稅收分成對區(qū)域資源配置效率的影響

周雁南 雷根強
廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院


一、引言及問題評述
在分稅制財政體制下，中央政府可以通過調(diào)節(jié)中央與地方之間的稅收收入來調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，地方政府的發(fā)展策略和相關(guān)行為會受到中央與地方間稅收分成的影響。地方政府為了獲得更多的稅收收入以及更高的轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長指標(biāo)，往往會采取一定程度的市場干預(yù)行為，從而影響市場的資源配置效率。如謝貞發(fā)?等（2015）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)面臨中央稅收征管集中度的提高，縣級政府會通過放松環(huán)境規(guī)制等方式促進地區(qū)工業(yè)發(fā)展。席鵬輝?等（2017）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府面臨財政激勵時，為了促進本地經(jīng)濟發(fā)展，會扶持能夠帶來穩(wěn)定且有豐厚稅收收益的行業(yè)，對其提供更優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策以及金融支持。黨的十九大報告指出：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！被谏鲜霰尘?，本文選取稅收分成與區(qū)域資源配置效率作為研究對象，從激勵的視角分析稅收分成對資源配置效率的影響。
關(guān)于稅收分成對資源配置效率的影響，現(xiàn)有文獻做了大量研究。在目前的分稅制財政體制中，我們可以將中央政府與地方政府之間視為委托代理人關(guān)系，假定地方政府是有限理性的“經(jīng)濟人”，作為中央政府的代理者，一方面其需要努力完成中央政府指派的任務(wù)，即促進地方經(jīng)濟增長，實現(xiàn)社會最優(yōu)福利，并使資源得到有效的配置。但另一方面，由于各地區(qū)資源稟賦差異較大，各地方政府追求的最優(yōu)目標(biāo)也不盡相同，故其采取的政策行為也不一致，由此導(dǎo)致了資源配置效率的扭曲。Samadi?等（2013）通過面板數(shù)據(jù)分析表明，分稅制可以提高地方政府的公共服務(wù)效率和公平性，權(quán)力的下放促使地方政府能更有效地分配經(jīng)濟資源，可以改善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、教育等公共服務(wù)水平。Cai?等（2006）認(rèn)為，在我國分稅制財政體制中，中央政府權(quán)力的下放雖然激勵了地方政府的經(jīng)濟發(fā)展，但地方官員為了獲得政績，會采取較為激進的發(fā)展方式，一方面會導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲，另一方面也會造成資源的錯配。此外，陸銘?等（2009）從分稅制造成的地方政府間競爭出發(fā)，認(rèn)為地方政府間的競爭發(fā)展陷入了“囚徒困境”，造成區(qū)域間的市場分割。政府間競爭造成的地方保護主義是對市場規(guī)則“競次”式的破壞。在生產(chǎn)方面，地方政府為了提升本地企業(yè)的競爭力同時吸引外地企業(yè)流入，會采取扭曲市場的相關(guān)政策，比如對企業(yè)的補貼、稅收優(yōu)惠、降低土地出讓費用等。此外，在人力資本方面，地方政府也會扭曲勞動力的價格，以低勞動成本獲取政府間競爭的優(yōu)勢。無論采取怎樣的策略，競爭導(dǎo)致的扭曲都會影響市場的資源配置作用，從而影響當(dāng)?shù)氐馁Y源配置效率。
關(guān)于稅收分成對資源配置效率的影響，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有比較豐富的研究，但仍有不足之處。首先是現(xiàn)有稅收分成指標(biāo)多數(shù)衡量的是地方政府的財力水平，而忽視了地方政府受到的激勵效應(yīng)影響。其次，雖然中央政府規(guī)定了地方與中央稅收的分成比例，但是省級政府會根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，在中央規(guī)定的分成比例上進一步調(diào)整其與下級政府的稅收分成比例。在我國，縣級政府具有獨立的事權(quán)和財權(quán)，是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的主要動力（張五常，2009）。因此我們更加需要關(guān)注省以下的地方政府財稅體制。另外，現(xiàn)有研究仍然缺乏地方政府在分稅制體系下產(chǎn)生的偏向性行為對企業(yè)資源配置效率的直接影響的微觀經(jīng)驗證據(jù)。
因此，本文利用縣級層面的稅收分成數(shù)據(jù)，反映地方政府面臨的稅收分成激勵，并據(jù)此研究省以下的稅收分成對區(qū)域資源配置效率的影響。本文拓展了已有文獻的實證研究，增加實證結(jié)果的穩(wěn)健性和可信度。本文的研究表明，地方政府會通過財政補貼、企業(yè)融資便利的異化以及企業(yè)實際地方稅率的彈性調(diào)整影響企業(yè)的資源配置效率。地方政府會對不同的稅收分成安排產(chǎn)生反應(yīng)，在進一步異化政府行為的同時，影響市場的資源配置效果。


