吳志峰 石赟 季潔：優(yōu)化“一帶一路”稅收情報交換機制 提升征管合作質(zhì)效

優(yōu)化“一帶一路”稅收情報交換機制 提升征管合作質(zhì)效

吳志峰 石赟 季潔   

作者單位：國家稅務(wù)總局無錫市稅務(wù)局

稅收情報交換是打擊跨境逃避稅行為的一柄利器,也是當(dāng)前國際稅收透明度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年至2019年，我國與“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）貨物貿(mào)易總額累計超過7.8萬億美元，對沿線國家（地區(qū)）直接投資超過1100億美元，在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和解決就業(yè)方面取得了顯著成效。隨著“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步推進，經(jīng)濟活動全球化與稅收征管本土化帶來的跨境涉稅信息不對稱、稅收爭議等問題日益凸顯，加強“一帶一路”稅收征管合作特別是開展稅收情報交換顯得尤為緊迫和重要。為此，本文通過分析沿線國家（地區(qū)）情報交換現(xiàn)狀、存在問題及國際經(jīng)驗，對優(yōu)化“一帶一路”稅收情報交換機制、提升稅收征管合作質(zhì)效，提出相關(guān)建議。

一、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）情報交換的現(xiàn)狀
目前，“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）通過簽訂雙邊稅收協(xié)定、稅收情報交換協(xié)定、多邊稅收征管互助公約、金融賬戶涉稅信息自動交換標準等方式，初步建立了情報交換網(wǎng)絡(luò)。

（一）雙邊稅收協(xié)定
政府間簽訂的避免雙重征稅協(xié)定是覆蓋面較為廣泛的一種雙邊條約，在“一帶一路”沿線64個國家（地區(qū)）中，54個國家（地區(qū)）與我國簽訂了雙邊稅收協(xié)定。這些協(xié)定均涵蓋了情報交換條款，并對其內(nèi)容和范圍作出了規(guī)定，確立了我國與沿線國家（地區(qū)）稅收情報交換的基本模式，奠定了我國與沿線國家（地區(qū)）開展稅收征管合作的基礎(chǔ)。

（二）稅收情報交換協(xié)定
為防止有害稅收競爭，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）于2002年發(fā)布了《稅收情報交換協(xié)定范本》。該協(xié)定范本旨在通過加強情報交換促進國際稅收征管合作。與雙邊稅收協(xié)定相比，稅收情報交換協(xié)定的各項規(guī)定更為細致，內(nèi)容涵蓋了專項情報交換、境外稅務(wù)檢查、機密性要求、費用分擔(dān)等內(nèi)容，操作性也更強。截至2020年4月，我國已與巴哈馬、阿根廷、開曼等10個國家（地區(qū)）簽訂了稅收情報交換協(xié)定，在打擊利用避稅港避稅方面發(fā)揮了重要作用。

（三）多邊稅收征管互助公約
《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》）旨在通過開展國際稅收征管合作，打擊跨境稅務(wù)違法犯罪。在稅收情報交換方面，《公約》明確了五種情報交換方式，包括：應(yīng)請求的情報交換、自動情報交換、自發(fā)情報交換、同期稅務(wù)檢查和跨境稅務(wù)檢查。2011年6月生效的修訂版《公約》，更加強調(diào)了情報交換合作的雙向性，突出了多國參與和情報交換的靈活性，并設(shè)置了保留條款。截至2020年2月，共有137個國家（地區(qū)）加入《公約》，其中沿線國家（地區(qū)）有33個。我國于2013年簽署了《公約》，于2017年起正式執(zhí)行。

