全球最低稅改革方案及其影響研究

  
何 楊 楊宇軒
中央財經大學財政稅務學院

盡管考古學家發(fā)現(xiàn)了人類在千年之前就有跨國貨物流動，但是真正意義上的全球化繁榮于二十世紀八十年代，以貨物和資本的跨國流動為標志，形成了數(shù)量眾多的跨國公司和覆蓋面廣的全球價值鏈。當前，全球化已經涵蓋商品物資的全球化銷售、服務全球化、資本全球化、信息全球化等各個方面。在影響跨境商品和服務交易的間接稅領域，關稅已經普遍大幅降低，跨境增值稅初步達成了“目的地征稅”的共識，但跨境所得稅還面臨棘手的難題。一方面，所得稅的全球課稅模式一直以來就與資本、人員和技術的跨境流動有沖突；另一方面，所得稅體現(xiàn)著人類社會對公平稅制的追求，短期內難以被降低或替代。所得稅誕生之后便產生了多項反避稅措施，盡管經濟合作與發(fā)展組織（OECD）等國際組織不斷進行著國際協(xié)調，但并未從根本上解決這一矛盾。

2019年，OECD提出兩大支柱改革方案的目的正是針對當前跨境所得稅面臨的兩大挑戰(zhàn)：一是經濟數(shù)字化對跨境所得的聯(lián)結度和利潤歸屬產生的挑戰(zhàn)（由第一支柱提案解決）；二是稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃無法解決的各國稅制差異帶來的BEPS問題（由第二支柱提案解決）。兩大支柱雖有所關聯(lián)，但不能混淆。經濟數(shù)字化可能使得第二個挑戰(zhàn)變得更加嚴重，但并沒有產生新的BEPS問題。因此，第二支柱提案主要解決的是所得稅的國際稅收競爭問題。本文主要圍繞第二支柱提案，在已有的理論研究和實踐總結基礎上，對OECD第二支柱提案的完善建言獻策，并提出完善我國資本輸出稅制的政策建議。

一、所得稅反避稅制度的發(fā)展演變
所得稅產生于戰(zhàn)爭期間籌集收入的需要，第二次世界大戰(zhàn)后成為普遍征收的稅種。從國際稅收視角看，美國歷史上第一次（臨時）課征所得稅就采用了全球課稅模式，即對于美國居民的全球所得課稅，將課稅權延伸至境外。征收所得稅的國家大部分也采用了全球所得課稅，即對居民的境外所得征稅。少數(shù)沒有開征所得稅和不對居民境外所得征稅的國家（地區(qū)）便成為吸引跨國納稅人利潤轉移的“避稅天堂”。跨國納稅人采取的避稅方式多為轉讓定價、資本弱化、境外控股公司等，將未納稅的利潤最終轉移至“避稅天堂”。在國別層面，一些國家逐步引入了反轉讓定價、反資本弱化、反受控外國公司等反避稅規(guī)則；在國際層面，以OECD為代表的國際組織不斷呼吁各國加強合作，在稅收征管、信息交換等透明度建設方面不斷作出嘗試，但遠沒有獲得徹底的成功。某種角度而言，“避稅天堂”反而更加繁榮。為了應對這些稅基侵蝕與利潤轉移行為，國際稅收的全球治理也經歷了一個演變的歷程。早期OECD通過出臺轉讓定價指南等指引，指導各國落實轉讓定價等反避稅制度，主要仍然依賴各國自行實施。1997年，OECD發(fā)起的反有害稅收競爭行動，采取了黑名單等懲戒措施，但效果甚微。2013年開始的BEPS行動計劃得到了二十國集團（G20）國家的背書，其中既有對現(xiàn)行轉讓定價規(guī)則、稅收協(xié)定的修訂，也有新的多邊合作機制的構建，包括國別報告、多邊公約等。但BEPS對現(xiàn)行國際稅收規(guī)則的修補仍然不足以從根本上解決稅基侵蝕與利潤轉移問題。為此，OECD于2019年再次發(fā)力，發(fā)布了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中引入了全球最低稅改革方案，希望從根本上消除跨國納稅人向“避稅天堂”進行利潤轉移的避稅動機，在實施機制上也建立了覆蓋范圍更廣的包容性框架，目前已有135個國家（地區(qū)）加入。

