含糖飲料稅的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

含糖飲料稅的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示
周鵬飛 沈洋 孫雨蕾作者
單位：重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院


根據(jù)著名醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》的報(bào)道，中國平均肥胖率達(dá)到12%，肥胖人群近9000萬，肥胖人口數(shù)量居世界前列?！吨袊难懿?bào)告2018》推算的數(shù)據(jù)顯示，我國心血管病人數(shù)約為2.9億，糖尿病人數(shù)超過9700萬。我國香港地區(qū)肥胖學(xué)會在2018年就曾做過調(diào)研，香港地區(qū)有近50萬名糖胖癥病人，其出現(xiàn)心血管疾病或中風(fēng)等并發(fā)癥機(jī)會較正常體重的病人多出2至3倍。越來越多的證據(jù)表明，過量的糖攝入不僅會導(dǎo)致肥胖，同時(shí)也是糖尿病、心血管等疾病的重要元兇。我們需要對國內(nèi)日漸凸顯、與不健康的生活習(xí)慣息息相關(guān)的慢性疾病加以足夠的重視，倡導(dǎo)健康的生活方式，提升國民的健康水平。2016年10月，世界衛(wèi)生組織（WHO）指出，對含糖飲料征稅有望大幅降低含糖飲料消費(fèi)，呼吁各國開始對含糖飲料征稅，以對抗全球肥胖癥大流行。此前，包括英國、墨西哥、南非在內(nèi)的40個(gè)國家和美國的7個(gè)城市，已對以軟飲料為代表的含糖食品征稅。本文對含糖飲料征稅進(jìn)行了初步經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，進(jìn)而梳理數(shù)個(gè)具有代表性的國家對含糖飲料征稅的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國消費(fèi)稅制度改革和完善提供有益的借鑒。

一、含糖飲料稅概述
含糖飲料稅，是指對含糖飲料（Sugar-Sweetened Beverages，SSB），包括蘇打水、運(yùn)動飲料、能量飲料、果汁飲料、混合榨汁飲料、甜茶和其他含糖飲料開征的消費(fèi)稅或者銷售稅。包括英國、法國、墨西哥、南非、印度、匈牙利等在內(nèi)的眾多國家對含糖飲料征收消費(fèi)稅。最近一個(gè)對含糖飲料征稅的國家是阿聯(lián)酋，該國政府宣布從2020年1月起對含糖飲料和電子煙設(shè)備征收消費(fèi)稅，旨在減少國民對有害健康商品的消費(fèi)。征收銷售稅的國家比較少，如美國對蘇打汽水這類含糖飲料，在零售環(huán)節(jié)針對零售額征收銷售稅，雖然零售業(yè)者是納稅人，但因美國稅法規(guī)定，零售業(yè)者可以在商品售價(jià)之外標(biāo)明應(yīng)納稅額作為商品的賣價(jià)，因此實(shí)際稅負(fù)的承擔(dān)者仍然是消費(fèi)者。馬來西亞為了應(yīng)對本國國民人工糖攝入量過高帶來的公共健康風(fēng)險(xiǎn)，在2018年恢復(fù)實(shí)施了由銷售稅和服務(wù)稅組成的銷售與服務(wù)稅（Sales & Service Tax，SST），并從2019年開始對含糖汽水征稅，也是目前為數(shù)不多對含糖飲料征收銷售稅的國家。

稅收作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要政策調(diào)控手段之一，其目的是減少具有負(fù)外部性產(chǎn)品的消費(fèi)。亞當(dāng)·斯密在其著作《國富論》中就曾表示，應(yīng)該對煙草、朗姆酒和糖征稅，因?yàn)樗鼈兌疾皇巧畋匦杵?。一般來說，對于含糖飲料征稅的邏輯大致有三個(gè)方面：一是提高價(jià)格，以減少含糖飲料的消費(fèi)，并對人們的健康產(chǎn)生積極影響；二是政府可以籌集用于國民健康相關(guān)方面的財(cái)政收入；三是向消費(fèi)者發(fā)出明顯的信號，以重塑和改變社會規(guī)范，同時(shí)向飲料生產(chǎn)商發(fā)出政策信號，鼓勵其重新研發(fā)新的低糖飲料產(chǎn)品。

