中國個人所得稅制度是如何創(chuàng)建的

中國個人所得稅制度是如何創(chuàng)建的

劉佐 中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會副會長

2020年9月10日是中華人民共和國個人所得稅法正式頒布實(shí)施40周年，40年來個人所得稅既可謂是中國稅收制度更革的先驅(qū)和先導(dǎo)，又經(jīng)常承擔(dān)財(cái)政和社會改革的先期探測器的作用。其實(shí)中華人民共和國的個人所得稅制度的創(chuàng)建早在1949年就開始了，從1949始議個人所得征稅、1952年再議開征個人所得稅和1956年個人所得稅開征前“叫?！?，最后到1980年《中華人民共和國個人所得稅法》公布實(shí)施和逐步完善，經(jīng)歷了一個曲折的過程。

一、新中國成立初期始議個人所得征稅

中國的所得稅制度始議于清朝末期，民國時期公布并實(shí)施了相關(guān)的法規(guī)，但是未能順利推行。新中國成立前后，在全國統(tǒng)一的新稅制建立以前，根據(jù)中共中央的指示，老解放區(qū)暫時可以繼續(xù)按照自定的稅法征稅，來不及制定新稅法的新解放區(qū)可以暫時沿用舊中國實(shí)行過的一些可以利用的稅法征稅，其中包括對個人所得的征稅。

1949年11月24日至12月9日，中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和財(cái)政部在北京召開首屆全國稅務(wù)會議，確定了統(tǒng)一全國稅政的方針和擬出臺的主要稅法的基本方案，其中包括對個人所得征稅的方案，并得到了中共中央的肯定。

1950年1月30日，政務(wù)院發(fā)布新中國稅制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件──《關(guān)于統(tǒng)一全國稅政的決定》，附發(fā)《全國稅政實(shí)施要則》。要則中規(guī)定，暫定全國統(tǒng)一設(shè)置14種稅收，其中涉及個人所得的有工商業(yè)稅、存款利息所得稅和薪給報(bào)酬所得稅。

1.工商業(yè)稅包括營業(yè)稅和所得稅兩個部分，其中所得稅的征稅對象為工商營利事業(yè)的所得，納稅人為非公營工商企業(yè)和個體經(jīng)營者，采用5%至30%的21級全額累進(jìn)稅率。后來正稅與附加合并計(jì)征，上述稅率相應(yīng)改為5.75%至34.5%，并有加成征收的規(guī)定。1958年稅制改革以后，此稅的營業(yè)稅部分并入工商統(tǒng)一稅，所得稅部分遂成為一個獨(dú)立的稅種，稱工商所得稅，納稅人僅限于部分非國營企業(yè)和個體經(jīng)營者。1963年，國務(wù)院規(guī)定個體經(jīng)濟(jì)適用7%至62%的14級全額累進(jìn)稅率，高收入者可以加成征收。

2.利息所得稅的征稅對象為存款、證券利息等利息，納稅人為利息所得者，稅率為5%。由于征稅范圍逐漸縮小、銀行降息等原因，此稅自1959年起停征。

3.薪給報(bào)酬所得稅的征稅對象是工資、薪金和勞務(wù)報(bào)酬，根據(jù)中共中央調(diào)整稅收、酌量減輕民負(fù)的決定，1950年6月結(jié)束的二屆全國稅務(wù)會議決定暫不開征此稅。1952年，中國的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況明顯好轉(zhuǎn)。同年11月，四屆全國稅務(wù)會議再次研究開征個人所得稅問題。12月26日，政務(wù)院總理周恩來主持召開政務(wù)院政務(wù)會議，聽取并批準(zhǔn)了財(cái)政部提交的關(guān)于稅制改革方案的報(bào)告，其中包括1953年開征個人所得稅的內(nèi)容。上述方案公布以后，一度引起了有關(guān)方面的強(qiáng)烈反應(yīng)，進(jìn)而引起了一場涉及政治、震動高層的風(fēng)波，中共中央主席毛澤東嚴(yán)厲批評了這次稅制改革，從而影響了改革方案的實(shí)施，開征個人所得稅的計(jì)劃未能落實(shí)。

