2020年第1期）宋興義：中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

宋興義：中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

文：宋興義

來源：國際稅收

中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

宋興義

　　

十九大報告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！边@個新時代，是我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻的時代。國際稅收工作也必須在“新時代”這一重大政治判斷之下進行部署安排。國際稅收已經(jīng)與金融、國際貿(mào)易和投資、反腐敗和打擊非法資金流動、環(huán)境保護等并列，成為全球治理特別是全球經(jīng)濟治理的重要組成部分。站在新的歷史方位上，中國必須承擔更多大國責任與義務，在推動構(gòu)建新型國際關系，構(gòu)建人類命運共同體的大框架下，深度參與國際稅收全球治理，為建立全球性的公平、合理、增長友好型國際稅收體系做出中國貢獻。

　　一、新時代中國深度參與國際稅收全球治理的必然性和必要性

　?。ㄒ唬┲袊鴩H地位和影響力提升的必然結(jié)果

　　中國的發(fā)展不僅深刻改變了中國，也深刻影響了世界。2010年中國GDP總額超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。2017年中國GDP占全球比重達到15.4%。這樣的經(jīng)濟體量加上遠超其他主要經(jīng)濟體的增長速度，使中國連續(xù)多年對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%，成為世界經(jīng)濟增長的主要穩(wěn)定器和動力源。另外，中國在對外貿(mào)易和跨境投資方面也具有關鍵的影響力。例如，自2009年以來，中國一直是最不發(fā)達國家第一大出口市場，吸收了最不發(fā)達國家五分之一的出口。又如，2018年中國對外直接投資年度流量1430.4億美元，占全球比重14.1%，全球排名從2002年的第26位上升至第2位，向投資所在國家（地區(qū)）繳納各種稅金總額594億美元，同比增長58%；年末境外企業(yè)員工總數(shù)359.5萬人，其中雇用外方員工187.7萬人，占52.2%，較上年末增加16.7萬人。

　　稅收作為國家的一項重要政策工具，其效應通過貿(mào)易、投資、金融等渠道“外溢”至世界。以今日中國的實力，國內(nèi)的“一分”變動可能對他國（地區(qū)）是“十分”的影響。無論中國的主觀意愿如何，我們的稅收主張、政策行動都會被聚焦，都會被他國觀察、研究、解讀和應對。中國被要求承擔越來越廣泛、越來越重要的國際責任是必然的結(jié)果。

　　（二）中國高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實選擇

　　改革開放40多年的實踐證明，過去40多年來中國經(jīng)濟發(fā)展是在開放條件下取得的，未來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也必須在更加開放條件下進行。但是，對外開放不是在真空中進行的，要搞好全方位對外開放必須塑造相應的國際規(guī)則制度環(huán)境。2015年10月12日，習近平總書記在主持十八屆中央政治局以“全球治理格局和全球治理體制”為主題的第二十七次集體學習時強調(diào)，隨著全球性挑戰(zhàn)增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。這不僅事關應對各種全球性挑戰(zhàn)，而且事關給國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向；不僅事關對發(fā)展制高點的爭奪，而且事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用。

　　中國是發(fā)展中的社會主義大國，有利于自身的國際制度環(huán)境既等不來，也不可能靠“搭便車”得來。中國作為一個負責任的大國在國際規(guī)則制定中不能當旁觀者、跟隨者，而是要積極做參與者、引領者。隨著全球經(jīng)濟格局調(diào)整和自身經(jīng)濟實力提升，我們需要更加主動地發(fā)出自己的聲音，打破少數(shù)國家對包括國際稅收規(guī)則在內(nèi)的全球經(jīng)濟法律規(guī)則的“壟斷”，使國際稅收規(guī)則向著更為合理均衡的方向發(fā)展，以開放、包容和自信的姿態(tài)，維護和拓展我國發(fā)展利益。提高中國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)，不僅越來越必要，而且越來越有利于改善國際經(jīng)濟秩序、推動中國和全球經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）構(gòu)建人類命運共同體的主動擔當

當今世界處于百年未有之大變局，破解治理赤字、信任赤字、和平赤字、發(fā)展赤字，是擺在全人類面前的嚴峻挑戰(zhàn)。對此，習近平總書記站在人類歷史發(fā)展進程的高度，以大國領袖的責任擔當，提出了“構(gòu)建人類命運共同體”中國方案。

