倪紅日：當(dāng)前國際形勢下“六穩(wěn)”“六?！必?cái)稅政策的分析與展望

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當(dāng)前國際形勢下“六穩(wěn)”“六保”財(cái)稅政策的分析與展望
倪紅日
2018年下半年開始，中美貿(mào)易摩擦加劇對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了一定的影響。2019年12月，突如其來的新冠肺炎疫情及其在全球的快速傳播對中國經(jīng)濟(jì)形成了新一波沖擊。在外部國際形勢復(fù)雜多變、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊壓力的背景下，財(cái)稅政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，發(fā)揮了不可替代的穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要作用。與此同時(shí)，財(cái)稅政策必然有其成本，也可能會(huì)帶來一定的公共風(fēng)險(xiǎn)或挑戰(zhàn)。值得思考和研究的是，在全球新冠肺炎疫情可能將持續(xù)一段時(shí)間、逆全球化行為將長期影響世界經(jīng)濟(jì)的形勢下，積極有為、力度空前的財(cái)稅政策是否應(yīng)該持續(xù)？是否可以持續(xù)？能否用其他措施部分替代財(cái)稅政策？本文試圖在分析“六穩(wěn)”“六?！必?cái)稅政策的基礎(chǔ)上，對上述問題提出一些思考和建議。
一、“六穩(wěn)”“六?！必?cái)稅政策的宏觀背景分析
（一）“六穩(wěn)”財(cái)稅政策的宏觀背景
2012年前后，中國開始推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主動(dòng)將經(jīng)濟(jì)增長速度由高速增長調(diào)整為中高速增長，追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)增長率下調(diào)的過程中，把握好經(jīng)濟(jì)增長率“軟著陸”于中高速增長區(qū)間、不至于滑向低速增長至關(guān)重要。實(shí)施積極財(cái)政政策的目的就是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府為企業(yè)提供相對寬松的營商環(huán)境，使得企業(yè)可以較為順利地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
2018年上半年，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境總體比較平穩(wěn)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得明顯成效，經(jīng)濟(jì)增長運(yùn)行基本控制在合理區(qū)間之內(nèi)。2018年下半年開始，中美貿(mào)易摩擦加劇。2018年7月6日，美國對中國340億美元的出口商品加征25%的關(guān)稅，并陸續(xù)加大對其他中國出口美國商品加征關(guān)稅的規(guī)模與數(shù)量。為此，中國也出臺(tái)了同等規(guī)模的反制措施。美國對中國商品的平均關(guān)稅由2018年1月的3.1%提高到2019年9月的21.2%；中國對美國商品的平均關(guān)稅由2018年1月的8%提高到2019年9月的21.8%。國際市場環(huán)境出現(xiàn)了對中國外貿(mào)進(jìn)出口不利的變化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長下行壓力明顯增大，同時(shí)出現(xiàn)了人民幣匯率的波動(dòng)，進(jìn)一步影響國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)增長。
根據(jù)國內(nèi)外研究智庫的分析預(yù)測，中美貿(mào)易摩擦對中國經(jīng)濟(jì)增長率的影響可能在0.3%~0.5%之間；對就業(yè)總量影響在118萬人~430萬人之間。

  從圖1可見，2018年第三季度以后，中國經(jīng)濟(jì)增長率開始下行，中美貿(mào)易摩擦對中國經(jīng)濟(jì)增長的影響顯現(xiàn)。2018年第三季度到2019年第四季度，GDP增長率下降了0.7個(gè)百分點(diǎn)。
為了應(yīng)對外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，中央政治局會(huì)議在2018年7月提出了“六穩(wěn)”的宏觀政策。由于實(shí)施了“六穩(wěn)”的宏觀政策，2018年下半年、尤其是2019年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長率、就業(yè)率、人民幣匯率、外貿(mào)進(jìn)出口都基本保持穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)大幅下降。
（二）“六保”財(cái)稅政策的宏觀背景