二、所得稅最低稅改革的已有實踐
最低稅改革已經在一些國家有所實踐。如德國國內營業(yè)稅稅率曾經設立最低稅率，歐盟內部也設立了燃油消費稅的最低稅率。在所得稅中設定最低稅的雛形最早見于美國個人所得稅的替代性最低稅（Alternative Minimum Tax，AMT）制度。2017年，特朗普稅改將其引入到企業(yè)所得稅，改造為全球無形低稅所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度。GILTI制度于2017年隨《減稅與就業(yè)法案》的頒布而新增到美國稅法中。美國財政部和國內收入局后續(xù)針對GILTI制度又相繼發(fā)布了兩部擬議法規(guī)與一部最終法規(guī)，使GILTI制度基本成型?？傮w而言，美國GILTI制度主要有以下幾個特點。

（一）GILTI制度是受控外國公司制度的補充
美國于1962年在《國內收入法典》中引入了受控外國公司制度，即對美國居民控制的境外子公司規(guī)定收入無論是否分配，美國股東都應視同匯回并申報納稅。這一規(guī)則構成了美國《國內收入法典》的F分部（以下簡稱“F分部”），主要是為了防止跨國公司濫用美國的稅收遞延規(guī)則，將利潤轉移到“避稅天堂”。F分部規(guī)則有三個必要因素：美國股東、受控外國公司和F 分部收入。其中，美國股東和受控外國公司的定義與GILTI制度中納稅人的定義基本一致，在所涵蓋的收入上兩者互為補充。GILTI 制度規(guī)定，一個納稅年度內符合受控外國公司美國股東的認定條件的企業(yè)或個人，均應上報GILTI并納稅。其中，美國股東是指同時符合以下兩條標準的美國企業(yè)或個人：（1）時間限制，只要企業(yè)或個人在一個納稅年度的任意一天中持有受控外國公司股票的價值達到標準，則可認定為美國股東；（2）份額限制，在任意受控外國公司擁有10%以上的綜合投票權或股票價值。


在所涵蓋的收入上，GILTI制度要求納稅的GILTI等于一個納稅年度內美國股東的受控外國公司核定凈收入超過常規(guī)性有形（資產）凈收入的部分，即每個受控外國公司的總收入扣除特定剝離項后的數(shù)值。剝離項包括：第一項，與美國貿易或業(yè)務有效關聯(lián)的應稅收入；第二項，F(xiàn)分部收入（有效部分）；第三項，適用F 分部高稅排除規(guī)則后外國基地公司收入或保險收入中未計入的收入；第四項，從關聯(lián)方收取的股息；第五項，國外油氣開采收入。其中，第二項和第三項加起來就是F分部收入的總和。

由此可見，GILTI制度仍然主要是針對美國居民公司的受控外國公司的避稅利潤進行征稅，增加了F分部所沒有涵蓋的收入，并且主要集中在無形資產獲得的收入，是居民境外所得的反避稅機制的一部分。

（二）GILTI制度區(qū)別于F分部制度
1.目標不同。盡管均以受控外國公司為基礎，但F分部收入指向公司生產與經營過程中產生的收入與利潤，主要包括積極收入，但GILTI制度則是引入測試收入和測試損失進行計算，和公司的收入與利潤的概念差異甚大（GILTI的計算流程如圖1所示）。
2.征收層面不同。F分部制度在受控外國公司層面申報，而GILTI制度則在美國股東層面申報。
3.計算方式不同。F分部收入的申報傾向于列舉法，納稅人自主申報F分部制度規(guī)定的幾類收入，而GILTI制度的申報則更傾向于反列舉，通過從總收入中減去部分項目得到。對比而言，一方面，F(xiàn)分部收入的申報操作難度較大，可能會涉及一些復雜的分析；另一方面，采用反列舉的GILTI制度能更有效、更無遺漏地覆蓋受控外國公司的所得，具有更強的反避稅效果。

