2020年第1期）宋興義：中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

宋興義：中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

文：宋興義

來源：國際稅收

中國深度參與國際稅收全球治理策略研究

宋興義

　　

十九大報(bào)告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！边@個(gè)新時(shí)代，是我國日益走近世界舞臺(tái)中央、不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)的時(shí)代。國際稅收工作也必須在“新時(shí)代”這一重大政治判斷之下進(jìn)行部署安排。國際稅收已經(jīng)與金融、國際貿(mào)易和投資、反腐敗和打擊非法資金流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等并列，成為全球治理特別是全球經(jīng)濟(jì)治理的重要組成部分。站在新的歷史方位上，中國必須承擔(dān)更多大國責(zé)任與義務(wù)，在推動(dòng)構(gòu)建新型國際關(guān)系，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大框架下，深度參與國際稅收全球治理，為建立全球性的公平、合理、增長友好型國際稅收體系做出中國貢獻(xiàn)。

　　一、新時(shí)代中國深度參與國際稅收全球治理的必然性和必要性

　?。ㄒ唬┲袊鴩H地位和影響力提升的必然結(jié)果

　　中國的發(fā)展不僅深刻改變了中國，也深刻影響了世界。2010年中國GDP總額超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2017年中國GDP占全球比重達(dá)到15.4%。這樣的經(jīng)濟(jì)體量加上遠(yuǎn)超其他主要經(jīng)濟(jì)體的增長速度，使中國連續(xù)多年對世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過30%，成為世界經(jīng)濟(jì)增長的主要穩(wěn)定器和動(dòng)力源。另外，中國在對外貿(mào)易和跨境投資方面也具有關(guān)鍵的影響力。例如，自2009年以來，中國一直是最不發(fā)達(dá)國家第一大出口市場，吸收了最不發(fā)達(dá)國家五分之一的出口。又如，2018年中國對外直接投資年度流量1430.4億美元，占全球比重14.1%，全球排名從2002年的第26位上升至第2位，向投資所在國家（地區(qū)）繳納各種稅金總額594億美元，同比增長58%；年末境外企業(yè)員工總數(shù)359.5萬人，其中雇用外方員工187.7萬人，占52.2%，較上年末增加16.7萬人。

　　稅收作為國家的一項(xiàng)重要政策工具，其效應(yīng)通過貿(mào)易、投資、金融等渠道“外溢”至世界。以今日中國的實(shí)力，國內(nèi)的“一分”變動(dòng)可能對他國（地區(qū)）是“十分”的影響。無論中國的主觀意愿如何，我們的稅收主張、政策行動(dòng)都會(huì)被聚焦，都會(huì)被他國觀察、研究、解讀和應(yīng)對。中國被要求承擔(dān)越來越廣泛、越來越重要的國際責(zé)任是必然的結(jié)果。

　　（二）中國高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

　　改革開放40多年的實(shí)踐證明，過去40多年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在開放條件下取得的，未來中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也必須在更加開放條件下進(jìn)行。但是，對外開放不是在真空中進(jìn)行的，要搞好全方位對外開放必須塑造相應(yīng)的國際規(guī)則制度環(huán)境。2015年10月12日，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局以“全球治理格局和全球治理體制”為主題的第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，隨著全球性挑戰(zhàn)增多，加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革已是大勢所趨。這不僅事關(guān)應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)，而且事關(guān)給國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向；不僅事關(guān)對發(fā)展制高點(diǎn)的爭奪，而且事關(guān)各國在國際秩序和國際體系長遠(yuǎn)制度性安排中的地位和作用。

　　中國是發(fā)展中的社會(huì)主義大國，有利于自身的國際制度環(huán)境既等不來，也不可能靠“搭便車”得來。中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國在國際規(guī)則制定中不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要積極做參與者、引領(lǐng)者。隨著全球經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整和自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，我們需要更加主動(dòng)地發(fā)出自己的聲音，打破少數(shù)國家對包括國際稅收規(guī)則在內(nèi)的全球經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則的“壟斷”，使國際稅收規(guī)則向著更為合理均衡的方向發(fā)展，以開放、包容和自信的姿態(tài)，維護(hù)和拓展我國發(fā)展利益。提高中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)，不僅越來越必要，而且越來越有利于改善國際經(jīng)濟(jì)秩序、推動(dòng)中國和全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，破解治理赤字、信任赤字、和平赤字、發(fā)展赤字，是擺在全人類面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，習(xí)近平總書記站在人類歷史發(fā)展進(jìn)程的高度，以大國領(lǐng)袖的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出了“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”中國方案。