二、理論假設(shè)
分稅制改革后，財政收入整體向中央集中，中央政府的預(yù)算內(nèi)收入相對改革前大大提升。陶然（2009）認(rèn)為在分稅制改革后，地方政府為了穩(wěn)定財政收入，除了進一步加強營業(yè)稅、所得稅的稅收征管外，還擴大了預(yù)算外的收入來源，包括土地出讓金、行政事業(yè)性收費等。在經(jīng)濟發(fā)展方面，地方政府也加大了招商引資力度，以獲得本地投資規(guī)模的擴張。但根據(jù)地方稅設(shè)計理論（Musgrave，1959），地方政府對流動性稅基征稅會引起稅收競爭，既能帶來正面的激勵效應(yīng)，也會帶來負(fù)面的不公平競爭，影響區(qū)域間的資源配置效果。結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，由于地方政府的稅收來源集中在工業(yè)部門，為了推動工業(yè)發(fā)展，地方政府會通過稅收返還、財政補貼、低價出讓土地等一系列手段刺激工業(yè)擴張，形成粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式。從資源配置角度分析，完全競爭的市場中，所有資源都能得到有效配置，但在分稅制下，在稅收分成較高的情況下，為了獲得更多的稅收收入，地方政府對于市場依然有強烈的干預(yù)行為，不可避免地影響到市場的資源配置效果。下文我們將通過微觀模型討論政府行為如何影響企業(yè)的資源配置效率。本文沿用Hsieh?等（2009）的相關(guān)設(shè)定，從微觀企業(yè)最優(yōu)化問題出發(fā)，考察政府的扭曲行為對資源配置效率的影響。
我們假設(shè)不同的壟斷競爭企業(yè)組成了中間產(chǎn)品的生產(chǎn)市場，假設(shè)他們的生產(chǎn)函數(shù)為規(guī)模報酬不變的科布-道格拉斯形式：，其中，Ai、Ki和 Li分別表示中間產(chǎn)品生產(chǎn)者i的全要素生產(chǎn)率、投入的資本以及勞動。此時可將全部企業(yè)的加總產(chǎn)出表達為：

根據(jù)Foster 等（2008），我們引入兩個指標(biāo)TFPQi與TFPRi，其中TFPQi為通常意義上的技術(shù)Ai，TFPRi為以產(chǎn)業(yè)、地區(qū)或者更宏觀的平減指數(shù)對產(chǎn)出進行平減時的TFPQi 。由此，我們可以得到總體全要素生產(chǎn)率：

在分稅制下，由于稅收分成的激勵效應(yīng)，地方政府會采取各種行為促進地方經(jīng)濟增長，在此我們引入政府行為對企業(yè)產(chǎn)出的扭曲。就扭曲而言，地方政府可采取的行為是豐富多樣的，它包括對企業(yè)的直接補貼行為、征收的土地出讓收入、稅收返還、提供融資便利等。
此時中間品生產(chǎn)商的最優(yōu)化問題為：。其中，W表示勞動的工資率，R表示資本的利潤率。根據(jù)上述最優(yōu)化問題可以求得資本投入Ki 、勞動投入Li、產(chǎn)出Yi以及價格 Pi之間的關(guān)系。