1955年8月，五屆全國稅務(wù)會議提出了1956年開征個人所得稅的建議。同年11月24日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理陳云在中共中央召開的關(guān)于資本主義工商業(yè)改造的會議上的總結(jié)講話中要求財(cái)政部立即草擬個人所得稅的章程。12月30日，中共財(cái)政部黨組向中共中央和毛主席報(bào)送了《關(guān)于工商稅制建設(shè)和對國營企業(yè)推行周轉(zhuǎn)稅等問題的請示報(bào)告》，其中建議1956年開征個人所得稅，并得到了中共中央政治局的原則批準(zhǔn)。

據(jù)此，1956年初，財(cái)政部稅務(wù)總局抓緊了開征個人所得稅的準(zhǔn)備工作，計(jì)劃是當(dāng)年第二季度開征。不料情況突變：5月26日，財(cái)政部批復(fù)稅務(wù)總局：“關(guān)于準(zhǔn)備開征個人所得稅的問題，中央決定此稅推遲到第二個五年計(jì)劃時期再考慮開征?！?/font>

二、為什么新中國成立后31年沒有開征個人所得稅

新中國成立以后31年沒有開征個人所得稅，可能有下列主要原因：

第一，由于當(dāng)時中國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平一直比較低，個人就業(yè)和收入分配制度簡單，個人從業(yè)和收入來源幾乎是單一的，黨政軍機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位干部、職工的收入基本上是其所在單位支付的工資，農(nóng)民的收入基本上是所在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位分配的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和少量現(xiàn)金，個人收入水平普遍較低；人們之間的收入差距不太大，一般干部、職工每月的工資只有幾十元，高級干部每月的工資也不過一百多元到六百多元（后來最高工資降至每月五百多元）。此外，當(dāng)時個人生活中依然存在一定的供給制因素。

第二，由于當(dāng)時中國實(shí)行生產(chǎn)資料公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，嚴(yán)格限制非公有制經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，私營、個體經(jīng)濟(jì)和個人資產(chǎn)都很少。特別是對生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造完成以后，非公有制經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中所占的比重已經(jīng)不足1%。由于沒有證券、房地產(chǎn)等市場，個人也沒有相應(yīng)的投資渠道，儲蓄存款及其利息收入也很少；公債自1959年以后也陸續(xù)停止發(fā)行。所以，個人的經(jīng)營、投資收入也很少。

第三，基于當(dāng)時中國的生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、財(cái)政分配體制和稅制結(jié)構(gòu)，國家的經(jīng)濟(jì)以國營經(jīng)濟(jì)為主體；政府財(cái)政收入最主要的來源是國營企業(yè)上繳的利潤，稅收收入占財(cái)政收入的比重比較??；稅收收入以國內(nèi)銷售環(huán)節(jié)征收的商品稅收入為主體，所得稅收入占稅收總額的比重很小，其中個體經(jīng)濟(jì)繳納的所得稅所占的比重更是微乎其微。

第四，基于當(dāng)時的國際環(huán)境，中國的對外交往十分有限，外國人來源于中國的所得和中國人從境外取得的所得都很少，國際所得稅關(guān)系問題幾乎可以忽略。

第五，當(dāng)時中國在政治上、理論上對于個人所得稅的認(rèn)識都有一些偏面性，如曾經(jīng)認(rèn)為個人所得稅只是資產(chǎn)階級剝削勞動人民的一種手段，甚至把中國不征收個人所得稅作為社會主義的優(yōu)越性宣傳，憲法中關(guān)于公民納稅義務(wù)的條文也被刪除。此外，當(dāng)年沒有開征個人所得稅可能與頂層領(lǐng)導(dǎo)的某些看法有關(guān)。例如，1953年2月9日，毛澤東在修改財(cái)政部報(bào)送的一份報(bào)告時曾經(jīng)加寫道：“個人所得稅是一切財(cái)政制度上了軌道的國家都實(shí)行的，這不但是為了國家的收入，而且是為了養(yǎng)成國民對于國家事業(yè)的關(guān)心的一種物質(zhì)的表現(xiàn)?！边@段話精辟地指出了個人所得稅的重要性，但是后來刪除了。再如，1956年4月10日，毛澤東在會見外賓時說：我們現(xiàn)在沒有所得稅（指個人所得稅，下同——筆者注），因?yàn)榇蠹业氖杖脒€不多。所得稅制度是進(jìn)步的，我們將來要采用的。不僅對資本家要收所得稅，對工人、農(nóng)民和機(jī)關(guān)人員也要收所得稅。目前我們的薪水不算多，不過因?yàn)槲飪r低，市場穩(wěn)定，還可以過得去。

