(fā)現，MTD會計軟件使小微企業(yè)申報率提高了11.8%，并使稅務代理人從糾正計算錯誤轉向更重要的咨詢服務。截至2020年3月9日，已有140多萬家企業(yè)注冊了MTD，并成功提交了400多萬份增值稅申報表，許多企業(yè)反映將日常納稅情況及時上傳會從總體上節(jié)省處理稅收事務花費的時間。如果稅務信息賬戶顯示納稅人沒有得到足夠的稅收補貼和救濟，HMRC將主動提示他們的雇主。這對于有季節(jié)性收入或有多種收入來源的納稅人而言更加便利，估計超過600萬納稅人將受益于此。
英國稅收數字化的優(yōu)點體現在：納稅人可以實時了解涉稅情況并及時糾正納稅申報中的錯誤，將更多精力專注于創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機會；使HMRC有更多的時間用于改進服務，發(fā)現漏征稅款和有價值的風險點；有助于會計師收集更多的財務數據為企業(yè)作出決策參考；加強HMRC與納稅人的互動，便于納稅人獲取最新政策規(guī)定并及時作出反饋。當然，MTD也可能會引發(fā)諸如網絡詐騙、納稅人隱私和公司財務信息泄露，納稅人因為不熟悉納稅申報系統導致多付稅款，增加納稅人的過渡費用和額外報告成本的問題。盡管英國金融穩(wěn)定委員會和其他小企業(yè)協會提出了各種擔憂，但從流動性、快速獲取信息、增加溝通互動來看，稅收數字化仍然是一個值得實施的項目。