　　“一帶一路”倡議作為“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的最重要實(shí)踐平臺(tái)，已成為中國向世界提供的重要公共產(chǎn)品，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流的最廣泛國際合作平臺(tái)，稅收在支持其建設(shè)中具有重要作用，包括優(yōu)化“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的營商環(huán)境；推動(dòng)貿(mào)易、投資等便利化；以更高的稅收確定性，降低交易成本，為“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長提供保障。因此，國家稅務(wù)總局積極推動(dòng)“一帶一路”稅收合作，并且已經(jīng)取得重要成果。例如，2019年4月，以“共建一帶一路：加強(qiáng)稅收合作，改善營商環(huán)境”為主題的第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在浙江烏鎮(zhèn)召開。論壇期間，34個(gè)國家（地區(qū)）稅務(wù)部門共同簽署《“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制諒解備忘錄》，正式建立“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制。

　　二、當(dāng)前中國深度參與國際稅收全球治理的立足點(diǎn)

　　十八大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國財(cái)稅部門主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，貫徹執(zhí)行中央精神，創(chuàng)造性地開展工作，特別是通過支持“一帶一路”建設(shè)和參加G20稅改，使得我國在全球稅收治理的話語權(quán)得到顯著提高，中國稅收實(shí)踐的全球影響力日益彰顯。OECD稅收政策與管理中心主任帕斯卡認(rèn)為：“中國目前正在全面參與國際稅收規(guī)則的改變，已經(jīng)成為我們正在建立的國際稅收社區(qū)的重要成員，中國在推動(dòng)G20國家將稅收提上非常重要的議程方面發(fā)揮了重要作用?！蓖瑫r(shí)，也應(yīng)該看到，國內(nèi)、國際形勢演化復(fù)雜深刻，我國國際稅收工作必須著眼大局、扎根現(xiàn)實(shí)、把握趨勢，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　（一）關(guān)注中國和世界經(jīng)濟(jì)增長問題，重視稅收合作對經(jīng)濟(jì)增長的正面作用

　　發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。合理速度的經(jīng)濟(jì)增長是解決各種發(fā)展問題的基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前情況不容樂觀，世界經(jīng)濟(jì)再次來到十字路口。國際貨幣基金組織2019年7月發(fā)布的最新一期《世界經(jīng)濟(jì)展望》認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)增長依舊低迷，面臨下行風(fēng)險(xiǎn)，2020年的經(jīng)濟(jì)增速回升不穩(wěn)定。近段時(shí)間，關(guān)于英國、德國、美國、韓國、巴西、印度等主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面報(bào)道不絕于耳。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。

　　2016年G20杭州峰會(huì)公報(bào)首次將“促進(jìn)增長”列為國際稅收合作的目的之一，提出“我們將繼續(xù)支持國際稅收合作以建立一個(gè)全球公平和現(xiàn)代化的國際稅收體系并促進(jìn)增長”。后續(xù)的漢堡峰會(huì)、安塔利亞峰會(huì)和2019年的大阪峰會(huì)公報(bào)，雖然表述略有差異，但都延續(xù)了這一精神。OECD成員國稅制改革趨勢發(fā)生明顯改變，改革重心從“財(cái)政整頓”轉(zhuǎn)向“促進(jìn)增長”。因此，中國參與國際稅收全球治理，除在反避稅、提高發(fā)展中國家征管能力等傳統(tǒng)議題之外，還要兼顧稅收合作對經(jīng)濟(jì)增長的正面作用，提高經(jīng)濟(jì)增長議題的比重。

　　（二）把握中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性新特點(diǎn)，恰當(dāng)應(yīng)對更加復(fù)雜的國際關(guān)系

　　進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，我國是世界上最大發(fā)展中國家的基本國情沒有改變，然而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)不少的階段性新特點(diǎn)。例如：我國貨物貿(mào)易盈余占GDP的比重明顯下降，“世界工廠”逐步成為“世界市場”；從單一的引外資轉(zhuǎn)變?yōu)槲赓Y和對外投資相對平衡，2015-2017年度中國成為凈對外投資國；在全球價(jià)值鏈中，中國仍處于中低端環(huán)節(jié)，在5G、人工智能（AI）、量子通信、大數(shù)據(jù)、電子商務(wù)等部分領(lǐng)域已具有全球競爭優(yōu)勢，創(chuàng)建了世界級(jí)企業(yè)和品牌。

　　從國際上看，世界處于百年未有之大變局，一方面，發(fā)展中國家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)、政治力量崛起，對全球的影響力達(dá)到近現(xiàn)代以來的最高點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間圍繞國際稅收秩序話語權(quán)的爭奪進(jìn)一步加劇。另一方面，發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的分歧也前所未有地公開化、擴(kuò)大化。例如，2019年7月，法國簽署法令，將追溯至自2019年1月1日起征收數(shù)字服務(wù)稅；美國在相關(guān)法案在法國參議院表決前夕，以《1974年貿(mào)易法》第301條款為由對法國政府的數(shù)字服務(wù)稅法案發(fā)起調(diào)查。