以財(cái)政收入和健康為主要目的而對煙草征稅，這已被大部分國家的民眾所接受，但為了對抗肥胖而對不健康食品或含糖飲料征稅，卻出現(xiàn)了比較大的意見分歧。含糖飲料稅的制度設(shè)計(jì)初衷是，利用稅收糾正負(fù)外部性，但對于各國不同的利益相關(guān)者而言，卻因?yàn)橄M(fèi)偏好和利益立場的原因而有著涇渭分明甚至截然相反的態(tài)度。第一類人群支持征收含糖飲料稅，對于他們來說，含糖飲料的消費(fèi)并不是生活必需品，而只是生活中的調(diào)劑品，征收含糖飲料稅有利于其形成健康生活理念，將消費(fèi)的偏好轉(zhuǎn)向稅率較低的健康飲料上，客觀上糾正了人造糖分造成的負(fù)外部性。第二類人群對含糖飲料的消費(fèi)有較大的依賴和偏好，征收含糖飲料稅只會促使其將消費(fèi)轉(zhuǎn)向熱量更高的蛋糕、巧克力等價(jià)格更低的產(chǎn)品，最終的演化結(jié)果是肥胖問題不僅得不到解決，反而還會引發(fā)其他疾病，違背了政府從此促進(jìn)公共衛(wèi)生健康的初衷。對于利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)而言，對含糖飲料稅的征收也持不同意見和態(tài)度。第一，征收含糖飲料稅在一定程度上會抑制消費(fèi)者對含糖飲料的需求，對于盈利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和康養(yǎng)中心而言，這有可能間接導(dǎo)致其收入減少，盈利降低。第二，征收含糖飲料稅一方面會使市場需求減少，可能導(dǎo)致糖相關(guān)制品生產(chǎn)廠商短時(shí)間內(nèi)銷售收益下降，促使部分企業(yè)投入資金用于廣告和市場宣傳，增加成本；另一方面可能使占有較大市場份額的行業(yè)龍頭企業(yè)被迫進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，其余企業(yè)也會順勢而為，企業(yè)在經(jīng)歷陣痛后將會進(jìn)行設(shè)備革新、技術(shù)升級，生產(chǎn)出符合新的消費(fèi)心理和政策要求的健康飲料產(chǎn)品，對行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展起到積極作用。第三，通過征收含糖飲料稅，政府財(cái)政收入得以增加，一方面可用于完善和國民健康相關(guān)的公共設(shè)施，另一方面可用于補(bǔ)貼由此可能發(fā)生的企業(yè)虧損或者勞動者失業(yè)情況。

綜上所述，征收含糖飲料稅會對市場格局和政府公共政策產(chǎn)生一定影響。

二、含糖飲料稅的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒
（一）美國
美國是含糖飲料消費(fèi)大國。據(jù)《新英格蘭醫(yī)學(xué)期刊》（NEJM）研究預(yù)測，到2030年，有近1/2的美國成年人將患肥胖癥(具體數(shù)值為48.9%)。在美國，大部分含糖飲料稅都?xì)w地方政府所用，從收入規(guī)?？?，僅含糖“蘇打飲料稅”的年收入規(guī)模就大約有701億美元，為地方政府籌集了一筆可觀的財(cái)政收入。目前，全美已有33個(gè)州頒布了征收含糖飲料稅的法律，加利福尼亞州的伯克利市于2014年11月成為美國第一個(gè)對含糖飲料征稅的城市。自2015年起，伯克利市對包括蘇打水在內(nèi)的含糖飲料正式征收每盎司1美分的稅（1美制液體盎司=29.57毫升）。加州大學(xué)伯克利分校（UC Berkeley）報(bào)告指出，伯克利市含糖飲料消費(fèi)量在三年內(nèi)下降52%，而水的消費(fèi)量增加29%。賓夕法尼亞州的費(fèi)城在2017年也開始對含糖飲料征稅，每盎司征收1.5美分。征稅后，費(fèi)城與周邊城鎮(zhèn)的含糖飲料消費(fèi)量一年內(nèi)下降了38%。