  2019年12月，突如其來的新冠肺炎疫情發(fā)生，中國政府采取強(qiáng)有力的疫情防控措施，并在兩個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)控制住了國內(nèi)疫情。2020年3月中旬，除了湖北等個(gè)別省份外，其他省份和地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)復(fù)工率超過90%。盡管如此，中國經(jīng)濟(jì)遭受的打擊前所未有,各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)明顯下降（圖2）。
2020年3月前后，中國疫情得到基本控制，但是新冠肺炎病毒在世界各國開始迅速傳播。截至2020年9月29日，新冠肺炎疫情蔓延至世界多個(gè)國家和地區(qū)，超過752萬人感染。全球股市動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)停滯，失業(yè)率大幅攀升。疫情在全球的傳播對中國經(jīng)濟(jì)形成了第二波沖擊。
中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)外公共衛(wèi)生危機(jī)中遭受前所未有的沖擊，并且這一沖擊來得突然而且猛烈。正是在這樣的背景下，中央政治局會(huì)議提出了“六?！钡暮暧^應(yīng)對政策，旨在保住就業(yè)和民生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)及治理的底線。
（三）比較分析
“六穩(wěn)”“六?！必?cái)稅政策的宏觀背景具有接續(xù)性，但又不完全相同。
共同點(diǎn)：對中國經(jīng)濟(jì)增長的沖擊，主要都來自外部因素——國際因素和突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)。新冠肺炎疫情沖擊使受到貿(mào)易摩擦打擊的中國經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”。
不同點(diǎn)：“六穩(wěn)”政策出臺(tái)的宏觀背景更多的是“人為”因素，即由美國發(fā)起的貿(mào)易摩擦帶來的。當(dāng)然，美國也曾經(jīng)對日本、歐盟等國家或地區(qū)發(fā)起過貿(mào)易摩擦。因此，只要我們妥善應(yīng)對，把中國內(nèi)外部關(guān)系處理好，化不利因素為有利因素，就能爭取把損失降到最低?！傲！闭叱雠_(tái)的宏觀背景更主要的是“天災(zāi)”因素，即國內(nèi)外新冠肺炎疫情的影響。國際疫情的不可控性更大，情況更為復(fù)雜，因此，必須樹立堅(jiān)定必勝的信心和做好應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。
二、“六穩(wěn)”“六?！必?cái)稅政策的特點(diǎn)分析
（一）“六穩(wěn)”財(cái)稅政策：著力點(diǎn)在于減稅降費(fèi)

  實(shí)施“六穩(wěn)”財(cái)稅政策以來，減稅降費(fèi)的力度明顯加大。2018年以前是以結(jié)構(gòu)性減稅為主，之后轉(zhuǎn)向以普惠性減稅為主，并加大了減稅降費(fèi)的力度。2019年推出的“六穩(wěn)”財(cái)稅政策主要措施如表1。
2019年減稅降費(fèi)的規(guī)模達(dá)到2.36萬億元，占GDP比重為2.39%，明顯超過2017年和2018年每年各1萬億元的減稅規(guī)模，減稅降費(fèi)力度提高了一倍以上。從稅收增長率的角度看，由2018年的9.5%，大幅度下降到2019年的1.8%，下降了7.7個(gè)百分點(diǎn)。盡管稅收減收有經(jīng)濟(jì)增長率下調(diào)的原因，但2019年經(jīng)濟(jì)增長率仍在6%以上，因此，可判定稅收收入增長率的大幅降低與減稅政策力度加大有直接因果關(guān)系。
（二）“六保”財(cái)稅政策：減稅降費(fèi)加財(cái)政支出擴(kuò)張

  在延續(xù)2019年減稅降費(fèi)措施的前提下，“六?！必?cái)稅政策又針對經(jīng)濟(jì)增長率明顯下降的情況，采取了擴(kuò)大財(cái)政支出救助措施和延緩繳納稅費(fèi)等措施并且政策力度加大。財(cái)政支出救助措施的主要內(nèi)容見表2。
總之，我國2020年上半年財(cái)政支出圍繞全面落實(shí)“六保”財(cái)稅政策進(jìn)行安排，與貨幣政策相配合，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和盡快恢復(fù)發(fā)展起到了重要的支撐作用。
（三）從“六穩(wěn)”政策到“六?！闭叩木C合分析
1.連續(xù)性
“六穩(wěn)”“六?！闭呔哂幸欢ǖ倪B續(xù)性，如就業(yè)都是政策的著力點(diǎn)和第一政策目標(biāo)。同時(shí)，在使用的政策工具上，減稅降費(fèi)政策也都是重要內(nèi)容。
2.政策力度
“六保”政策與“六穩(wěn)”政策相比，力度進(jìn)一步加大，且供給側(cè)、需求側(cè)同時(shí)發(fā)力。減稅降費(fèi)主要從供給側(cè)作用，為市場經(jīng)濟(jì)主體減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；財(cái)政支出主要從需求側(cè)發(fā)力，擴(kuò)大就業(yè)和民生支出，增加政府公共衛(wèi)生支出，加大基本建設(shè)投資支出和?；鶎诱\(yùn)轉(zhuǎn)支出。