（三）GILTI制度最低稅率設置的目的是防止利潤轉移到“避稅天堂”
GILTI制度的最低稅率的名義稅率根據(jù)納稅人種類確定，與其所得稅稅率相同。對于企業(yè)納稅人，GILTI制度適用《減稅與就業(yè)法案》中降低的21%的企業(yè)所得稅稅率。另外，美國《國內收入法典》第二百五十條規(guī)定，除特定類型企業(yè)，美國企業(yè)可以享受50%的扣除（2025年12月31日起，這一比率將降至37.5%）。換算后可以得到，全球無形低稅所得于2026年前的有效稅率為10.5%，2026年后為13.125%。同時，對于個人納稅人，GILTI制度適用個人所得稅邊際稅率，最高可達37%，且不能享受《國內收入法典》第二百五十條規(guī)定的稅收優(yōu)惠，但納稅人可以利用《國內收入法典》第九百六十二條規(guī)定下的打鉤規(guī)則，將自己視同企業(yè)納稅人以享受某些稅收優(yōu)惠。

一般而言，受控外國公司規(guī)則適用的方法可分為指定低稅國適用法和全球適用法兩種，美國受控外國公司采用的即是全球適用法，適用于取得或收到某些特定類型收入的受控外國公司，而不管該公司是“避稅天堂”的居民還是高稅國的居民。由此可見，無論外國控股公司是否設立在“避稅天堂”，GILTI制度使得符合條件的設立外國控股公司的美國居民都至少要繳納不低于最低稅的稅款。

（四）GILTI制度注重與美國國際稅改的整體銜接
與GILTI制度同時，美國2017年頒布的《減稅與就業(yè)法案》還新增了境外來源無形所得制度。如此，美國便建立了與境外控股避稅相關的三項制度，即GILTI制度、受控外國公司（F分部）制度和境外來源無形所得（Foreign-Derived Intangible Income，F(xiàn)DII）制度。FDII是指美國國內公司將通過無形資產（如專利、商標和版權）提供的產品和服務出口到海外而取得的收入，且無形資產被設置在美國本土。對于這種類型的收入，《減稅與就業(yè)法案》規(guī)定，在適用21%稅率的基礎上可以享受37.5%的扣除額。換言說，通過提供減稅，美國稅法將從境外獲得的銷售和服務收入的稅率降低到13.125%。之所以有這一制度，是因為GILTI制度雖然彌補了F分部制度的反避稅功能，但可能造成境外無形資產投資的高稅負。因此，美國同時又設立了FDII制度，實質上是將部分收入剝離出來并適配更低的稅率，以促進美國公司為平衡稅負將無形資產投資至本土。

此外，美國稅改還將最低稅推廣到受控外國公司制度，使得反避稅制度盡可能協(xié)調一致。《減稅與就業(yè)法案》規(guī)定，將對美國海外子公司的利潤適用全球最低稅規(guī)則。這改變了美國對境外子公司利潤遞延到實際匯回時征稅的傳統(tǒng)。因此，可以說，這幾項制度的相互銜接，使得最低稅制度擴展至所有達到要求的美國境外控股公司的利潤上。

為了與GILTI制度相呼應，美國又引入反稅基侵蝕稅（BEAT），并針對大型跨國企業(yè)集團內向境外關聯(lián)企業(yè)付款進行最低征稅。根據(jù)《減稅與就業(yè)法案》，2018年起，近三年年均總收入達5億美元或以上，且向境外關聯(lián)方支付的可稅前扣除款項占企業(yè)可稅前扣除費用達3%或以上的美國企業(yè)，應繳納的BEAT=（應稅所得+可扣除的關聯(lián)方費用）×BEAT稅率-企業(yè)正常情況下的應納稅額。BEAT稅率逐年遞增，2018年為5%；2019年至2025年為10%；以后年度將升至12.5%。可見，這一稅率和GILITI的最低稅率機理基本一致。