（四）金融賬戶涉稅信息自動交換標準
2014年7月，OECD發(fā)布了《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》（Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters，以下簡稱《標準》），為加強國際稅收合作、打擊跨境逃避稅提供了強有力的依據(jù)?！稑藴省贩譃椤吨鞴墚?dāng)局間協(xié)議范本》（Model Competent Authority Agreement，MCAA）和《共同申報準則》（Common Reporting Standard，CRS）兩部分。各國稅務(wù)機關(guān)之間自主協(xié)商簽訂協(xié)議，一般先簽署MCAA，后續(xù)執(zhí)行CRS。CRS規(guī)定了金融機構(gòu)識別、收集和報送非居民個人和機構(gòu)賬戶信息的相關(guān)要求和程序。締約方金融機構(gòu)應(yīng)按照CRS向稅務(wù)機關(guān)報告賬戶相關(guān)信息，再由締約方進行信息交換。截至2019年12月，共有108個國家（地區(qū)）承諾實施CRS，其中，涉及“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）31個。我國已于2018年9月與其他國家（地區(qū)）稅務(wù)主管當(dāng)局完成了第一次轄區(qū)間的信息交換（見表1）。

  二、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）情報交換存在的問題
雖然稅收情報交換網(wǎng)絡(luò)在“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）已初步建立，但從交換機制的覆蓋面、交換意愿、掌握稅收信息能力及局限性等方面看，仍存在一些問題和不足，影響了情報交換的質(zhì)量和效率。

（一）現(xiàn)有機制覆蓋不全、條款可操作性不強
就我國而言，盡管已經(jīng)與“一帶一路”沿線大多數(shù)國家（地區(qū)）簽訂了包含情報交換條款的雙邊稅收協(xié)定，但是仍有10個國家處于協(xié)定“真空”狀態(tài)，《公約》《標準》也未能全面覆蓋周邊國家（見表2）。且早期簽訂的稅收協(xié)定中情報交換條款相對簡單，指導(dǎo)性弱，時效性差，質(zhì)量參差不齊，難以滿足當(dāng)前形勢下對情報交換的需求。

   （二）部分“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）參與情報交換意愿不高
“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收情報交換的暢通依賴于更多國家加入情報交換網(wǎng)絡(luò)，而發(fā)達國家和發(fā)展中國家參與情報交換的意愿不盡相同。發(fā)達國家基于其完備的國內(nèi)法律制度及優(yōu)良的技術(shù)條件能夠更加充分享受稅收情報交換帶來的益處，而發(fā)展中國家因為法制、技術(shù)等條件限制可能無法獲得立竿見影的效果?！耙粠б宦贰毖鼐€國家主要是發(fā)展中國家，政治、經(jīng)濟等各項因素疊加，導(dǎo)致稅收情報交換在維護本國稅基方面的作用微弱，進而造成積極性和參與度較低。

（三）“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）掌握稅收信息能力不足
伴隨著數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展，國際避稅方式更加多樣化和復(fù)雜化?？鐕髽I(yè)可通過規(guī)避設(shè)立常設(shè)機構(gòu)、轉(zhuǎn)讓定價、混合錯配、改變投資架構(gòu)等激進的稅收籌劃方式逃避納稅義務(wù)。同時，跨境電子商務(wù)飛速發(fā)展帶來的貿(mào)易隱蔽性與憑證虛擬性也對稅務(wù)機關(guān)的稅收征管帶來了新挑戰(zhàn)。一方面，沿線國家（地區(qū)）的國內(nèi)情報交換法律體系尚不健全，對稅收及相關(guān)信息的獲取沒有強制性。另一方面，沿線國家（地區(qū)）的稅收信息化建設(shè)普遍較為滯后，缺乏應(yīng)對高度復(fù)雜的海量稅收信息的能力，導(dǎo)致情報交換的質(zhì)量和效率低下。