從減稅降費(fèi)規(guī)?？矗?020年上半年新增減稅降費(fèi)15045億元，與2019年上半年減稅降費(fèi)規(guī)模（11709億元）相比，增加了3336億元。
3.針對性
在問題導(dǎo)向下，針對新冠肺炎疫情沖擊后的新情況，財(cái)稅政策的具體政策目標(biāo)和內(nèi)容也進(jìn)行了一些調(diào)整。比如，“六?！必?cái)稅政策目標(biāo)中提出了保糧食和能源穩(wěn)定、?；鶎诱倪\(yùn)轉(zhuǎn)等有針對性的支出措施。2020年7月，國務(wù)院出臺(tái)新時(shí)期促進(jìn)集成電路產(chǎn)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅政策，對這類產(chǎn)業(yè)針對性地采取企業(yè)所得稅和增值稅減免優(yōu)惠政策，在5~10年內(nèi)支持高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、對財(cái)稅政策走向的展望
財(cái)稅政策走向主要取決于三個(gè)方面：一是全球新冠肺炎疫情及其對世界經(jīng)濟(jì)影響；二是逆全球化和單邊主義潮流對世界產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊；三是中國經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢與財(cái)稅狀況的變化。
第一，世界新冠肺炎疫情形勢不確定性很大。目前來看，全球疫情控制和經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)很大程度上取決于新冠肺炎疫苗的研制和使用。短期內(nèi)逆轉(zhuǎn)當(dāng)前形勢的概率不是很大。根據(jù)最樂觀的估計(jì)，中期內(nèi)（2~3年左右）全球疫情基本控制，經(jīng)濟(jì)形勢才有可能好轉(zhuǎn)。因此，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際環(huán)境十分嚴(yán)峻，現(xiàn)階段還基本上處于一種被動(dòng)應(yīng)對的狀況。從這種角度考慮，積極有為、力度空前的財(cái)稅政策在短期內(nèi)結(jié)束的可能性比較小。
第二，逆全球化和單邊主義潮流愈演愈烈，逆轉(zhuǎn)的可能性很小。美國聯(lián)合一些盟友國家對中國實(shí)行科技和經(jīng)濟(jì)圍堵，我們對此不可存在任何幻想，只能立足自己，團(tuán)結(jié)世界上一切可以團(tuán)結(jié)的國家，進(jìn)行科技攻關(guān)，盡快突破科技短板。
第三，2020年第二季度國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢和財(cái)稅狀況好轉(zhuǎn)，并且逐月向好，促使我們對今年后幾個(gè)月和明年經(jīng)濟(jì)增長充滿自信而樂觀。在嚴(yán)密監(jiān)控防止疫情反彈的前提下，中國經(jīng)濟(jì)未來穩(wěn)定發(fā)展是大概率事件，但對于經(jīng)濟(jì)中存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)不可掉以輕心。
綜合以上三個(gè)方面，未來中期財(cái)稅政策在保持積極基調(diào)的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)形勢變化進(jìn)行適時(shí)微調(diào)，把握好政策力度；在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并且基本穩(wěn)定的條件下，逆周期調(diào)節(jié)的財(cái)稅政策應(yīng)該適度減弱，盡可能為應(yīng)對今后新的突發(fā)情況留出空間和余地。
此外，在財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模的把握上，千萬不可將西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家目前的政府主權(quán)債務(wù)率作為標(biāo)桿進(jìn)行比較和效仿。尤其是應(yīng)將已經(jīng)陷入政府主權(quán)債務(wù)陷阱的國家作為前車之鑒，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。
2019年至2020年的財(cái)稅政策中，減稅降費(fèi)措施中相當(dāng)一部分屬于稅率的調(diào)整，這已經(jīng)是稅制改革和調(diào)整的范疇，而不單純屬于稅收優(yōu)惠政策。比如，2019年制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率下調(diào)，個(gè)人所得稅六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除等屬于稅制調(diào)整，很可能長期化為制度。小微企業(yè)的減稅政策是否應(yīng)作為長期制度，還沒有定論。