三、GILITI制度與OECD第二支柱提案的比較
OECD借鑒最低稅規(guī)則的理念，提出了第二支柱提案，以解決現(xiàn)有的國際稅收問題?？傮w而言，第二支柱提案與美國GILTI制度的關聯(lián)主要可歸納為以下幾點。

（一）第二支柱提案貫徹最低稅理念以解決國際稅收競爭挑戰(zhàn)
與傳統(tǒng)的BEPS行動計劃不同，第二支柱提案認為現(xiàn)有國際稅收問題的根源在于國家（地區(qū)）設置的低稅率，希望通過設置最低稅率以限制不當國際稅收競爭。第二支柱提案主要包括以下四項規(guī)則：所得計入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則、轉換規(guī)則和承擔稅負規(guī)則。其中，所得計入規(guī)則和轉換規(guī)則針對居民國設計，征稅過少的支付規(guī)則和承擔稅負規(guī)則針對來源國提出，實質上都是對稅負較低的所得補充征稅。四項規(guī)則在兩個角度分別提出措施，使最低稅規(guī)則框架盡可能完備?？梢灶A見，在對全球范圍的所得按最低稅率征稅后，納稅人利潤轉移的動機將被削弱，各國稅收上的逐底競爭行為也將會得到有效遏止。第二支柱提案中最核心的所得計入規(guī)則在很大程度上借鑒了GILTI制度的操作模式，一定程度上可視為將GILTI推廣至國際的產物。

（二）第二支柱提案和GILTI制度仍然存在顯著差異
1.目標不同。美國GILTI制度主要目的是進一步補充受控外國公司（F分部）的反避稅措施，打擊美國公司依賴無形資產所組織的避稅行為。第二支柱提案則希望解決BEPS行動計劃所遺留的稅基侵蝕與利潤轉移問題，即通過所得計入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則、轉換規(guī)則和承擔稅負規(guī)則四項規(guī)則來協(xié)調居民國、來源國和稅收協(xié)定之間的關系，并且不限于無形資產所得。
2.稅率設定不同。GILTI制度主要依據(jù)國內稅率確定，第二支柱提案需要根據(jù)各國稅率選擇某一“恰當”的最低稅率，因為如果留待各國自行設定，可能差異較大，無法達到全球最低稅的目標。這一稅率設定需要和采取國內最低稅的國家（地區(qū)）進行協(xié)調。
3.稅基確定不同。GILTI制度的稅基是與受控外國公司（F分部）相補充的，且主要針對無形資產取得的收入而言。第二支柱提案的稅基包含符合條件的海外子公司和分支機構所有的利潤，討論的焦點是將這部分利潤分別征稅還是部分免稅。
4.操作的復雜程度不同。為了使最低稅制度得到更多國家的采納，第二支柱提案不僅需要將所得計入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則在居民國和來源國之間進行協(xié)調，還需要考慮稅收協(xié)定如何引入轉換規(guī)則，以及各國不同會計制度的統(tǒng)一、計算實際有效稅率的簡便性等。