代入上述關(guān)于全要素生產(chǎn)率的式子后，我們可以得到：

為了衡量總體的扭曲程度，參考Hsieh?等（2009）對生產(chǎn)率的分解結(jié)果，加總生產(chǎn)率可寫為：

由上式我們可以看出企業(yè)間TFPRi的差異越大，總TFP越小，由此我們可以使用TFPRi的方差衡量資源配置的扭曲程度。同時，我們可以看出，當(dāng)存在政府行為扭曲時，其扭曲行為偏向性越大，造成企業(yè)生產(chǎn)率分布的離散程度就越大。根據(jù)上文相關(guān)分析。我們得到了本文的基本假設(shè)：稅收分成帶來的激勵效應(yīng)會導(dǎo)致地方政府采取偏向扭曲市場的資源配置政策，相關(guān)政策或行為的偏向性越大，造成的資源錯配程度就越高。


三、實證策略與數(shù)據(jù)說明
（一）實證策略
為了分析稅收分成對資源配置效率影響的實證效應(yīng)，結(jié)合上文的理論分析，我們設(shè)置了以下模型，以考察稅收分成與不同地區(qū)資源配置效率之間的關(guān)系。具體構(gòu)造的模型如式（6）所示：

其中，被解釋變量Mis為資源錯配程度，V為該地區(qū)與上級政府的稅收分成比例。X為控制變量，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（structure）、城市化率（urban）、受教育程度（edu）和固定資產(chǎn)投資規(guī)模（invest）。μ和t分別表示地區(qū)固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，ε則表示隨機擾動項。
（二）數(shù)據(jù)說明
根據(jù)理論假設(shè)，本文使用生產(chǎn)率的離散程度衡量一個區(qū)域的資源配置效率。本文對于各地區(qū)資源錯配的度量，基于微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局 1998～2007年的工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。我們首先運用由Olley?等（1996）提出的OP方法與Ackerberg?等（2015）提出的ACF方法計算每個制造業(yè)二位數(shù)行業(yè)中企業(yè)的生產(chǎn)率。其次根據(jù)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫提供的詳細(xì)地域信息，我們計算縣域中每個二位數(shù)行業(yè)的生產(chǎn)率分布的標(biāo)準(zhǔn)差，并按行業(yè)的銷售收入加權(quán)平均后得到每個縣當(dāng)年度的生產(chǎn)率標(biāo)準(zhǔn)差。離散程度越大說明該地區(qū)的資源錯配情況越嚴(yán)重，資源配置效率越低。
此外，本文計算的區(qū)域資源配置效率主要以工業(yè)制造業(yè)為樣本，這是因為考慮到工業(yè)企業(yè)稅收收入是我國稅收收入的主要部分，其增值稅收入持續(xù)穩(wěn)定（席鵬輝?等，2017）。為了更好地驗證稅收分成的激勵效應(yīng)，我們分別使用文件提取法和數(shù)值計算法來衡量稅收分成程度。其中文件提取法是指通過搜集我國各地區(qū)的財政體制政策文件，從中提取各地區(qū)上下級政府具體稅收分成比例方法。而稅收分成的數(shù)值計算法是利用縣級上繳上級政府后的自留增值稅收入與當(dāng)?shù)厮衅髽I(yè)實際繳納的增值稅總額之比來進行稅收分成的測算。相對于數(shù)值測算方法，文件提取法具有更強的外生性（謝貞發(fā)?等，2016）。由于直轄市和計劃單列市與中央政府直接進行稅收分成，與其他區(qū)域有差別，因此我們剔除了直轄市和計劃單列市下屬的縣級樣本；西藏自治區(qū)樣本過少，因此也予以剔除。
控制變量中需要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率、受教育程度、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、人口密度數(shù)據(jù)主要來源于EPS數(shù)據(jù)庫。所有變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。