　　“一帶一路”倡議作為“推動構(gòu)建人類命運共同體”的最重要實踐平臺，已成為中國向世界提供的重要公共產(chǎn)品，是順應經(jīng)濟全球化潮流的最廣泛國際合作平臺，稅收在支持其建設中具有重要作用，包括優(yōu)化“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的營商環(huán)境；推動貿(mào)易、投資等便利化；以更高的稅收確定性，降低交易成本，為“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟增長提供保障。因此，國家稅務總局積極推動“一帶一路”稅收合作，并且已經(jīng)取得重要成果。例如，2019年4月，以“共建一帶一路：加強稅收合作，改善營商環(huán)境”為主題的第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在浙江烏鎮(zhèn)召開。論壇期間，34個國家（地區(qū)）稅務部門共同簽署《“一帶一路”稅收征管合作機制諒解備忘錄》，正式建立“一帶一路”稅收征管合作機制。

　　二、當前中國深度參與國際稅收全球治理的立足點

　　十八大以來，在黨中央的領導下，我國財稅部門主動擔當，貫徹執(zhí)行中央精神，創(chuàng)造性地開展工作，特別是通過支持“一帶一路”建設和參加G20稅改，使得我國在全球稅收治理的話語權(quán)得到顯著提高，中國稅收實踐的全球影響力日益彰顯。OECD稅收政策與管理中心主任帕斯卡認為：“中國目前正在全面參與國際稅收規(guī)則的改變，已經(jīng)成為我們正在建立的國際稅收社區(qū)的重要成員，中國在推動G20國家將稅收提上非常重要的議程方面發(fā)揮了重要作用?！蓖瑫r，也應該看到，國內(nèi)、國際形勢演化復雜深刻，我國國際稅收工作必須著眼大局、扎根現(xiàn)實、把握趨勢，方能行穩(wěn)致遠。

　　（一）關注中國和世界經(jīng)濟增長問題，重視稅收合作對經(jīng)濟增長的正面作用

　　發(fā)展是第一要務。合理速度的經(jīng)濟增長是解決各種發(fā)展問題的基礎。但是，當前情況不容樂觀，世界經(jīng)濟再次來到十字路口。國際貨幣基金組織2019年7月發(fā)布的最新一期《世界經(jīng)濟展望》認為，全球經(jīng)濟增長依舊低迷，面臨下行風險，2020年的經(jīng)濟增速回升不穩(wěn)定。近段時間，關于英國、德國、美國、韓國、巴西、印度等主要經(jīng)濟體經(jīng)濟增長的負面報道不絕于耳。同時，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨新的風險挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大。

　　2016年G20杭州峰會公報首次將“促進增長”列為國際稅收合作的目的之一，提出“我們將繼續(xù)支持國際稅收合作以建立一個全球公平和現(xiàn)代化的國際稅收體系并促進增長”。后續(xù)的漢堡峰會、安塔利亞峰會和2019年的大阪峰會公報，雖然表述略有差異，但都延續(xù)了這一精神。OECD成員國稅制改革趨勢發(fā)生明顯改變，改革重心從“財政整頓”轉(zhuǎn)向“促進增長”。因此，中國參與國際稅收全球治理，除在反避稅、提高發(fā)展中國家征管能力等傳統(tǒng)議題之外，還要兼顧稅收合作對經(jīng)濟增長的正面作用，提高經(jīng)濟增長議題的比重。

　　（二）把握中國經(jīng)濟發(fā)展的階段性新特點，恰當應對更加復雜的國際關系

　　進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，我國是世界上最大發(fā)展中國家的基本國情沒有改變，然而我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)不少的階段性新特點。例如：我國貨物貿(mào)易盈余占GDP的比重明顯下降，“世界工廠”逐步成為“世界市場”；從單一的引外資轉(zhuǎn)變?yōu)槲赓Y和對外投資相對平衡，2015-2017年度中國成為凈對外投資國；在全球價值鏈中，中國仍處于中低端環(huán)節(jié)，在5G、人工智能（AI）、量子通信、大數(shù)據(jù)、電子商務等部分領域已具有全球競爭優(yōu)勢，創(chuàng)建了世界級企業(yè)和品牌。