（四）現(xiàn)有機制規(guī)則下發(fā)展中國家發(fā)聲維權(quán)難
目前，包括我國在內(nèi)的“一帶一路”沿線國家（地區(qū)），主要在發(fā)達國家制定的情報交換的規(guī)則下行動，難以從根本上維護自身稅收權(quán)益。一方面，以O(shè)ECD為代表的發(fā)達國家制定的國際稅收規(guī)則和主導(dǎo)的國際稅收合作實踐，處處體現(xiàn)著以發(fā)達國家稅收利益為先的目的，發(fā)展中國家始終處于被動和從屬地位，合理稅收利益難以得到有效維護；另一方面，聯(lián)合國作為發(fā)展中國家發(fā)聲的舞臺，在國際稅收合作領(lǐng)域的作用漸趨式微。對《聯(lián)合國稅收協(xié)定范本》《發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓定價操作手冊》的修訂不能從根本上反映發(fā)展中國家的訴求和保護發(fā)展中國家的利益。

三、稅收情報交換的國際借鑒
在全球范圍內(nèi)，一整套稅收情報交換相關(guān)制度體系已建立并趨向完善。自2008年Heinrich Kieber案以后，世界各國都迫切希望獲取隱匿在避稅港和離岸金融中心的本國納稅人信息，國際稅收情報交換在實踐中取得快速發(fā)展。

（一）全球稅收論壇：同行審議、技術(shù)援助
2000年，OECD創(chuàng)設(shè)稅收透明度和信息交換全球論壇（Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes，以下簡稱“全球稅收論壇”），旨在闡釋避稅地帶來的納稅遵從風(fēng)險，促進稅收事項信息交換。2009年9月，為響應(yīng)二十國集團（G20）推進實施稅收透明度和信息交換標準的號召，OECD對全球稅收論壇進行改組并賦予其新的職能，即監(jiān)督與促進各國對稅收透明度標準的執(zhí)行。目前，全球稅收論壇共有161個成員，所有成員都承諾實施專項情報交換（Exchange of Information on Request,EOIR）國際標準。此外，還有100多個國家和地區(qū)承諾實施自動情報交換（Automatic Exchange of Information，AEOI）。

全球稅收論壇主要通過實施詳盡的同行審議程序，對所有成員的情報交換標準進行深度監(jiān)督，檢查各國的法律制度和實踐是否符合國際稅收透明度原則。論壇近期還設(shè)立了信息自動交流同行審議小組，以推進其有效執(zhí)行AEOI標準。另外，全球稅收論壇一直為其成員提供日常援助，幫助它們有效地執(zhí)行國際標準。鑒于目前成員中55%是發(fā)展中國家（88個），論壇制定了大規(guī)模的技術(shù)援助方案，以確保發(fā)展中國家（地區(qū)）成員能夠充分受益于該標準。技術(shù)援助的方案內(nèi)容包括：新成員入職培訓(xùn)計劃，含強化中期指導(dǎo)和能力建設(shè)；培訓(xùn)、開發(fā)和提供工具，以協(xié)助標準的實施；與相關(guān)區(qū)域機構(gòu)密切合作，促進特定區(qū)域稅收透明度和信息交換的發(fā)展；根據(jù)成員的需要量身定制技術(shù)援助。全球稅收論壇還組織主管當(dāng)局會議，交流稅務(wù)信息、分享最佳實踐，促進了所有成員之間的實際合作。

（二）稅收征管論壇：加強合作、建立CTS
創(chuàng)設(shè)于2002年的稅收征管論壇（Forum on Tax Administration，F(xiàn)TA）經(jīng)過十多年的發(fā)展，目前有53個成員國，已成為各成員國稅務(wù)局在局長層面進行溝通協(xié)作的平臺。FTA稅收情報交換主要包括以下幾個方面：堅持情報交換必須建立在多邊基礎(chǔ)上，以更好地進行國際合作；實施情報自動交換，發(fā)揮銀行作用；加強國家（地區(qū)）間的稅收合作，統(tǒng)籌行動，提高稅務(wù)管理水平；建立援助機制，為發(fā)展中國家（地區(qū)）提供技術(shù)和資金支持；建立統(tǒng)一傳輸系統(tǒng)（Common Transmission System，CTS），保護數(shù)據(jù)安全和納稅人的機密。

