史 衛(wèi)：我國古代應(yīng)對災(zāi)疫的稅收實踐、思想與啟示

  
史 衛(wèi)
中國財政科學(xué)研究院英國史學(xué)家湯因比認為文明的卓越出自艱辛，挑戰(zhàn)才能真正激起具有創(chuàng)造性的應(yīng)戰(zhàn)。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，水旱震蝗螟霜雹疾疫各種自然災(zāi)害頻繁，史不絕書。湯因比指出：“人類在這里所要應(yīng)付的自然挑戰(zhàn)要比兩河流域和尼羅河的挑戰(zhàn)嚴重得多?！敝腥A文明就是在與各種自然災(zāi)害的斗爭中發(fā)展壯大起來的，古代國家就是我國先民戰(zhàn)勝自然災(zāi)疫的產(chǎn)物。先民們在抵御自然災(zāi)害的過程中，建立了集中財物、物資儲備、協(xié)助生產(chǎn)的機制，逐步形成了我國古代獨特的稅收制度和思想。

一、抗災(zāi)防疫的需要對稅收制度產(chǎn)生和發(fā)展的影響
（一）抗災(zāi)防疫的共同需要是促進稅收產(chǎn)生的重要原因之一
在人類文明史上，防災(zāi)、賑災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)等公共需要往往是推動重大稅制改革的契機。馬克思曾提出東方國家的起源不同于西歐類型，是建立在履行社會公共工程基礎(chǔ)上的，是“以貢賦的形式獲取剩余產(chǎn)品并主管灌溉、交通等公共事務(wù)”。恩格斯亦指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種職能時才能持續(xù)下去。”

我國古代稅收制度的產(chǎn)生可以追溯到傳說時代大禹治水成功后的恢復(fù)生產(chǎn)的制度安排。大約四千年前，地球出現(xiàn)了一個小冰期，氣溫變冷，洪水肆虐。地質(zhì)考古表明，這一時期我國和世界其他很多地方都普遍出現(xiàn)了異常洪水地質(zhì)記錄。世界很多民族都留下了應(yīng)對這場大洪水的傳說，如希伯來人的諾亞方舟、印度人的摩奴之舟、迦勒底人的鳩什特拉舟，都是借助某種工具逃難，然后大難不死劫后余生的人們重建家園。只有我國是積極治水救災(zāi)，并在治水成功后積極進行災(zāi)后重建。大范圍的治水需要專門的規(guī)劃，需要用職能分工和集中管理的方式大規(guī)模組織人力，這就促使了氏族社會的質(zhì)變和集中化權(quán)力的產(chǎn)生，推進了古代國家的形成，并建立了最初的財政和稅收制度?！渡袝び碡暋烽_宗明義地說：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢。”禹在治水過程中，把天下劃分為九州，根據(jù)各地不同土質(zhì)和物產(chǎn)狀況，建立了最初的稅收制度。禹被認為是我國第一個朝代——夏的建立者?！妒酚洝は谋炯o》稱：“自虞夏是，貢賦備矣。”即是說從夏朝開始，我國有了比較完備的稅收制度。

近年來，隨著地質(zhì)考古工作的進展，新出土的文物、新發(fā)現(xiàn)的文獻讓我們能夠?qū)@段傳說有更深刻的認識。2002年發(fā)現(xiàn)的《遂公盨》銘文中第一句就是“天命禹敷土，隨山浚川，乃差地設(shè)征”，將大禹治水后建立賦稅制度的記載提前到了西周中期。古人說：“大水之后必有大疫?！贝笥碇嗡倪^程，也是一個抗疫防疫和環(huán)境整治的過程。上博簡《容成氏》描述了這個過程，稱經(jīng)整治后，九州方可居處，“癘疫不至，妖祥不行，禍災(zāi)去亡”。我們從考古遺址也可以看到一些大洪水前后的變遷狀況：有了完善的排水系統(tǒng)、公用倉廩的建設(shè)，有利于公共衛(wèi)生的改善和物資的儲備。

《尚書·皋陶謨》記載，大禹在治水成功后，向舜帝匯報并提出幫助民眾恢復(fù)生產(chǎn)的建議“暨稷播，奏庶艱食，鮮食，懋遷有無，化居。烝民乃粒，萬邦作乂”。小范圍的疏堵不僅無法根治，而且會以鄰為壑，而大范圍的疏導(dǎo)和治理，就需要設(shè)置泄洪區(qū)疏導(dǎo)洪水，需要充分調(diào)劑和分配糧食，較好地保障分洪后的基本生活。抗災(zāi)防疫及災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)等需要也催生了稅收制度?！度莩墒稀酚涊d，在這一政策執(zhí)行五年后，經(jīng)濟得到了恢復(fù)，“民有余食，無求不得”。