含糖飲料稅雖然帶來了可觀的財(cái)政收入，但從實(shí)施的效果來看，征稅前后，美國的肥胖率和減重比率并沒有太顯著的變化。含糖飲料稅為何沒有對美國人的健康改善產(chǎn)生積極作用？結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)分析和報(bào)道，筆者認(rèn)為，征稅地區(qū)含糖飲料消費(fèi)量減少的同時(shí)，果汁飲料和全脂牛奶的消費(fèi)量顯著增加，雖然不能完全說明其他飲品與含糖飲料之間有必然的替代關(guān)系，但側(cè)面佐證了消費(fèi)者從飲料中攝取的總能量并未降低太多，這或許也是肥胖率等健康問題沒有得到有效抑制的原因之一。

美國學(xué)者正在研究按照含糖量的不同實(shí)施分級征稅，并提出了“SSB分級稅收”估算。具體做法是：根據(jù)含糖量大小，將稅率分為三個(gè)不同等級。對于含糖量大于20克每8盎司的含糖飲料按第三級征稅，稅率為每盎司2美分；對于含糖量大于5克但小于20克每8盎司的含糖飲料按第二級征稅，稅率為每盎司1美分；含糖量低于5克每8盎司的含糖飲料免于征稅。研究預(yù)計(jì)，每年將增加182億美元的稅收收入，這與按照每盎司1.5美分的固定稅率征收所獲得的180億美元稅收收入大致相近，但采用“SSB分級稅收”帶來的政策效果是，消費(fèi)者從最高稅階轉(zhuǎn)移到下一個(gè)稅階時(shí)，含糖飲料消費(fèi)量降低20%~38%。

（二）墨西哥
墨西哥不僅是拉丁美洲含糖軟飲料消費(fèi)量最高的國家之一，也是全球超重、肥胖率最嚴(yán)重的國家之一，72%的成年人、36%的青少年和33%的學(xué)齡兒童都存在超重和肥胖癥，肥胖兒童數(shù)量超過500萬人，罹患糖尿病的兒童比例高達(dá)9.2%。墨西哥的含糖飲料稅在實(shí)施過程中，有多方力量協(xié)同參與進(jìn)行。墨西哥衛(wèi)生部是含糖飲料稅制定的主導(dǎo)者，同時(shí)社會組織起到了積極的助推作用。超過20個(gè)社會組織構(gòu)成的“墨西哥健康營養(yǎng)聯(lián)盟”開展了一系列公益廣告活動，公開反對含糖飲料的過量攝入。墨西哥食品行業(yè)成立的“健康生活聯(lián)盟”倡導(dǎo)食物的每日推薦攝入量，強(qiáng)調(diào)攝入能量需要保持平衡。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在控制肥胖和慢性病的理論研究中也起到了推動作用。

在多方努力下，墨西哥于2014年1月正式開征含糖飲料稅，對1升含糖飲料征稅1墨西哥比索（約合0.35元人民幣），征稅范圍主要集中在蘇打水、運(yùn)動飲料、能量飲料、果汁飲料、混合榨汁飲料和甜茶等含人造糖分飲料，但不涵蓋含有人造甜味劑的飲料和純果汁。征收含糖飲料稅之后，含糖飲料消費(fèi)量呈現(xiàn)下降趨勢。征稅后兩年內(nèi)，含糖飲料的消費(fèi)分別下降了5.5%和9.7%，兩年內(nèi)家庭購買含糖飲料的數(shù)量平均下降了7.6%，未征稅飲料消費(fèi)量兩年內(nèi)平均上升2.1%。在不同收入水平的家庭中，低收入家庭的含糖飲料消費(fèi)量下降最為明顯，含糖飲料消費(fèi)量兩年內(nèi)平均下降了11.7%。