三、整體政府對我國稅收治理的啟示
（一）統籌規(guī)劃，避免合成謬誤
合成謬誤是著名經濟學家薩繆爾森提出來的，指的是微觀上對的東西，在宏觀上并不一定是對的；反之，在宏觀上是對的東西，在微觀上可能是錯誤的。合成謬誤在政府治理中體現在碎片化困境上，即：部門之間缺乏溝通，各自為政；公共服務項目之間存在沖突，不同部門的政策目標不相統一或者是盡管政策目標一致，但是政策執(zhí)行中卻相互拆臺，執(zhí)行中更多考慮的是部門利益而非政府的整體利益；公共服務項目之間存在重復，不同部門提供了相似的公共產品致使行政成本上升。
治理是政府機構、社會組織、私人部門等公共管理主體的“大合唱”，政府職能的轉變不是自己的“獨角戲”，它需要政府部門間的協調、中央地方政府之間的配合，還需要市場主體和社會組織的協助。只有把政府放到“朋友圈”中，政府職能的轉變才會有更大的施展空間，為公眾奏出更多和諧華美的“樂章”。在稅收治理現代化中，一是要積極尋求中央和各相關部門的業(yè)務支持，推動部門間數據信息的互聯互通、充分共享，從頂層設計上構建稅務部門運用現代信息技術采集第三方涉稅信息的法律基礎，比如依法明確涉稅信息交換中的職責內容、程序方式、標準和期限，確立通信運營商、電商交易平臺具體的協稅護稅義務等。二是要搭建標準統一、穩(wěn)定可靠的基礎設施架構，加快稅務信息化建設步伐，為推動互聯網與稅收工作深度融合提供支撐和保障。三是要完善網上辦稅防護體系，不斷加強信息共享的業(yè)務流程再造和優(yōu)化，提升信息安全水平和風險防范能力，明確信息使用和保護的邊界，處理好信息獲取與隱私保護的關系。四是要拓展第三方涉稅信息獲取手段和搜集渠道，充分利用系統內外的信息資源，提高稅收風險監(jiān)控識別水平，以穩(wěn)定持續(xù)、真實可靠的信息數據支撐稅務工作。比如新修訂的《個人所得稅法》規(guī)定了公安、央行、教育、衛(wèi)生等部門應當協助提供納稅人信息，但在具體協調配合以及第三方涉稅信息采集應用領域仍需深度整合拓展。
英國稅務部門獲取信息渠道廣泛，對內有政府部門、銀行、公司網站、工資申報和會計師信息披露，對外有Connect與OECD成員國之間的信息交換。與之相比，我國在獲取第三方信息方面還有很長的路要走。目前，對于政府的內部信息，稅務部門無權和其他政府部門進行有效的信息交換，對于互聯網、電商交易平臺及社會媒體的公開信息，稅務部門難以深入分析運用，由此限制了稅收征管水平。比如，雖然企業(yè)在登記時實現了“五證合一”，但是企業(yè)在后續(xù)經營過程中的信息變化稅務部門無法及時獲取，增加了征管的難度和成本，稅務部門在與統計、銀行、市場監(jiān)管等部門接口的實時信息交換和數據共享還需要多下功夫。
數據只有在流通和共享的過程中，才能創(chuàng)造出真正的價值。在打通數據壁壘的具體操作中，關鍵在于解決數據資源“如何共享”的問題。自下而上看，打破“信息孤島”，跨越數據壁壘需要培育數據要素市場，賦予并清晰界定數據資產的產權屬性，推進政府數據、社會數據及市場數據的資源整合和挖掘提煉，搭建由央行征信中心、政府部門公共數據、金融機構借貸數據、互聯網巨頭用戶數據、通信運營商通訊數據等共同組成的信息服務平臺，為金融服務實體經濟尤其是服務民營和小微企業(yè)提供信息支撐，實現多領域效率提升和經濟高質量發(fā)展。自上而下看，沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，“顯政”要求公眾知道政府在干什么，以便更好地支持政府的施政主張，合力實現政策目標。稅收治理的信息化為政府和公眾搭建了一個信息溝通的橋梁，市場數據可以充實政府數據，政府數據整合后可以反哺市場數據，稅務部門可以憑借強大的數據積累和技術軟實力，為經濟發(fā)展貢獻更多的“數據能源”。
（二）稅改引領，發(fā)揮鯰魚效應
“國家存在的經濟體現就是捐稅”，稅收之于國家，猶如血液之于人體。稅務系統掌握著宏觀經濟、中觀行業(yè)和微觀企業(yè)的全生命周期信息，富有數據寶藏，深度挖掘利用可以為國家建設精準把脈，在“望聞問切”中開出救國濟民的“良方”。在經濟發(fā)展面臨疫情沖擊的大環(huán)境下，財政收入放緩，財政支出卻在增加，地方事權與支出責任不匹配矛盾加劇，稅務系統要積極引領稅改進程，為國家決策提供參考，發(fā)揮稅收在服務國家治理中的“鯰魚效應”。
疫情讓我國社會治理思路發(fā)生了兩個根本性的改變：一個變化是政府部門從現場辦公變成了遠程辦公，信息傳遞更加垂直扁平，數據共享加強，大幅降低了溝通成本，實現了前所未有的跨部門協作；另一個變化是精細化的社會治理。面對疫情，社會治理主要通過兩種模式實現：一種是依靠強大組織能力的傳統“包產到戶”模式，成立工作小組，逐戶走訪，挨個調查。這種模式因為工作負擔重難以持續(xù)。另一種方式是借助現代化的技術手段進行治理。比如，物業(yè)監(jiān)控可以清楚地追蹤到小區(qū)人員進出情況，通過數字化手段，社區(qū)管理者可以了解到每家每戶的民生情況，有針對性地提供幫助。這種數字化的精細治理模式可以做到對大部分人的零干擾，降低無差別覆蓋帶來的巨大社會成本消耗，在成本、效率和隱私之間找到平衡。
疫情期間的跨部門協作和精細化治理對稅收治理現代化有很大的借鑒意義。在大數據環(huán)境下，稅務管理人員需要處理海量的信息，但目前涉稅信息采集的廣度、深度和精度仍有差距，信息不對稱及整合問題突出。比如，在納稅申報環(huán)節(jié)，數據的采集主要依靠納稅人的主動報送，而一些納稅人為了少繳稅款往往在財務數據中“摻假”，給后續(xù)的稅收征管帶來了極大的不便。此外，在大數據時代，稅收分析的數據來源涉及社會方方面面，需要跨行業(yè)的分析比對才能撥開重重迷霧找到“事實真相”。針對現實中的問題，我國的稅收治理要走一條具有中國特色的“稅收數字化”之路。