在聚居農(nóng)業(yè)特別是養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展以后，傳染性疾病更容易傳播，疾疫成為人類生存的最大威脅。當時人們對傳染病已經(jīng)有一定認識，如象形字的“疫”寫作“ ”，《說文解字》解讀為“民皆疾也”，就是百姓都被傳染了?！蹲至帧方忉尀椤耙撸×餍幸病?。《釋名》認為“疫，役也，言鬼神行役也”。由于缺乏科學(xué)的認識，早期人類往往寄希望超自然的力量，通過巫術(shù)的儀式，溝通天人，促使上天或者鬼神為人間抗疫、消災(zāi)、降雨、賜福。部落領(lǐng)袖往往兼著巫的身份，不僅是政治領(lǐng)袖，也是群巫之首，也即“巫君合一”，承擔著抗疫、消災(zāi)、賑災(zāi)、降雨、祈福等公共職能。大禹治水的傳說中，我們也可以看到禹的一些巫術(shù)活動。這種巫術(shù)的思想模式也深刻影響了早期人類社會組織的形式和機制的構(gòu)造。巫履行這些公共職能主要通過一系列復(fù)雜的儀式，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于祭。祭祀儀式實際也包含了一些公共衛(wèi)生的基本工作，如清洗打掃，燒火硝、熏香等，以去臟防邪。隨著人們對疾疫季節(jié)性規(guī)律的認識，除了在發(fā)生疫情的時候舉行祭祀儀式外，也在特定的日期舉行祭祀，禱告上天以求能預(yù)防疾疫?！吨芏Y·天官》稱“四時皆有癘疾”，《禮記》《呂氏春秋》等書都記載了不同的季節(jié)要舉行不同的祭禮來向上天祈福。

祭祀所需要的財物一般通過氏族公共土地和攤派來籌集。這種因公共需要的攤派是稅收的早期雛形，先民對防疫的公共需要的迫切性和巫術(shù)儀式的神圣性，也促使了攤派由自愿走向強制，由隨意性走向固定性，為稅收提供了最初的正當性與合法性。

（二）在應(yīng)對災(zāi)疫中建立與自然和諧的稅收制度
我國先民不斷從抵御各種自然災(zāi)害的實踐中總結(jié)規(guī)律，探索人與自然的關(guān)系，逐步建立起與自然和諧的稅收制度。

一是稅制安排要遵天時。古人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中發(fā)現(xiàn)了一些天象和氣象規(guī)律，認識到有些規(guī)律不可改變，只有遵循和利用這些規(guī)律，才能減少災(zāi)疫，更好組織生產(chǎn)。《禮記·月令》系統(tǒng)記載了每個月份生產(chǎn)活動的規(guī)律，并就相應(yīng)的政府征稅活動進行了安排，要求符合自然規(guī)律。如孟夏之月，“蠶事畢……乃收繭稅”。孟秋之月，“農(nóng)乃登谷……命百官始收斂”。仲秋之月，“易關(guān)市，來商旅，納貨賄，以便民事”。如果不按自然規(guī)律辦，則會帶來“蟲螟為害”“民殃于疫”“民多瘧疾”“民必疾疫”?！吨芏Y》規(guī)定地方進貢，“春入貢，秋獻功”。春季入貢，就是指諸侯征稅完成后，還要一定時間整理和采購貢品，只有到春季才能到王庭上貢。而一般作物秋天就能收成，諸侯就可以向天子獻上報表了。秦國《倉律》規(guī)定每年稅收的統(tǒng)計數(shù)據(jù)十月就要匯總造冊，上報中央內(nèi)史。但是因為水稻比粟成熟時間要晚，所以水稻的稅收無法統(tǒng)計在當年稅收賬簿里，只能統(tǒng)計在第二年的賬簿里。在農(nóng)業(yè)社會，稅收制度遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)作物產(chǎn)量及品質(zhì)至關(guān)重要。在征收力役時，也要求“不違農(nóng)時”。