  制度化的減稅降費(fèi)措施效應(yīng)，使宏觀稅負(fù)有可能產(chǎn)生兩種趨勢（見圖3）。具體趨勢如何，主要取決于減稅降費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長是否能夠形成明顯的良性循環(huán)，即經(jīng)濟(jì)增長帶來稅源增加，進(jìn)而稅收收入呈現(xiàn)增長態(tài)勢。趨勢二是最理想的狀態(tài)，可以為財(cái)稅政策和制度調(diào)整提供更多的空間，以逐步實(shí)現(xiàn)“簡稅制、低稅率”的制度格局。
四、思考與建議
（一）債務(wù)高企下財(cái)稅政策空間縮小
在公共衛(wèi)生危機(jī)和逆全球化雙重沖擊下，各國政府采取積極有為、力度空前的財(cái)政貨幣政策，使得政府主權(quán)債務(wù)率過高并持續(xù)攀升成為全球各國面臨的共性難題。這也是構(gòu)成世界主要經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)形成的低利率、低經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。如果不能擺脫這種境況，財(cái)政稅收的可持續(xù)性將不可避免地面臨考驗(yàn)。
2019年10月以來的一些最新研究認(rèn)為：世界進(jìn)入債務(wù)型經(jīng)濟(jì)模式，全球債務(wù)規(guī)模達(dá)到260萬億美元，負(fù)利率債務(wù)已經(jīng)超過17萬億美元。債務(wù)型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)可以概括為：高負(fù)債，低利率；實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用弱化，金融資本在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用。李揚(yáng)（2019）認(rèn)為，放眼世界，一個(gè)世界性不可逆的趨勢正在發(fā)生，就是債務(wù)密集度不斷的上升。
賈坤（2020）認(rèn)為，近年來主要工業(yè)化國家出現(xiàn)了走向負(fù)利率的整體趨勢。很多國家政府財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模均處于歷史高位，支出擴(kuò)張空間已十分有限。如此下去，全球多個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體將向日本經(jīng)濟(jì)看齊，進(jìn)入“負(fù)利率、低增長、高負(fù)債”的境地。這種境況是一種惡性循環(huán)狀態(tài)：經(jīng)濟(jì)低速增長→財(cái)政稅收狀況緊張→赤字和債務(wù)增加，經(jīng)濟(jì)低速增長和高債務(wù)均迫使利率下行。低利率、負(fù)利率與高債務(wù)伴隨，使得債務(wù)規(guī)模居高難下，甚至不斷增加。
中國經(jīng)濟(jì)應(yīng)警惕出現(xiàn)這樣的發(fā)展趨勢。最重要的是，我們應(yīng)該在這個(gè)趨勢下，盡可能及時(shí)“剎車”，另辟蹊徑，擺脫滑向“債務(wù)陷阱”的路徑依賴，使經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政稅收進(jìn)入良性循環(huán)，力爭形成“中利率、低債務(wù)、中高速增長”的經(jīng)濟(jì)狀況。
目前，中國經(jīng)濟(jì)所處的境況存在著滑向“債務(wù)陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也存在著轉(zhuǎn)機(jī)的可能，關(guān)鍵是中國的體制機(jī)制創(chuàng)新能否逆轉(zhuǎn)其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的“桎梏”，而不是步其后塵，重蹈覆轍。
（二）對中國財(cái)政赤字和債務(wù)現(xiàn)狀的多角度辯證認(rèn)識(shí)
中國的制度優(yōu)勢是有條件“另辟蹊徑”的。從財(cái)政稅收來看，由于中國實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，其政府財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家政府財(cái)政有較大區(qū)別。政府財(cái)政赤字和債務(wù)的計(jì)算口徑和方法不盡相同。

  第一，一般公共預(yù)算的財(cái)政赤字與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算結(jié)余并存，并沒有相互加總和抵充。中國財(cái)政預(yù)算由四部分構(gòu)成：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。以2019年政府財(cái)政決算為例（見表3）。
第二，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是一個(gè)蓄水池，這個(gè)預(yù)算基金沒有作為一本預(yù)算公開單列，但是與其他四本預(yù)算相對獨(dú)立，對于每年的政府預(yù)算平衡和赤字規(guī)模起到重要的調(diào)劑作用。