　　從國際上看，世界處于百年未有之大變局，一方面，發(fā)展中國家（地區(qū)）經(jīng)濟、政治力量崛起，對全球的影響力達到近現(xiàn)代以來的最高點，發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間圍繞國際稅收秩序話語權(quán)的爭奪進一步加劇。另一方面，發(fā)達國家內(nèi)部的分歧也前所未有地公開化、擴大化。例如，2019年7月，法國簽署法令，將追溯至自2019年1月1日起征收數(shù)字服務稅；美國在相關法案在法國參議院表決前夕，以《1974年貿(mào)易法》第301條款為由對法國政府的數(shù)字服務稅法案發(fā)起調(diào)查。

　　對此，我國參與國際稅收全球治理，需要在新的國際稅收體系方案中平衡好居民國和來源國兩種角色，特別要嘗試作為世界市場、高新產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)造地、跨境投資資本輸出源的立場，考慮和研究中國的主張。

　　（三）服務“一帶一路”建設，推動形成全面開放新格局

　　“一帶一路”倡議提出后，得到國際社會積極支持和熱烈響應，取得重大成就。截至2019年10月底，中國已經(jīng)同137個國家和30個國際組織簽署197份共建“一帶一路”合作文件。與此同時，“一帶一路”有關合作理念和主張寫入了聯(lián)合國、二十國集團、亞太經(jīng)合組織、上海合作組織等重要國際機制的成果文件。2013年至2018年，中國與“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）進出口總額達64691.9億美元，為當?shù)貏?chuàng)造24.4萬個就業(yè)崗位，新簽對外承包工程合同額超過5000億美元，建設境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)82個，對外直接投資超過800億美元，上繳東道國稅費累計20.1億美元。

　　習近平總書記在2019年4月26日第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中指出：“共建'一帶一路'為世界經(jīng)濟增長開辟了新空間，為國際貿(mào)易和投資搭建了新平臺，為完善全球經(jīng)濟治理拓展了新實踐，為增進各國民生福祉作出了新貢獻，成為共同的機遇之路、繁榮之路?！泵嫦蛭磥?，要以繪制“工筆畫”的精神，推動共建“一帶一路”倡議沿著高質(zhì)量發(fā)展方向不斷前進。

　　“一帶一路”稅收征管合作機制如期成立后，中國參與國際稅收全球治理也進入了“工筆畫”的階段，落實《烏鎮(zhèn)行動計劃（2019-2021）》，維護多邊主義，提高稅收確定性，為全面開放新格局的建設提供助力。

　　三、未來我國國際稅收工作策略和內(nèi)容探討

　　當前世界范圍內(nèi)的國際稅收體制正面臨深刻變革的前夜，各國對舊有國際稅收體系都有改革的意愿，但分歧嚴重。部分國家開始尋求或已經(jīng)實施了單邊措施。這對于建設公平、可持續(xù)和現(xiàn)代化的國際稅收體系產(chǎn)生了不利影響。我國國際稅收工作要抓住重塑國際稅收規(guī)則的戰(zhàn)略機遇期，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神，落實習近平總書記對稅收工作的重要指示，落實稅務總局黨委關于“主題”“主業(yè)”“主線”的任務部署，落實G20國際稅改成果，在做好制度完善、夯實征管基礎等日常性工作的基礎上，應著重開展以下工作：

　　（一）以支持“一帶一路”建設為龍頭，提升國際稅收服務水平，持續(xù)優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境

　　1.遵循“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念，以“一帶一路”建設為重點，以“一帶一路”稅收征管合作機制為主要平臺，描繪好“工筆畫”，構(gòu)建多邊稅收合作長效機制。隨著時間推移與經(jīng)驗積累，“一帶一路”稅收合作機制會向更高層次發(fā)展，并有望實現(xiàn)長期愿景，成為全球稅收合作機制的重要標桿與典范。我國要切實發(fā)揮好這個平臺的作用，聚焦加強稅收法治、提高稅收確定性、加快涉稅爭議解決、簡化稅收遵從、加強征管能力建設等方面，聚合“一帶一路”稅收征管合作機制成員、觀察員、合作方和咨詢專家團隊的資源，開展課題研究、學術(shù)和實務交流、對外技術(shù)援助、發(fā)布制度指南等，加強稅收政策溝通，推動稅收制度協(xié)調(diào)，提升稅收征管合作，為“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅務官員提供培訓，促進設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通和投資便利化。