首先，增強稅收的協同治理。一是要建設協同共治體系，建立互聯網信息共享智慧平臺，加強與銀行、公安、國土、住建、民政、市場監(jiān)管及社會保障等部門的信息協作和系統建設，增強與社會組織、國際組織的合作，擴大可共享數據范圍和內容，促進政府部門宏觀經濟、社會信用、稅源管理等涉稅信息共享。二是要在互聯網上收集篩選捕捉涉稅數據和公開信息，通過分析挖掘實現數據的深度增值應用，提高稅收治理能力。三是要適應互聯網時代的新技術、新業(yè)態(tài)、新模式，加強與電商平臺、互聯網金融機構的數據對接，及時發(fā)現涉稅風險點。
其次，提升大數據征管質效。一是在選案環(huán)節(jié)，要提高稅務征管軟件與會計信息系統之間數據信息的兼容共享程度，將供應鏈上下游的數據與大數據平臺進行對接，選定風險對象；二是在檢查環(huán)節(jié)，要利用大數據技術分析案源的數據信息，高效核查交叉持股、關聯交易、轉讓定價及境外業(yè)務的隱藏利潤，通過共同申報準則（CRS）、稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃等進行國際稅收情報交換，快速發(fā)現突破口，防止稅源流失；三是在審理環(huán)節(jié)，要從大數據平臺搜索以往類似案例，在參考舊案例的基礎上不斷更新案例庫，為后續(xù)征管提供決策參考。
最后，提高納稅服務水平。一是要將納稅人納稅信用等級作為金融信貸的重要參考，為納稅人特別是小微企業(yè)融資提供信用支持，著力解決融資難和融資貴問題。二是要推進數據開放，通過互聯網渠道逐步向社會開放稅務部門非涉密脫敏數據信息和部分業(yè)務數據查詢接口，分享稅收大數據資源。三是要借助大數據工具多維度分析納稅人的經營模式、投資偏好及納稅行為，透視數據間的關聯性和規(guī)律特征，展示每一戶納稅人的真實“畫像”，為納稅人提供更加個性化、專業(yè)化的服務。四是要基于稅收風險管理，根據不同行業(yè)和經營類型向納稅人推送差異化的政策法規(guī)、辦稅指南、涉稅提醒等信息，向特定納稅人推送預警提示，引導自查自糾。五是要開發(fā)智能咨詢系統，應用大數據、人工智能等技術，自動回復納稅人的涉稅咨詢，通過輿情監(jiān)控，及時回應納稅人需求和社會關切，不斷提升納稅服務水平。
（三）以民為本，跨越塔西佗陷阱
塔西佗陷阱是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。對政府而言，塔西佗陷阱是很嚴重的政治困局，不僅意味著政府喪失了對公眾的影響力，而且會導致“妖言惑眾”甚至造成難以逆轉的風險甚至災難。人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，而“九龍治水，群龍無首”的政出多門問題正是民生之困。這需要運用集合預算、績效預算、整體預算等先進的財政工具，設立更多的跨部門協同預算；借助政府間協議、行政命令等方式，為跨部門協調機制的有效運行提供運力保證；建立共享責任機制，重視審計和外部監(jiān)督，審查評估監(jiān)管風險，增加跨部門協同的效能。
稅收要兼顧效率和公平，促進社會公平正義，增進人民福祉。貧富差距過大和收入分配不公急需發(fā)揮稅收的調整作用，但我國目前稅制結構不夠合理，如直接稅比重低，調節(jié)收入分配功能薄弱，尚未形成完善的財產稅體系，缺乏如房產稅、遺產稅等調節(jié)力度大的成熟稅種等。因此，建議進行稅制的結構性優(yōu)化，對個人納稅人借鑒美國“棄籍稅”經驗，征收中國“棄籍稅”，堵塞稅源漏洞。我國目前對個人放棄國籍的稅收規(guī)定，僅限于“應當在注銷中國戶籍前辦理稅款清算”，也就是棄籍清稅或離境清稅，與美國“棄籍稅”含義相距甚遠。美國棄籍稅規(guī)定，對于放棄美國公民和美國綠卡的“適用棄籍者”，將其全球財產視為在棄籍前一天按當天市價（FMV）出售，并就其所得向美國政府一次性報稅，長期資本利得的適用稅率是23.8%。而且，美國公民若以后收到“適用棄籍者”的贈予或遺贈，還需繳納40%贈予稅或遺產稅。由此，未來我國棄籍稅的制定不僅需要嚴謹的制度設計，更需要公安、外管局、金融機構和國際稅務信息的實時更新和共享，合力協作才能有效避免稅源的漏征漏管。
在我國稅改的具體推進中，要秉承“以人民為中心”的執(zhí)政理念，借鑒英國稅收數字化的先進經驗，廣泛征求納稅人和第三方的意見建議，并根據反饋意見對改革進程和內容進行及時調整和完善。同時，要積極借助社會力量、高科技企業(yè)的技術優(yōu)勢和互聯網數據平臺，調動社會公眾和納稅人參與“互聯網+ 稅務”行動的積極性，在系統開發(fā)測試、涉稅事宜互助、監(jiān)督評價等方面積極聽取多方意見，合力構建“政府領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與”的稅收共治格局，不斷提升納稅人遵從度和公眾滿意度。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2020年第12期。）

END


“數字經濟與稅收治理”征文啟事

“國家治理與稅收征管法修訂”征文啟事

盤點 |《稅務研究》參考文獻集萃（2014~2016年）

盤點 |《稅務研究》參考文獻集萃（2017~2019年）

《稅務研究》2020年總目次

點我，發(fā)現更多精彩~


點擊下方“閱讀原文”快速投稿吧~