同時，在促進國際稅收合作方面，F(xiàn)TA實施了兩個項目：有效利用CRS收集的信息，擴展和增強CTS系統(tǒng)使用。項目在確保CRS數(shù)據(jù)質(zhì)量、全面性、可用性的基礎(chǔ)上，著眼于創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析方法和風(fēng)險評估，鼓勵各成員國家（地區(qū)）就使用CRS數(shù)據(jù)的新方法展開合作，最大限度發(fā)揮其應(yīng)對和遏制逃稅行為的效力。這些對于我國推進“一帶一路”稅收征管合作機制發(fā)展具有重要借鑒和參考意義。

（三）G20：推動《公約》開放、CRS出臺
G20一直倡導(dǎo)在稅收情報交換標準上對發(fā)展中國家予以特殊照顧。2009年倫敦峰會上，G20提出了“通過采取多邊信息交換等方式，讓發(fā)展中國家在新的稅收合作環(huán)境中獲得利益”，要求《公約》擴圍，并在內(nèi)容上作出實質(zhì)性修改和調(diào)整。2010年OECD和歐委會對《公約》進行了修訂，并開放給全球所有國家簽署加入，包括發(fā)展中國家，這使得發(fā)展中國家能夠在新的稅收合作環(huán)境中獲益更多。在2013年圣彼得堡峰會上，G20再次提出發(fā)展中國家應(yīng)該從更加透明的國際稅收體系中受益。為讓所有的國家都能進行自動情報交換，呼吁盡快建立一個能適用于發(fā)展中國家、新的情報交換標準。在G20的推動下，OECD于2014年出臺了自動情報交換新全球標準（CRS），列出了需要交換的金融賬戶信息、需要報告的金融機構(gòu)、所涵蓋的不同類型的賬戶和納稅人，以及金融機構(gòu)應(yīng)遵循的常見盡職調(diào)查程序。2019年7月6日，OECD發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2018年以來，已有超過90個司法管轄區(qū)根據(jù)CRS參與了全球透明度倡議，交換了4700萬個離岸賬戶的信息，總價值約為4.9萬億歐元。通過自動交換金融賬戶信息提高透明度的國際努力正在逐步改善稅收合規(guī)性，并為各國政府提供具體成果。

四、優(yōu)化“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）情報交換機制相關(guān)建議
為提高我國國際稅收管理水平，維護國際稅收利益和經(jīng)濟安全，推動“一帶一路”稅收征管合作機制不斷向前發(fā)展，加強國際稅收情報交換已成為我國的必然選擇。對此，筆者有如下幾個方面的建議。

（一）完善稅收情報交換協(xié)定網(wǎng)絡(luò)
推動更多“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）加入稅收情報交換網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建完整的交換體系。一是加快與沿線國家（地區(qū)）雙邊協(xié)定談簽進度，及時修訂老舊條款。我國需在現(xiàn)有協(xié)定的基礎(chǔ)上加快與緬甸、東帝汶等國家談簽包括稅收情報交換條款在內(nèi)的雙邊稅收協(xié)定，構(gòu)建完整的雙邊稅收情報交換法律體系。同時，盡快修訂早期簽訂的雙邊稅收協(xié)定中不符合當(dāng)前形勢的情報交換條款，對稅收情報的范圍、方式、費用負擔(dān)等予以明確，以適應(yīng)當(dāng)前的稅收情報交換工作要求。二是推動沿線國家（地區(qū)）加入《公約》、CRS等多邊協(xié)定。在沿線國家（地區(qū)）推廣現(xiàn)有的多邊協(xié)定，推進沿線國家（地區(qū)）了解條約并加快簽訂進程，不斷擴大多邊稅收協(xié)定在沿線國家（地區(qū)）覆蓋面。