（三）智利
智利也是飲料消費(fèi)大國，其對含糖飲料征稅的歷史由來已久。早在1979年智利政府對酒精和非酒精飲料征收從價(jià)稅，對任何人造香料、甜味劑、飲料濃縮物和即飲型工業(yè)化飲料所征稅率為15%，1985年稅率調(diào)整為13%。2014年10月1日智利政府修改了之前的含糖飲料稅收制度，建立了分級稅率制度。對于含糖量每100毫升大于6.25克的含糖飲料（如蘇打水、工業(yè)化果汁飲料），稅率從13%增加到18%；對于含糖量每100毫升少于6.25克的含糖飲料（包括加糖的粉狀和濃縮飲料以及含有人造甜味劑等），稅率降低至10%；其他飲料如純牛奶和調(diào)味的加甜牛奶飲料、純果汁和無味水等仍不征稅。

據(jù)智利大學(xué)的一項(xiàng)新研究顯示，稅制改革前后，智利普通家庭含糖飲料的人均月消費(fèi)量從3.5升降低到2.7升，減少了766毫升（數(shù)據(jù)未包含在餐廳的飲料消費(fèi)）。若按照民眾生活水平來劃分，生活水平較高的人群含糖飲料消費(fèi)量減少了31.3%，而生活水平較低的人只減少了12.1%。在稅制改革的同時(shí)，智利政府還采用了“黑色標(biāo)簽”制度，即對含糖量高的飲料貼上黑色標(biāo)簽以作消費(fèi)警示，很多公司為了避免被貼上“黑色標(biāo)簽”而不得不降低了含糖量，比如可口可樂公司就表示，到2020年半數(shù)產(chǎn)品將為低糖或無糖產(chǎn)品。

（四）英國
英國在國民體重超重及糖尿病等健康方面的問題由來已久。2014年9月，英國營養(yǎng)科學(xué)咨詢委員會（SACN）提出了以“碳水化合物與健康”為主題的報(bào)告草案并向公眾公開，此舉開啟了英國的含糖飲料稅時(shí)代。2018年4月，英國政府正式對軟飲料行業(yè)征稅（SDIL）。在征稅后的兩年內(nèi)，含糖飲料的糖含量降低了11%，熱量降低了6%。英國實(shí)施的是三級軟飲料行業(yè)稅，對含糖飲料中含糖量未超過5克每100毫升的免征含糖飲料稅；超過5克每100毫升的，每升征稅18便士(約合25美分)；超過8克每100毫升的，每升征稅24便士(約合34美分)。2018年，英國的含糖飲料稅收入為1.54億英鎊。

筆者認(rèn)為，通過對含糖飲料征稅，英國政府和社會達(dá)成了至少三個(gè)目標(biāo)。一是減少了英國消費(fèi)者對游離糖的過度消耗，進(jìn)一步避免由此導(dǎo)致的非傳染性疾病的上升；二是有了可觀的財(cái)政收入，可以用于國民健康項(xiàng)目；三是政府給了企業(yè)一定的緩沖期，讓其做好產(chǎn)品升級準(zhǔn)備，約一半以上飲料制造商都做出了積極回應(yīng)。通過更改配方，生產(chǎn)出了不失風(fēng)味且含糖量降至征稅標(biāo)準(zhǔn)以下的健康飲料。