二是稅制安排注重保護生態(tài)環(huán)境。古代先民把保護生態(tài)環(huán)境作為預(yù)防災(zāi)疫的重要內(nèi)容，并貫徹到稅制安排上?！吨芏Y》中記載當時設(shè)置了專門官員來掌管山林川澤等資源的保護和賦稅征收，這在金文材料里也有很多反映，強調(diào)要“以時入之”“以時取之”“以時征之”，而且要“取之有度”“取之有法”。就是進入山林川澤獲取自然資源有時間規(guī)定，獲取要符合自然生長規(guī)律，而且要有度有法，不能砍伐小樹，不能用細密的漁網(wǎng)捕小魚，不能用有毒的箭射取動物。征稅也要以時征之，征之有度。就是要合理使用自然資源，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如“角人掌以時征齒角凡骨物于山澤之農(nóng)，以當邦賦之政令。以度量受之，以共財用”?！抖Y記·月令》規(guī)定，孟冬之月，“乃命水虞漁師收水泉池澤之賦”。仲冬之月，“農(nóng)有不收藏積聚者，馬牛畜獸有放佚者，取之不詰。山林藪澤，有能取蔬食、田獵禽獸者，野虞教道之，其有相侵奪者，罪之不赦。”就是說十月可以征收水泉池澤之稅，但十一月天氣冷，民眾容易感染疾疫，百姓有蓄積不足的，可以放開山林供他們采集，不加禁止。如有侵奪他們的，還要予以處罰。

（三）以減免稅促進災(zāi)后生產(chǎn)的恢復(fù)
在遇到災(zāi)疫后，古代政府為救濟受災(zāi)民眾并幫助他們恢復(fù)生產(chǎn)，在采取救治、賑濟等措施的時候，也會根據(jù)災(zāi)情進行稅收減免?！吨芏Y》就提出，“兇札則無力政，無財賦，不收地”，即發(fā)生饑饉疫病就免除力役、賦稅。齊桓公時，提出“歲饑不稅，歲饑弛而稅”，荒年時不收稅，等饑荒緩解后再收。一般出現(xiàn)較大的災(zāi)疫，國家因為救災(zāi)會擴大財政支出，而減稅又會帶來稅收減少。為了尋求兩者的平衡，從漢代起，開始探索更精準的減稅?！稘h書·宣帝紀》記載，漢宣帝時，還是對遇到災(zāi)疫的地方全免賦役。《漢書·成帝紀》記載，漢成帝建始元年（前32），則規(guī)定田畝收入損失40%以上的才能免稅。到鴻嘉四年（前17），漢成帝又規(guī)定除了損失40%之外，還需家庭收入3萬錢以下的才能免稅。綏和二年（前7），漢成帝將免稅的家產(chǎn)標準提高到10萬錢。東漢時，可能考慮執(zhí)行時核實不易，免稅時不再要求家產(chǎn)標準。唐代對免稅標準又進行了細分，《唐六典》規(guī)定，損失40%以上的，免半；損失70%以上的，全免。到明清時，規(guī)定得更加精準，將災(zāi)戶應(yīng)納地丁正賦分作10分，受災(zāi)10分者免稅7分，受災(zāi)9分免稅6分，受災(zāi)8分免稅4分，受災(zāi)7分免稅2分，受災(zāi)6分和5分者免1分，并制定了報災(zāi)—勘災(zāi)—定級—蠲賦的嚴格程序。明太祖朱元璋要求：“但遇災(zāi)異，具實奏聞”“令災(zāi)異即奏，無論大小”，以便政府及時采取救災(zāi)措施。因為及時救災(zāi)的需要，我國也因此有了世界上最詳細的災(zāi)疫記載。

（四）多渠道籌集救災(zāi)經(jīng)費
救災(zāi)，特別是重大災(zāi)疫，往往就不是正常年份的稅收收入能解決的了?！妒酚洝防镉涊d文景之治時國庫充裕，但是一旦遇到災(zāi)疫，政府就會遇到財政困難，無力救災(zāi)。對政府而言就有了非正常狀況的經(jīng)費籌集，即存在應(yīng)急財政問題。這個時候，政府往往為把“量入為出”的財稅政策轉(zhuǎn)化為“計委量入”“量出為入”，采取更多渠道籌集經(jīng)費。如賣官鬻爵、入粟授爵、交錢贖罪等措施。西漢元狩三年（前120），崤山以東遭水災(zāi)，民多饑乏，漢武帝先是開倉放糧，但是國庫不足以應(yīng)付。于是向豪強募集錢糧，但還是不夠。于是先后推出了白鹿皮幣、白金、算緡錢，此后又推出鹽鐵專賣制度。這些非常時期的措施，或鼓勵民間捐助，或有限度介入市場，在一定程度上緩解了政府非常時期的財政困難，為防災(zāi)救災(zāi)提供了必要的財力支持。

二、抗災(zāi)防疫的實踐對稅收思想的影響
我國古代抗災(zāi)防疫的財稅實踐也促進了傳統(tǒng)以民為本的稅收思想的形成，這些思想對古代國家治理和抗災(zāi)防疫起到了積極作用。