第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算只是上繳財(cái)政部分的“有限”預(yù)算，并不是國有資本的全部財(cái)務(wù)狀況。
僅從以上三點(diǎn)就可以看出，中國政府的財(cái)政赤字口徑，與一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家相比要窄。目前，中國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算滾存結(jié)余不少，但是沒有與一般公共預(yù)算進(jìn)行加總，是基于社會(huì)保險(xiǎn)基金的專款專用性質(zhì)，保障了社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。
因此，中國政府的財(cái)政實(shí)力不能簡單地只看一般公共預(yù)算赤字和債務(wù)，而是需要全面多角度辯證分析。一方面要看到，由于生產(chǎn)資料實(shí)行公有制，中國政府的財(cái)政回旋余地非常大，國有經(jīng)濟(jì)支持或在一定條件下可轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政收支；另一方面也要看到，一旦國有經(jīng)濟(jì)負(fù)債率過高，經(jīng)營出現(xiàn)問題，或者政府債務(wù)率過高，財(cái)政稅收的可持續(xù)性出現(xiàn)問題，兩者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)會(huì)相互轉(zhuǎn)化。因此，控制好國有經(jīng)濟(jì)的債務(wù)規(guī)模以及政府財(cái)政的赤字和債務(wù)規(guī)模都是至關(guān)重要的。
（三）把握好財(cái)稅政策力度和制度調(diào)整限度
從2012年以來的積極財(cái)政政策看，減稅政策具有兩方面的作為：一是政府和經(jīng)營主體——企業(yè)之間的分配關(guān)系調(diào)整，適度降低宏觀稅負(fù)，對企業(yè)讓利；二是逆周期的政策調(diào)整，為企業(yè)減輕稅負(fù)，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力給企業(yè)帶來的經(jīng)營困難。
第一個(gè)方面更多體現(xiàn)為稅制改革和調(diào)整，如營改增、降低增值稅稅率等，一旦調(diào)整過后，需要相對穩(wěn)定和逐步完善，包括宏觀稅負(fù)的相對穩(wěn)定。第二個(gè)方面，逆周期的財(cái)稅政策應(yīng)該是短期性的，在經(jīng)濟(jì)增長恢復(fù)之后，逆周期的財(cái)稅政策應(yīng)該逐步減輕力度直至恢復(fù)中性。
在目前形勢下，把握政策力度和制度調(diào)整限度就是防止將減稅降費(fèi)政策不斷升級(jí)。在實(shí)施減稅降費(fèi)政策的同時(shí)，密切觀察政策的效果和政策力度調(diào)整時(shí)機(jī)，權(quán)衡政府公共服務(wù)供給需求與私人品需求之間的關(guān)系，避免政府財(cái)政過度依賴債務(wù)方式融資以支撐經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)。適時(shí)調(diào)整財(cái)稅政策組合方式，通過擴(kuò)大政府財(cái)政開支，提供更多的公共服務(wù)支出以擴(kuò)大宏觀需求和就業(yè)。
（四）以“國內(nèi)制度創(chuàng)新紅利”對沖“對外開放紅利缺口”
未來的世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境，回到21世紀(jì)初有利于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀態(tài)是小概率事件。最近，國際、國內(nèi)的多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，未來全球經(jīng)濟(jì)長期停滯將是世界經(jīng)濟(jì)的一個(gè)新常態(tài)。中國對外依存度也在不斷下降，對外開放為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利空間正在縮小。因此，我們只能依靠國內(nèi)制度改革和制度創(chuàng)新，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。
中國實(shí)行的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是前無古人的制度創(chuàng)新，盡管已歷經(jīng)了40多年的改革，但是在宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制方面，在微觀國有企業(yè)改革、資本市場建設(shè)、公共服務(wù)和管理等諸多領(lǐng)域的改革并沒有完成。通過改革和制度創(chuàng)新，消除城鄉(xiāng)差距和收入差距，都會(huì)形成中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場空間。做好國內(nèi)改革創(chuàng)新，形成國內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)的良性循環(huán)，即使在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，也可以保持中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。