（五）法國
  據(jù)法國國民保健和醫(yī)學(xué)研究所（L  INSERM）與疾病保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)于2016年公布的一項(xiàng)流行病調(diào)查報(bào)告顯示，在30歲至69歲的法國人當(dāng)中，將近一半的人體重超重。在這個(gè)年齡檔中，15%以上的人肥胖。2010年，法國國內(nèi)呼吁向含糖軟飲料征稅，2011年8月政府提出征稅草案，并于2012年1月1日正式實(shí)施，對添加糖和人工甜味劑的飲料等不健康產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。征稅產(chǎn)品范圍主要包括糖水、蘇打水和果汁；而對于那些只是為改善國民營養(yǎng)不良狀況的高蛋白食物、嬰幼兒奶粉和特定食品則免予征稅。法國采用的是定額稅率，向可口可樂、芬達(dá)、百事可樂等含糖飲料公司加收1%的稅，也就是每瓶可樂加收2歐元，但不對零熱量飲料加稅。雖然消費(fèi)者對這些含糖飲料的消費(fèi)量相對減少，但加稅為法國政府每年帶來了3.7億歐元的可觀收入。此外，對含糖飲料等不健康產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，不以是否付款為標(biāo)準(zhǔn)，而是以貨物是否交付來判斷納稅義務(wù)是否發(fā)生。筆者認(rèn)為，這體現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)大于形式”的原則。2015年法國含糖飲料消費(fèi)稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)為每百升7.5歐元，但對于本國主要面向出口的糖制品企業(yè)則有稅收優(yōu)惠政策。法國公司向歐盟以及與歐盟有協(xié)議的第三國出口含糖飲料，可以免稅；法國公司從歐盟及與歐盟有協(xié)議的第三國進(jìn)口含糖飲料，且進(jìn)口目的是再出口給上述地區(qū)，也可免稅，但納稅人需要出具相關(guān)證明書。

法國的含糖飲料稅收入一般被用于國民醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中，專項(xiàng)用于社會保障支出，尤其是補(bǔ)貼農(nóng)民的社會保障和其他福利，在一定程度上緩解了法國公共衛(wèi)生政策的資金缺乏問題。

三、對我國的啟示
1958年《中華人民共和國工商統(tǒng)一稅條例（草案）》規(guī)定，對糖類制品，包括機(jī)制糖、土制糖、飴糖和糖精分別征收44%、39%、27%和44%的稅收。當(dāng)時(shí)中國稅收體系還沒有區(qū)分增值稅和消費(fèi)稅，而是將貨物稅、商品流通稅、營業(yè)稅和印花稅合并成工商統(tǒng)一稅，筆者將當(dāng)年《工商統(tǒng)一稅稅目稅率表》加權(quán)平均，計(jì)算得出當(dāng)年所有產(chǎn)品的工商統(tǒng)一稅稅率平均值為18.49%。顯然，對糖類商品征稅的稅率要遠(yuǎn)高出其他商品。1994年稅制改革中，我國設(shè)立了消費(fèi)稅，其在籌集財(cái)政收入，引導(dǎo)生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)，保護(hù)資源環(huán)境和調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮了重要作用。我國的消費(fèi)稅屬于特種消費(fèi)稅，是在增值稅普遍征收的基礎(chǔ)上選擇部分消費(fèi)品進(jìn)行征收，其基本特征是“寓禁于征，引導(dǎo)消費(fèi)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”。2019年12月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的《中華人民共和國消費(fèi)稅法（征求意見稿）》也正在加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革進(jìn)程。總體上看，目前消費(fèi)稅擴(kuò)大征收范圍仍然面臨多方面的約束，消費(fèi)稅立法后仍須進(jìn)一步考量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及調(diào)控目標(biāo)的要求，合理選擇調(diào)控力度不足、屬于最終消費(fèi)品且具備征管可行性的相關(guān)消費(fèi)品或消費(fèi)行為，在條件成熟時(shí)將其納入征收范圍。如前文所述，對含糖飲料征稅是為了預(yù)防疾病、促進(jìn)公共衛(wèi)生和國民健康，雖然含糖飲料目前并未進(jìn)入應(yīng)稅稅目中，但可以作為我國未來消費(fèi)稅擴(kuò)大征收范圍的可選項(xiàng)。根據(jù)國外對含糖飲料征稅的相關(guān)方法與政策效果，筆者建議，我國未來如果對含糖飲料征稅，可以從以下幾個(gè)方面考量：