（一）積蓄救災(zāi)思想
我國古代先民在抵御災(zāi)疫的實踐中認識到積蓄救災(zāi)的重要，在原始部落時期就建構(gòu)起積蓄體制?！抖Y記》寫道：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也?！彼?，“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國用。用地小大，視年之豐耗。以三十年之通制國用，量入以為出?！睗h代賈誼的《論積貯疏》里說：“夫積貯者，天下之大命也。”古代政府除了通過稅收加強國家糧食儲備外，還通過授爵、除罪、減稅等方式鼓勵民眾捐糧增加國家糧食蓄積。隋唐建立義倉，通過征收義倉稅貯糧備荒，義倉稅按照家庭資產(chǎn)等級征收，上戶一石，中戶七斗，下戶四斗。除了直接調(diào)撥儲備物資救災(zāi)濟民外，也有用儲備物資去補貼醫(yī)療救濟機構(gòu)的。如北宋崇寧元年（1102），宋徽宗就下詔各地設(shè)置居養(yǎng)院、安濟院和漏澤園，“給常平米，厚至數(shù)倍”。宋政府以常平倉的儲備為基礎(chǔ)實行低息放貸性救助措施，以幫助災(zāi)民盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。古代政府還利用國家儲備來調(diào)劑市場，如戰(zhàn)國李悝發(fā)明的平糴法、西漢耿壽昌發(fā)明的常平倉法，就是在豐年大量收購糧食加大儲備，災(zāi)年再以平價售出，保持價格穩(wěn)定。這些思想的運用既減少了政府建立儲備的成本，又對社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

（二）敬天修德思想
古代對疾疫及自然災(zāi)害缺乏科學(xué)的認識，往往將成因歸之為天或者鬼神。如《大戴禮記》里說，“凡人民疾、六畜疫、五谷災(zāi)者，生于天”，認為是“天道不順”造成的。我國思想史傳統(tǒng)中的天是一個具有道德屬性的人格化的“天”，其所降下的災(zāi)疫是一種警示，是一種對德政的訴求。這個天命是與民欲聯(lián)系在一起的。《尚書·泰誓》說“天矜于民，民之所欲，天必從之”。上天關(guān)心的是人民的疾苦，天命是以人民愿望為依歸。這也就使統(tǒng)治者在遇到災(zāi)疫時，必須救濟災(zāi)民，減免稅收。清代雍正三年（1725）《諭地方水旱督撫據(jù)實速奏詔》里就一再申明“天人感通之理”，要求地方官遇到災(zāi)害要“撫據(jù)實速奏”，及時救災(zāi)，“盡人事以仰邀天鑒”。要求地方官要“兢兢業(yè)業(yè)，時存戒懼”，不能隱瞞遲報，“致使旱澇成災(zāi)，閭閻受困”。這種敬天保民的思想，是希望借助災(zāi)疫論來制約君權(quán)，使君主能施行輕徭薄賦、及時預(yù)防救治災(zāi)害的德政。

（三）養(yǎng)民思想
《尚書》記載大禹在治水時就提出了“政在養(yǎng)民”“民為邦本”的思想?！吨芏Y》提出了“慈幼、養(yǎng)老、賑窮、恤貧、寬疾、安富”的“養(yǎng)萬民”思想。《管子》提出了“老老、慈幼、恤孤、養(yǎng)疾、合獨、問病、通窮、振困、接絕”的“九惠之教”思想。孟子提出“明君治民之產(chǎn)，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，樂歲終身飽，兇年無死亡”。晉文公認為政府的職責就是要“施舍分寡，救乏振滯，匡困資無”。明代方孝孺對古代養(yǎng)民思想進行了系統(tǒng)論述，提出“人君之職，為天養(yǎng)民者也”，“用天之所產(chǎn)以養(yǎng)天民”。因為天地的資源“不能自察而用之”，所以需要君主和政府“導(dǎo)之以取之”，“資之以用之”，“俾有余補不足”。這種養(yǎng)民思想，為政府救災(zāi)減稅提供了思想基礎(chǔ)。清康熙帝多次強調(diào)“民為邦本”，“治天下之道，以養(yǎng)民為本”，要求“必以蠲租減賦除其雜派為先”。正是這種養(yǎng)民思想的影響，康熙帝還經(jīng)常打破災(zāi)免時按分數(shù)蠲免的規(guī)定，有時按照災(zāi)情狀況增加分數(shù)，有時直接免除本年全部賦稅。宋代在減免災(zāi)民賦稅的同時，還給予無稅可以蠲免的人家發(fā)放救濟。至和元年（1054），黃河修堤時發(fā)生疫情，宋仁宗下詔“如聞疫死者眾，其蠲田稅一年；若雇傭并客戶無稅可蠲者，人給其家錢三千”。