　　對此，我國參與國際稅收全球治理，需要在新的國際稅收體系方案中平衡好居民國和來源國兩種角色，特別要嘗試作為世界市場、高新產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)造地、跨境投資資本輸出源的立場，考慮和研究中國的主張。

　　（三）服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，推動(dòng)形成全面開放新格局

　　“一帶一路”倡議提出后，得到國際社會(huì)積極支持和熱烈響應(yīng)，取得重大成就。截至2019年10月底，中國已經(jīng)同137個(gè)國家和30個(gè)國際組織簽署197份共建“一帶一路”合作文件。與此同時(shí)，“一帶一路”有關(guān)合作理念和主張寫入了聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、上海合作組織等重要國際機(jī)制的成果文件。2013年至2018年，中國與“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）進(jìn)出口總額達(dá)64691.9億美元，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造24.4萬個(gè)就業(yè)崗位，新簽對外承包工程合同額超過5000億美元，建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)82個(gè)，對外直接投資超過800億美元，上繳東道國稅費(fèi)累計(jì)20.1億美元。

　　習(xí)近平總書記在2019年4月26日第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中指出：“共建'一帶一路'為世界經(jīng)濟(jì)增長開辟了新空間，為國際貿(mào)易和投資搭建了新平臺(tái)，為完善全球經(jīng)濟(jì)治理拓展了新實(shí)踐，為增進(jìn)各國民生福祉作出了新貢獻(xiàn)，成為共同的機(jī)遇之路、繁榮之路。”面向未來，要以繪制“工筆畫”的精神，推動(dòng)共建“一帶一路”倡議沿著高質(zhì)量發(fā)展方向不斷前進(jìn)。

　　“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制如期成立后，中國參與國際稅收全球治理也進(jìn)入了“工筆畫”的階段，落實(shí)《烏鎮(zhèn)行動(dòng)計(jì)劃（2019-2021）》，維護(hù)多邊主義，提高稅收確定性，為全面開放新格局的建設(shè)提供助力。

　　三、未來我國國際稅收工作策略和內(nèi)容探討

　　當(dāng)前世界范圍內(nèi)的國際稅收體制正面臨深刻變革的前夜，各國對舊有國際稅收體系都有改革的意愿，但分歧嚴(yán)重。部分國家開始尋求或已經(jīng)實(shí)施了單邊措施。這對于建設(shè)公平、可持續(xù)和現(xiàn)代化的國際稅收體系產(chǎn)生了不利影響。我國國際稅收工作要抓住重塑國際稅收規(guī)則的戰(zhàn)略機(jī)遇期，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大精神，落實(shí)習(xí)近平總書記對稅收工作的重要指示，落實(shí)稅務(wù)總局黨委關(guān)于“主題”“主業(yè)”“主線”的任務(wù)部署，落實(shí)G20國際稅改成果，在做好制度完善、夯實(shí)征管基礎(chǔ)等日常性工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重開展以下工作：

　　（一）以支持“一帶一路”建設(shè)為龍頭，提升國際稅收服務(wù)水平，持續(xù)優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境

　　1.遵循“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念，以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，以“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制為主要平臺(tái)，描繪好“工筆畫”，構(gòu)建多邊稅收合作長效機(jī)制。隨著時(shí)間推移與經(jīng)驗(yàn)積累，“一帶一路”稅收合作機(jī)制會(huì)向更高層次發(fā)展，并有望實(shí)現(xiàn)長期愿景，成為全球稅收合作機(jī)制的重要標(biāo)桿與典范。我國要切實(shí)發(fā)揮好這個(gè)平臺(tái)的作用，聚焦加強(qiáng)稅收法治、提高稅收確定性、加快涉稅爭議解決、簡化稅收遵從、加強(qiáng)征管能力建設(shè)等方面，聚合“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制成員、觀察員、合作方和咨詢專家團(tuán)隊(duì)的資源，開展課題研究、學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)交流、對外技術(shù)援助、發(fā)布制度指南等，加強(qiáng)稅收政策溝通，推動(dòng)稅收制度協(xié)調(diào)，提升稅收征管合作，為“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅務(wù)官員提供培訓(xùn)，促進(jìn)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通和投資便利化。