第一，營造良好的社會文化氛圍，進(jìn)行科學(xué)、健康的消費(fèi)引導(dǎo)。要在全社會進(jìn)行健康教育，提高國民對食品營養(yǎng)質(zhì)量的認(rèn)知，尤其要讓青少年和兒童了解，含糖飲料的營養(yǎng)價(jià)值低、熱量高，過度攝入將帶來健康問題。要進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)和稅收知識宣傳，提高稅收遵從度?？山梃b國際經(jīng)驗(yàn)，對含糖飲料使用不同顏色的標(biāo)簽、包裝或文字進(jìn)行標(biāo)識，引導(dǎo)消費(fèi)者根據(jù)不同的含糖量攝入量來選擇商品。

第二，以銷售額或銷售數(shù)量作為計(jì)稅依據(jù)。世界各國開征含糖飲料稅，效果大相徑庭。丹麥以物質(zhì)含量來作為計(jì)稅依據(jù)，丹麥政府在2011年規(guī)定，如果消費(fèi)者購買飽和脂肪含量超過2.3%的食品，需按照每千克16丹麥克朗繳稅。這要求生產(chǎn)商和零售商計(jì)算產(chǎn)品本身所含及生產(chǎn)過程所用的飽和脂肪，可操作性比較差，征稅成本高達(dá)每年2800萬美元。加之一直未贏得國民的廣泛認(rèn)同，最終丹麥在2013年終止了該稅。因此，建議以銷售額或者銷售數(shù)量作為計(jì)稅依據(jù)，這樣不僅具有較強(qiáng)的可操作性，還可以降低征納和監(jiān)管成本，更有利于稅收政策的順利推行。

第三，優(yōu)化稅率形式和征稅方式。對于含糖飲料，宜采用定額稅率與累進(jìn)稅率相結(jié)合的稅率形式，根據(jù)糖分含量的不同制定階梯型稅率，引導(dǎo)消費(fèi)者根據(jù)自身的消費(fèi)需求進(jìn)行理性選擇，以達(dá)到降低糖分?jǐn)z入的政策初衷，避免與擴(kuò)大居民消費(fèi)、提高人民物質(zhì)文化生活水平的本意相違背。目前，在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，可以同時(shí)采取“稅價(jià)聯(lián)動”，調(diào)稅與調(diào)價(jià)并舉，將稅收目標(biāo)傳導(dǎo)至零售端。與此同時(shí)，積極探索含糖飲料征稅環(huán)節(jié)的后移，可以通過與超市、批發(fā)零售兼直營店、食堂、酒店、便利店等場所的ERP系統(tǒng)或稅控系統(tǒng)進(jìn)行對接，加快推進(jìn)相關(guān)系統(tǒng)配套建設(shè)。此外，考慮到我國電子商務(wù)和物流業(yè)非常發(fā)達(dá)，在征稅方式上宜全國統(tǒng)一實(shí)施，以達(dá)到防控稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和堵塞稅收漏洞的目標(biāo)。

第四，含糖飲料稅的收入宜以“?？顚Ｓ谩睘樵瓌t，主要用于國民健康相關(guān)的公共衛(wèi)生需要。我國居民含糖飲料的消費(fèi)還處在上升期，但尚未形成消費(fèi)的固有模式，與國外相比仍處于比較低的水平。但企業(yè)提高飲料甜度、增加銷量的逐利動機(jī)，無法通過行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)，改變公眾的消費(fèi)行為則需要漫長的時(shí)間和巨大的社會成本，通過稅收政策來影響消費(fèi)者選擇和購買的行為是一個(gè)可行的辦法。但征稅不是為了純粹獲取財(cái)政收入，而主要是確保國民轉(zhuǎn)向更健康的食品和飲料，獲取健康“紅利”。建議政府在征收含糖飲料稅的同時(shí)，將稅收收入?？顚Ｓ?，投入到與“健康中國戰(zhàn)略”等相關(guān)的公共衛(wèi)生需要，用來支持營養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化營養(yǎng)健康服務(wù)體系，改善國民營養(yǎng)健康狀況。

END