（二）打造“一帶一路”情報交換體系
一是主導(dǎo)搭建“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收情報交換平臺。作為“一帶一路”倡議的提出國以及稅收情報交換的主要提請國，我國應(yīng)盡快聯(lián)合“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅務(wù)主管部門、稅收研究機構(gòu)成立稅收情報交換平臺，發(fā)布情報交換實施手冊，明確相關(guān)機制各環(huán)節(jié)的程序、時間限制、費用分攤標準等關(guān)鍵內(nèi)容。二是推動創(chuàng)建“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）情報交換協(xié)定范本。加強對沿線國家（地區(qū)）稅收情報交換工作的研究，創(chuàng)建符合沿線國家（地區(qū)）金融水平、征管現(xiàn)狀、信息化水平的情報交換協(xié)定范本，制定情報交換標準，提高沿線國家（地區(qū)）主動加入?yún)f(xié)定的意愿，提升沿線國家（地區(qū)）情報交換效率和水平。

（三）健全國內(nèi)情報交換法律體系
完善我國稅收相關(guān)法律體系，夯實稅收情報交換法制基礎(chǔ)。首先，修訂完善《中華人民共和國稅收征收管理法》及相關(guān)稅收法律，明確涉稅信息獲取權(quán)利。賦予稅務(wù)機關(guān)向金融機構(gòu)查詢?nèi)〉蒙娑愋畔⒌臋?quán)力，明確稅收情報交換的證據(jù)效力，以滿足金融賬戶涉稅信息自動交換的基本要求。不斷提高我國國際稅收征管協(xié)作機制相關(guān)協(xié)定（協(xié)議）及國內(nèi)法立法級次。其次，完善金融政策法規(guī)，保障信息安全。完善《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等有關(guān)銀行保密義務(wù)的規(guī)定，列明保密例外條款，消除涉稅情報交換壁壘；同時，增加信息保護條款，強化對納稅人個人金融隱私權(quán)和信息數(shù)據(jù)安全的保護，并設(shè)置相應(yīng)的配套責(zé)任體系。最后，更新《國際稅收情報交換工作規(guī)程》（國稅發(fā)〔2006〕70號，以下簡稱《規(guī)程》），提高交換質(zhì)效。進一步細化《規(guī)程》中情報交換的種類、范圍、保密性、管理程序等具體程序，確保情報交換工作“接地氣”、有效率。

（四）加強“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收征管能力建設(shè)
稅收情報交換專業(yè)性強、操作要求高，需要大量素質(zhì)高、外語好、業(yè)務(wù)精的專業(yè)性人員和穩(wěn)定高效的征管系統(tǒng)。第一，培養(yǎng)稅收人才，建立專業(yè)高效團隊。發(fā)揮“一帶一路”稅收征管能力促進聯(lián)盟的作用，通過“一帶一路”稅務(wù)學(xué)院為沿線各國（地區(qū)）稅收情報交換工作人員提供培訓(xùn)，切實提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進沿線國家（地區(qū)）稅收征管水平整體提升。同時，選拔培養(yǎng)熟悉沿線國家（地區(qū)）稅制、稅收征管模式以及信息化的稅收情報交換精英人才，發(fā)揮輻射效應(yīng)，推動情報交換人才隊伍發(fā)展壯大。第二，大力發(fā)展信息化，夯實稅收征管基礎(chǔ)。一方面，協(xié)助“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）建立信息基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)稅收情報傳遞需求，通過政府間合作，分階段分區(qū)域組建信息化發(fā)展共同體，提升沿線國家（地區(qū)）的信息化水平，為涉稅信息系統(tǒng)建設(shè)打好基礎(chǔ)。另一方面，主導(dǎo)開發(fā)適合“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收情報交換的信息系統(tǒng)，推進數(shù)字化和“區(qū)塊鏈”技術(shù)應(yīng)用，建立安全、高效、共享的稅收信息數(shù)據(jù)庫，切實提高稅收情報交換科技創(chuàng)新應(yīng)用水平。

END
（本文刊載于《國際稅收》2020年第12期）