　　2.對內(nèi)確保減稅政策落地實(shí)施，落實(shí)和完善企業(yè)境外所得稅收綜合抵免、委托境外研發(fā)費(fèi)用企業(yè)所得稅加計(jì)扣除、境外投資者以分配利潤直接投資暫不征收預(yù)提所得稅等優(yōu)惠政策。對外配合“一帶一路”建設(shè)和國家國際政策需要，鞏固優(yōu)化已取得的對外投資稅收服務(wù)成果，持續(xù)推進(jìn)國別稅收信息研究工作，擴(kuò)展國別（地區(qū)）投資稅收指南的國家（地區(qū)）范圍，持續(xù)完善《“走出去”稅收指引》，并根據(jù)納稅人使用后的反饋意見，優(yōu)化內(nèi)容。積極推進(jìn)協(xié)定談簽和爭端解決相互協(xié)商工作，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)約定價(jià)安排談簽工作，為企業(yè)經(jīng)營提供確定性。主動(dòng)融進(jìn)各級(jí)政府“一帶一路”建設(shè)的大宣傳格局中，結(jié)合“便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)”，創(chuàng)新和優(yōu)化方式方法，做好政策宣傳和操作輔導(dǎo)，持續(xù)優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境，提升我國稅制國際競爭力。

　　（二）履行國際承諾，加強(qiáng)國際稅收合作，展示“大國稅務(wù)”形象

　　1.深度參與國際稅改，加強(qiáng)國際合作，在國際稅收規(guī)則制定中持續(xù)發(fā)出中國聲音。深化拓展與聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、OECD等國際組織的稅收合作，參與后BEPS相關(guān)議程，參與OECD稅收協(xié)定范本、聯(lián)合國稅收協(xié)定范本、轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南等修訂工作，把中國主張融入國際稅收體系；積極利用OECD稅收征管論壇、亞洲稅收管理與研究組織等國際平臺(tái)，介紹中國稅收改革，宣傳中國經(jīng)驗(yàn)。

　　2.推動(dòng)國際稅改成果在國內(nèi)落地實(shí)施。完成《BEPS多邊公約》等國際協(xié)議在我國的生效程序。根據(jù)相關(guān)國際協(xié)議，特別是要按照BEPS第5項(xiàng)、第6項(xiàng)、第13項(xiàng)和第14項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃最低標(biāo)準(zhǔn)的要求，完善相互協(xié)商程序等國內(nèi)制度，修訂雙邊稅收協(xié)定，完成最低標(biāo)準(zhǔn)審議。

　　3.做好稅收情報(bào)交換工作，穩(wěn)妥開展金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換（CRS）工作，穩(wěn)步開展信息利用，研究以金融賬戶涉稅信息為基礎(chǔ)開展稅收風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對。加強(qiáng)與金融主管部門協(xié)作，為金融機(jī)構(gòu)提供“點(diǎn)對點(diǎn)”服務(wù)，提升金融機(jī)構(gòu)合規(guī)水平，確保對外提供CRS數(shù)據(jù)質(zhì)量。

　　（三）加強(qiáng)國際稅收前沿問題研究，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索我國應(yīng)對方案

　　1.跟蹤研究主要經(jīng)濟(jì)體稅制改革。積極關(guān)注主要經(jīng)濟(jì)體稅改政策的出臺(tái)原因及效應(yīng)，持續(xù)開展對外支付和非居民企業(yè)稅源、稅收情況分析，分析主要經(jīng)濟(jì)體稅改與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，密切關(guān)注資本、無形資產(chǎn)的跨境流動(dòng)方向和模式以及關(guān)聯(lián)交易的情況。

　　2.研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)課稅問題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收規(guī)則對5G、電子商務(wù)、云服務(wù)等企業(yè)的跨國經(jīng)營活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生重大影響，是當(dāng)前各國（地區(qū)）在國際稅收規(guī)則話語權(quán)競爭最激烈的領(lǐng)域。我國需密切關(guān)注OECD、歐盟、聯(lián)合國等國際（區(qū)域性）組織和歐美主要發(fā)達(dá)國家就數(shù)字經(jīng)濟(jì)課稅問題的研究和政策最新進(jìn)展，深入研究代表性國家的立法及實(shí)踐，探索在國內(nèi)法和稅收協(xié)定層面制定相關(guān)規(guī)則的必要性和可行性。針對部分國家推出的單邊立法措施，可聯(lián)合相關(guān)企業(yè)，研究應(yīng)對方案，做好政策儲(chǔ)備。

　　3.研究轉(zhuǎn)讓定價(jià)前沿理念方法。參與G20/OECD對利潤分割法的持續(xù)研究，結(jié)合OECD對無形資產(chǎn)的稅務(wù)管理的運(yùn)用建議和BEPS第8-10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃成果，考察歐美、印度等對無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)政策和案例，研究并優(yōu)化我國無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)相關(guān)工作，特別是在成本節(jié)約、市場溢價(jià)等地域性特殊因素的理論化、定量化方面力求突破。

作者單位：國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院

（本文刊載于《國際稅收》2020年第1期）