（五）制度創(chuàng)新和改革更為重要
以就業(yè)為例。為了緩解新冠肺炎疫情引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退帶來的失業(yè)問題，世界各國政府都出臺(tái)了一系列財(cái)稅政策，包括失業(yè)救濟(jì)補(bǔ)貼、減稅等。不可否認(rèn)，這些政策措施在應(yīng)急性地緩解失業(yè)帶來的社會(huì)問題方面發(fā)揮著重要作用。但是，這些政策也同時(shí)會(huì)帶來兩個(gè)負(fù)面問題：一是政府需要承擔(dān)的債務(wù)成本很高；二是并不能解決就業(yè)的長久穩(wěn)定問題。因此，就業(yè)制度本身需要進(jìn)行制度性的創(chuàng)新。
最近，德國工會(huì)提出了每周工作4天保就業(yè)的建議。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，德國企業(yè)掀起了裁員潮。德國最大的金屬行業(yè)工會(huì)向雇主方面提議，在德國全國推行每周4天工作制，以防止大規(guī)模裁員。這個(gè)提議已經(jīng)引起德國許多企業(yè)的興趣，他們認(rèn)為這種做法既可以留住熟練工，減少裁員，又可以節(jié)省社會(huì)成本。實(shí)際上，德國一些企業(yè)，如德國大眾汽車公司在20世紀(jì)90年代開始，就逐步實(shí)施了每周4天工作制。戴姆勒、采埃孚和博世等公司也正在實(shí)施這一工作制。
縮短工作日以保留更多人就業(yè)的工作制度變革，其優(yōu)點(diǎn)是：從微觀企業(yè)來看，有利于提高工作效率；降低個(gè)人的工資成本；留住熟練工人；減少企業(yè)主和工人之間的沖突和矛盾；在初次分配時(shí)使更多的人有生活保障，并有利于減少收入差距。從宏觀角度看，有利于降低失業(yè)率，減少失業(yè)救濟(jì)的社會(huì)成本；減少每周工作日，使人們有更多閑暇時(shí)間，既有利于身體健康，降低醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)成本，也有利于促進(jìn)健身、旅游等消費(fèi)。
筆者認(rèn)為，就業(yè)制度的創(chuàng)新和改革是一種必然發(fā)展趨勢，中國應(yīng)該對德國的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行跟蹤研究和借鑒。
（六）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新和醫(yī)療衛(wèi)生體制創(chuàng)新是防止落入債務(wù)陷阱的關(guān)鍵
在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療衛(wèi)生體制方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也同樣面臨體制和機(jī)制難題，并已經(jīng)開始進(jìn)行改革。因?yàn)樵谶@些國家，政府主權(quán)債務(wù)率過高的主要原因之一，是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的國際通行做法是推遲退休年齡，這種改革已經(jīng)是大勢所趨。目前，在中國進(jìn)行這項(xiàng)制度改革存在一定的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，建議加強(qiáng)對改革總體方案的研究和測算。值得推薦的是挪威的選擇性延遲退休改革方案，可以在中國東北地區(qū)先行推進(jìn)有針對性的測算研究，并適時(shí)進(jìn)行地區(qū)試點(diǎn)。
中國醫(yī)療衛(wèi)生體制存在著政府和市場錯(cuò)位問題，過度市場化和政府越位共存，醫(yī)療衛(wèi)生體制運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低，成本較高，浪費(fèi)嚴(yán)重。醫(yī)療衛(wèi)生體制需要政府與市場的合理合作和融合。目前世界各國的醫(yī)療衛(wèi)生體制相對比較成功的是日本，我們需要在借鑒日本經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情，抓緊研究和制定中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的正確方向和科學(xué)框架。
END

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心
（本文刊載于《國際稅收》2020年第10期）
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