（三）第二支柱提案更需多邊協(xié)調和統(tǒng)一行動
作為國際準則，第二支柱提案似乎比以往的所有方案都依賴各國的配合，只有這樣才能發(fā)揮其效力。一方面，最低稅規(guī)則需要全部國家或至少全球大多數(shù)國家統(tǒng)一采用才有效果。設想有一個國家沒有加入此提案并維持較低的稅率，則納稅人有充分的動機將利潤轉移至該國，這將對采用第二支柱提案的國家?guī)順O大的稅收倒置風險，在實際操作上還存在較大的困難。第二支柱提案很大程度上會增加企業(yè)稅負，這與當前國際上推行減稅以吸引國際投資的趨勢背道而馳。同時，第二支柱提案與現(xiàn)有國際稅收規(guī)則之間也存在沖突，例如歐盟法律中的利息和特許權使用費指令等內容。如何解決這些沖突是推行第二支柱提案所面臨的一大難題。這不僅需要技術上的協(xié)調，更需要各國之間的政治磋商，勢必需要漫長的談判過程。另一方面，第二支柱提案的關鍵要素需要盡量消除國際差異。以稅基為例，目前歸屬于子公司的收入需要根據(jù)受控外國公司法規(guī)或所在國的法律確定。而在母公司層面計算集團收入時則需統(tǒng)一遵從母公司所適用的法規(guī)，這勢必會產生較高的成本。為簡化計算，OECD在《應對經濟數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的工作計劃》中提出以財務會計準則作為計算稅基的起點。但考慮到不同稅收管轄區(qū)適用不同會計準則，實行最低稅規(guī)則時勢必存在較大困難。例如，計算子公司的實際稅負時，由于不同會計準則計算得到的稅基不同，最終確定的實際有效稅率（Effective Tax Rate，ETR）數(shù)額也會不同。

總體而言，與GILTI制度類似，第二支柱提案將征稅的重心由征稅地點轉移到征稅數(shù)額，以結果為導向，確保企業(yè)最終的有效稅負水平不低于某一標準。與第一支柱提案相配合，兩大支柱提案都是未來一段時間OECD希望著重建設的國際稅收規(guī)則，屬于并行關系。由于兩大支柱達成共識的難度不同，推進的步伐也會有所差異，但其共同的目標都是為了從根本上完善現(xiàn)行的國際稅收規(guī)則。

四、完善全球最低稅改革方案的思考
（一）關于完善第二支柱提案的思考
當最低稅改革方案從一國走向多國，政策目標將不再僅僅是限制一國企業(yè)將利潤轉移到“避稅天堂”，而是在此基礎上，進一步限制各國的國際稅收競爭，促進多邊稅收協(xié)調。第二支柱提案如果能夠廣泛實施，一方面將有助于減少跨國納稅人將實質經濟活動和利潤放在“避稅天堂”的動機，另一方面也可能會增加資本的稅收成本，導致國際投資總量的下降。因為無論采取哪一種具體設計，境外的利潤都要在現(xiàn)有稅收的基礎上增加或多或少的最低稅稅額。需要注意，為了平衡消除利潤轉移和促進國際投資二者的沖突，美國GILTI制度配合了多項機制，包括參股免稅、境外來源無形收入等，避免企業(yè)境外投資的稅收成本過多增加。而第二支柱提案如果作為一項國際規(guī)則，則很難考慮到每個國家的不同情形。因此，在第二支柱提案試圖通過最低稅減少利潤轉移和限制國際稅收競爭的同時，應該防止對正常的跨境投資造成影響，以免降低經濟效率并影響經濟增長。

1.在機制設計時需要考慮企業(yè)在東道國的綜合稅負水平，而不是僅僅看企業(yè)所得稅有效稅率。不同國家稅制結構不同，尤其是發(fā)展中國家盡管可能采取所得稅稅收優(yōu)惠吸引投資，但流轉稅和其他稅收負擔也是企業(yè)綜合稅收負擔的一部分。在最低稅率設定時，可以參考各國的整體稅負指標加以考慮，而不能僅僅考慮企業(yè)所得稅的稅率水平。
2.在機制設計時需要區(qū)分從事實質經濟活動的企業(yè)和空殼公司（或實質經濟活動不足的企業(yè)）。消除重復征稅，促進國際投資的發(fā)展是國際稅收規(guī)則誕生的初衷。盡管稅基侵蝕和利潤轉移造成了一定程度的稅收錯配和雙重不征稅問題，但反避稅規(guī)則仍然應該首先識別應予打擊的惡意避稅行為，而非對所有企業(yè)予以規(guī)制。因此，最低稅規(guī)則應該是對空殼公司或實質經濟活動不足的企業(yè)的一種兜底的反避稅措施，而不應增加企業(yè)從事實質經濟活動的稅收負擔，影響企業(yè)正常的國際投資活動。
3.在機制設計時需要考慮企業(yè)的成本投入。從美國的GILTI制度設計看，最低稅的適用并非企業(yè)的全部應稅利潤，而是扣除了常規(guī)性有形（資產）凈收入的部分。這也體現(xiàn)出GILTI制度只對易于轉移的利潤征收最低稅，從而使企業(yè)具有經濟實質的利潤盡可能地少受影響。第二支柱提案如果基于會計報表對企業(yè)的整個應稅利潤征收最低稅，就可能影響到正常投資的企業(yè)，尤其是高科技企業(yè)。因此，應該考慮允許企業(yè)在應稅利潤基礎上扣除符合條件的具有經濟實質的投資所產生的利潤。