（四）節(jié)用思想
防災(zāi)抗疫都需要耗費大量的人財物，在其他支出方面必然就需要節(jié)約。上博簡《容成氏》就記載大禹儉樸節(jié)用：“禹然后始行儉：衣不疊文，食不重味，朝不車逆，舂不毇米，羹不折骨。”在先秦諸子中，孔子提出“政在節(jié)財”“節(jié)用而愛人”?！独献印诽岢觥叭ド?，去泰，去奢”，墨子更是系統(tǒng)論述了節(jié)用思想。康熙闡述了節(jié)用思想，認為在“量入為出”的理財原則下，國家賦稅收入的數(shù)額是固定的，必須節(jié)用才能有多余的賦稅施于民，進行蠲免錢糧，也就是“損上益下”?？滴醯壑赋觯骸皣义X糧理當節(jié)省，否則一遇災(zāi)荒蠲免，其軍餉河工等項經(jīng)費必致不敷?！币簿褪钦f要在遇到災(zāi)疫時能保證及時蠲免，統(tǒng)治階層平時就必須節(jié)用。

三、我國古代運用稅收政策抗災(zāi)防疫的啟示
（一）應(yīng)充分發(fā)揮稅收政策在救災(zāi)和災(zāi)后重建中的職能作用
稅收具有集聚物資、調(diào)節(jié)余缺、經(jīng)濟杠桿多重職能，在應(yīng)對災(zāi)疫產(chǎn)生的危機面前能發(fā)揮積極作用。一是籌集資金職能。古代政府除了以稅收手段籌集財政收入外，也運用稅收等手段建立救災(zāi)的專用儲備。二是社會修復(fù)職能。在災(zāi)情發(fā)生后，及時賑濟和減免稅收是幫助人民維持基本生活和減輕經(jīng)濟負擔的重要手段。為了更好發(fā)揮稅收政策的作用，歷代政府還要求及時上報災(zāi)疫情況，以便政府及時決策。朱元璋還要求一遇災(zāi)情“即時飛奏”。三是杠桿職能。如漢代采取入粟授爵的辦法，只要買到五大夫以上的爵位就能免除一個人的賦役。也就是鼓勵有錢人家購買農(nóng)民的糧食捐獻國家，既籌集了救災(zāi)資金，又在一定程度上調(diào)節(jié)了貧富差距。再如宋代有牛疫發(fā)生時，通過免除牛稅，鼓勵商人前往疫區(qū)販賣耕牛。

（二）以抵御重大災(zāi)疫為契機推動稅收制度改革
重大災(zāi)疫的發(fā)生，容易凝聚各方共識，往往是推動重大改革、促進負擔公平的契機。大禹在治水后，根據(jù)肥瘠程度制定不同賦稅標準。魯國因自然災(zāi)害連年歉收導(dǎo)致兇饑，推動“初稅畝”改革，不分公私一律按畝納稅。漢武帝在推動災(zāi)后救濟時，推動大畝制，在稅率不變的情況下將每畝面積由100步擴大到240步，事實上降低了田賦，鼓勵農(nóng)戶生產(chǎn)。同時增加工商業(yè)稅收，增加財政收入。東晉南渡之初就遇到大規(guī)模瘟疫，于是將農(nóng)業(yè)稅按戶征收改為按實際畝數(shù)征收。負擔公平，不僅能更好減輕人民負擔，也有利于維持社會穩(wěn)定。

（三）非常時期應(yīng)急之法應(yīng)該有退出機制
對于重大災(zāi)疫帶來的財政危機，必須有與之程度相適應(yīng)的大規(guī)模的財政政策來應(yīng)對，這是保持國家穩(wěn)定、維持人民生產(chǎn)生活所必需的，但是對于非常時期的非常之法應(yīng)有相應(yīng)的退出機制安排。漢武帝時面對自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭帶來的財政危機，推出了一系列增加收入的措施，一方面保持原有稅收體系的穩(wěn)定，提出“民不益賦而天下用饒”的原則；另一方面也指出這是應(yīng)急政策，“為此者不得不勞民”，提出在危機緩解后，政策回歸休養(yǎng)生息的方向。這一政策回歸常態(tài)的規(guī)劃，也帶來了后來昭宣中興的局面。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第8期。）
（完）