三、1980年《中華人民共和國個人所得稅法》誕生

1978年12月中共十一屆三中全會召開以后，中國開始實(shí)行改革開放政策。為了解決對來華工作的外國人和香港、澳門同胞（后來增加了臺灣同胞）的所得征稅問題，有利于引進(jìn)人才、維護(hù)國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，遵從國際慣例，財(cái)政部從1978年底開始研究建立個人所得稅制度的問題，1979年開始起草稅法。

1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國個人所得稅法》。同日，葉劍英簽署中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長令第十一號，將該法公布施行。這是新中國成立以后制定的第一部個人所得稅法，也是中國改革開放以后制定的第一批稅法之一。

個人所得稅法中規(guī)定：個人所得稅的納稅人為在中國境內(nèi)居住滿1年，從中國境內(nèi)、境外取得所得的個人和不在中國境內(nèi)居住或者在中國境內(nèi)居住不滿1年，從中國境內(nèi)取得所得的個人；征稅對象包括工資、薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得，利息、股息和紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得和經(jīng)中國財(cái)政部確定征稅的其他所得6類；工資薪金所得適用5%至45%的7級超額累進(jìn)稅率，其他5類所得適用20%的稅率。

今年107周歲的四川省稅務(wù)局退休干部周仁慶先生是中國稅務(wù)系統(tǒng)的“國寶級”專家，當(dāng)年曾經(jīng)借調(diào)財(cái)政部，參加個人所得稅法起草等工作，他對起草這部稅法時的不少情況記憶猶新。例如，國務(wù)院副總理谷牧曾經(jīng)問他，工資、薪金所得每月減除費(fèi)用800元是怎么得出的，他回答是根據(jù)國外個人所得稅的計(jì)算方法，參考了四十多個國家的有關(guān)資料以后測算得出的。

四、1980年以來個人所得稅法的完善

個人所得稅法公布40年以來，先后于1993年、1999年、2005年、2007年、2011年和2018年七次修正，其中1993年、2018年的改動比較大，前者統(tǒng)一了內(nèi)外不同的個人所得征稅制度，適應(yīng)了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡化稅制的需要；后者改變了征收模式，使中國的個人所得稅征收模式與絕大多數(shù)國家大體一致，稅負(fù)更加合理。

與1980年個人所得稅法相比，現(xiàn)行個人所得稅法調(diào)整了居民個人和非居民個人的標(biāo)準(zhǔn)，增加了經(jīng)營所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等征稅項(xiàng)目，采用了按年綜合征收為主的征稅模式，調(diào)整了部分稅前扣除規(guī)定和稅率，完善了征收管理方面的制度，稅負(fù)普遍大幅度降低。

1981年，中國的個人所得稅收入只有520萬元，不足全國稅收收入的萬分之零點(diǎn)八，還不如城市房地產(chǎn)稅和屠宰稅之類的雜稅。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、個人收入逐漸增多和稅制、稅收管理逐步完善，2019年中國的個人所得稅收入已經(jīng)到達(dá)10388.5億元，占全國稅收收入的6.6%，位居全國18種稅收第四名。同時，個人所得稅對于調(diào)節(jié)個人收入發(fā)揮了重要的作用。

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷變化，個人所得稅承擔(dān)的社會經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能也會越來越被重視。正如第一代領(lǐng)導(dǎo)人所指出的那樣，“所得稅制度是進(jìn)步的”，必須要讓這種進(jìn)步的稅收制度起到推動社會進(jìn)步的作用。

作者系中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會副會長