（二）關于我國立場和應對的思考
基于以上分析，在考慮是否引入最低稅制度時，我國同樣需要平衡反避稅與促進跨境投資的雙重目標。目前，我國已經建立了較為完整的反避稅框架，包括轉讓定價、資本弱化、受控外國公司和一般反避稅等規(guī)則，并在不斷完善中。改革開放以來，我國主要以資本輸入為主，國際稅收中針對資本輸入的轉讓定價和常設機構規(guī)則得到了更早的重視和發(fā)展。隨著我國對外投資的增加，資本輸出于2016年之后逐步超過了資本輸入，居民境外所得的稅收管理得到了越來越多的關注。盡管我國沒有美國一樣的所得稅海外遞延條款，但對外投資企業(yè)也大量通過設在“避稅天堂”的控股公司進行海外投資，使得一部分利潤沒有匯回國內。因此，我國的資本輸出稅制也有一定的反避稅需求。與此同時，還必須看到，我國還處于資本輸出的發(fā)展階段，提高我國資本輸出的稅制國際競爭力短期內仍然非常重要。

近年來，我國對外投資規(guī)模和覆蓋面不斷擴大，即使在2008年國際金融危機之后全球對外直接投資下降的大背景下也仍然逆勢增長。直至2016年，受投資和貿易保護的影響，我國對外投資的增速才趨于平緩。但從對外直接投資（OFDI）的存量占國內生產總值（GDP）的比重看，我國對外投資存量不僅大幅低于美國，也遠低于英國、德國、法國、日本等發(fā)達國家的投資量。鑒于國際稅收競爭仍將長期存在，在我國作為資本輸出國的發(fā)展過程中，需要注重提高我國稅收制度的國際競爭力。

第一，我國應在做好境外所得管理的同時，完善我國的受控外國公司制度，識別惡意將利潤滯留海外的避稅活動并予以打擊。一是要由當前的指定低稅國適用法轉向全球適用法。我國現(xiàn)行的受控外國公司制度主要針對法定稅率低于中國法定稅率50%（實際稅率12.5%）的國家（地區(qū)），在操作中較容易被規(guī)避，應該轉向全球適用法。二是要適當放寬中國居民股東認定的時間限制和份額限制，并將合伙企業(yè)、信托等也納入居民股東的適用范圍。三是要明確歸屬所得的細則，主要針對易被轉移和操縱的所得形式。

第二，加強整體國際稅制的協(xié)調，在防范國際避稅的同時注重提高我國所得稅稅制的國際競爭力。當前，我國對境外所得已納稅款采取限額抵免法消除重復征稅，雖然抵免法擴展到了綜合限額，并且將層級擴大到了五層，但仍然需要按照我國稅法計算境外所得，操作復雜，實際享受抵免的數(shù)量較少，反而限制了一些海外利潤匯回國內。下一步，我國可以考慮對所有來自境外受控外國子公司的所得、股息實行參股免稅，其他的消極所得、積極所得以及境外分支機構的所得，實行最低稅制度，并將稅率設定為顯著低于我國企業(yè)所得稅的法定稅率。這既會吸引企業(yè)境外利潤的匯回，又有助于提高我國資本輸出的稅制國際競爭力，進一步推動我國不斷深化對外開放。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2020年第11期。）