四、實證結(jié)果（略）



五、結(jié)論與啟示
（一）結(jié) 論
本文基于工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)計算了各地的資源配置效率，并利用地方政府增值稅分成比例的數(shù)據(jù)，檢驗了稅收分成對當(dāng)?shù)刭Y源配置效率的影響。實證研究表明，稅收分成多的區(qū)域，其地方政府受到分成激勵效應(yīng)的影響，為了獲得更多稅收收入，更傾向于采取擴張本地經(jīng)濟的發(fā)展策略，雖然短期內(nèi)刺激了經(jīng)濟的發(fā)展，但會降低當(dāng)?shù)氐馁Y源配置效率。
（二）啟 示
1.稅收分成會影響地方政府發(fā)展經(jīng)濟的策略以及積極程度。理論分析表明，地方政府受到稅收分成激勵的影響，會更多地發(fā)揮自主權(quán)，優(yōu)化營商環(huán)境，更傾向于采取擴張本地經(jīng)濟的發(fā)展策略，大力發(fā)展工業(yè)企業(yè)，以擴大稅基，獲得更多的稅收收入。同時地方政府為了提高本地的經(jīng)濟水平和就業(yè)數(shù)量，會給予本地企業(yè)特別是國有企業(yè)更多的財政補貼以及各類優(yōu)惠政策，對企業(yè)的生產(chǎn)率造成扭曲，這種偏向性的政策會降低資源的配置效率，長期來看造成了社會整體的生產(chǎn)率的損失。
2.需要進一步優(yōu)化央地間的稅收分成比例調(diào)整機制。中央政府需要進一步優(yōu)化當(dāng)前對地方政府的稅收分成，降低地方政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)程度。雖然目前看來，中央政府利用稅收分成的調(diào)整來調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性的制度，會在一定程度上導(dǎo)致地區(qū)資源配置效率的降低。但是，這并不意味我們就要放棄這個機制，可調(diào)整的彈性稅收分成不僅可以使中央政府進行全國范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，也能加大地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力，我們需要探索更為合適的與我國新時代國情相符的激勵約束機制。當(dāng)前我國正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長需要由高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，因此需要更為高效的資源配置效率，中央政府可以考慮利用該激勵體制引導(dǎo)地方政府進行產(chǎn)業(yè)升級和改造，避免上馬短平快的生產(chǎn)項目，也要防止對過剩行業(yè)項目的投資。此外，針對我國地區(qū)發(fā)展差異大的特點，在稅收分成設(shè)計時可以考慮差異化的央地稅收分成制度，根據(jù)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度以及資源稟賦狀況，靈活調(diào)整，以建立適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的央地間財政關(guān)系。
3.充分發(fā)揮市場的資源配置作用，構(gòu)建競爭有序的市場體系。需要讓市場機制發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用，進一步提高資源配置效率的基礎(chǔ)水平，也就是由“看不見的手”發(fā)揮資源配置的引導(dǎo)作用，讓資源在不同所有制的企業(yè)之間、不同行業(yè)之間，甚至不同區(qū)域之間自由流動，自然淘汰生產(chǎn)率低下、產(chǎn)能過剩的企業(yè)，尤其是清理依靠財政補貼存活的“僵尸企業(yè)”，將資源集中在優(yōu)質(zhì)企業(yè)上，從而提高資源配置效率，最終實現(xiàn)經(jīng)濟高效高質(zhì)發(fā)展。地方政府應(yīng)把握好政府職能與市場機制的界限，減少對市場的干擾、扭曲，減少直接影響市場運行的行為，更多去扮演服務(wù)型的政府角色，幫助市場更好地發(fā)揮作用。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第8期。）
END


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