　　2.對內(nèi)確保減稅政策落地實施，落實和完善企業(yè)境外所得稅收綜合抵免、委托境外研發(fā)費用企業(yè)所得稅加計扣除、境外投資者以分配利潤直接投資暫不征收預提所得稅等優(yōu)惠政策。對外配合“一帶一路”建設和國家國際政策需要，鞏固優(yōu)化已取得的對外投資稅收服務成果，持續(xù)推進國別稅收信息研究工作，擴展國別（地區(qū)）投資稅收指南的國家（地區(qū)）范圍，持續(xù)完善《“走出去”稅收指引》，并根據(jù)納稅人使用后的反饋意見，優(yōu)化內(nèi)容。積極推進協(xié)定談簽和爭端解決相互協(xié)商工作，穩(wěn)步推進預約定價安排談簽工作，為企業(yè)經(jīng)營提供確定性。主動融進各級政府“一帶一路”建設的大宣傳格局中，結(jié)合“便民辦稅春風行動”，創(chuàng)新和優(yōu)化方式方法，做好政策宣傳和操作輔導，持續(xù)優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境，提升我國稅制國際競爭力。

　　（二）履行國際承諾，加強國際稅收合作，展示“大國稅務”形象

　　1.深度參與國際稅改，加強國際合作，在國際稅收規(guī)則制定中持續(xù)發(fā)出中國聲音。深化拓展與聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、OECD等國際組織的稅收合作，參與后BEPS相關議程，參與OECD稅收協(xié)定范本、聯(lián)合國稅收協(xié)定范本、轉(zhuǎn)讓定價指南等修訂工作，把中國主張融入國際稅收體系；積極利用OECD稅收征管論壇、亞洲稅收管理與研究組織等國際平臺，介紹中國稅收改革，宣傳中國經(jīng)驗。

　　2.推動國際稅改成果在國內(nèi)落地實施。完成《BEPS多邊公約》等國際協(xié)議在我國的生效程序。根據(jù)相關國際協(xié)議，特別是要按照BEPS第5項、第6項、第13項和第14項行動計劃最低標準的要求，完善相互協(xié)商程序等國內(nèi)制度，修訂雙邊稅收協(xié)定，完成最低標準審議。

　　3.做好稅收情報交換工作，穩(wěn)妥開展金融賬戶涉稅信息自動交換（CRS）工作，穩(wěn)步開展信息利用，研究以金融賬戶涉稅信息為基礎開展稅收風險分析及應對。加強與金融主管部門協(xié)作，為金融機構(gòu)提供“點對點”服務，提升金融機構(gòu)合規(guī)水平，確保對外提供CRS數(shù)據(jù)質(zhì)量。

　　（三）加強國際稅收前沿問題研究，借鑒先進經(jīng)驗，探索我國應對方案

　　1.跟蹤研究主要經(jīng)濟體稅制改革。積極關注主要經(jīng)濟體稅改政策的出臺原因及效應，持續(xù)開展對外支付和非居民企業(yè)稅源、稅收情況分析，分析主要經(jīng)濟體稅改與我國經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)性，密切關注資本、無形資產(chǎn)的跨境流動方向和模式以及關聯(lián)交易的情況。

　　2.研究數(shù)字經(jīng)濟課稅問題。數(shù)字經(jīng)濟稅收規(guī)則對5G、電子商務、云服務等企業(yè)的跨國經(jīng)營活動會產(chǎn)生重大影響，是當前各國（地區(qū)）在國際稅收規(guī)則話語權(quán)競爭最激烈的領域。我國需密切關注OECD、歐盟、聯(lián)合國等國際（區(qū)域性）組織和歐美主要發(fā)達國家就數(shù)字經(jīng)濟課稅問題的研究和政策最新進展，深入研究代表性國家的立法及實踐，探索在國內(nèi)法和稅收協(xié)定層面制定相關規(guī)則的必要性和可行性。針對部分國家推出的單邊立法措施，可聯(lián)合相關企業(yè)，研究應對方案，做好政策儲備。

　　3.研究轉(zhuǎn)讓定價前沿理念方法。參與G20/OECD對利潤分割法的持續(xù)研究，結(jié)合OECD對無形資產(chǎn)的稅務管理的運用建議和BEPS第8-10項行動計劃成果，考察歐美、印度等對無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價政策和案例，研究并優(yōu)化我國無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價相關工作，特別是在成本節(jié)約、市場溢價等地域性特殊因素的理論化、定量化方面力求突破。

作者單位：國家稅務總局稅務干部進修學院

（本文刊載于《國際稅收》2020年第1期）