《國際稅收》2019年第12期 杜爽 岳樹民：金融服務增值稅的理論、實踐與中國選擇

金融服務增值稅的理論、實踐與中國選擇

作者:杜爽  岳樹民

作者單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院/中國人民大學財政金融學院

（本文刊載于《國際稅收》2019年第12期）

原文來源公眾號：國際稅收

　 一、金融服務增值稅的理論框架——該不該征收

　　金融服務性質(zhì)復雜，按照購買方的不同，可分為企業(yè)購買、消費者購買兩種情況。政府是否對金融服務征收增值稅最終表現(xiàn)為企業(yè)、消費者是否承擔了稅負。目前，專家學者對企業(yè)購買金融服務基本達成一致意見，即企業(yè)不應承擔增值稅，對消費者購買金融服務則有不同看法。

　 （一）企業(yè)購買金融服務
　　企業(yè)不應當承擔增值稅的原因主要有三個方面。一是從稅收理論看，根據(jù)生產(chǎn)效率定理（Production Efficiency Theorem），最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)不應包括中間商品的稅收（Peter Diamond & James Mirrlees，1971）。金融服務屬于中間投入，若政府對其征稅，會造成扭曲，降低生產(chǎn)效率，減少總產(chǎn)出。二是從管理方式看，金融服務，尤其是借貸服務收費復雜，名義利率的確定考慮了通貨膨脹補償、實際儲蓄收益等因素，使用傳統(tǒng)的發(fā)票抵扣法很難實現(xiàn)僅對提供金融服務的收費征稅。三是從收入角度看，若將增值稅擴展至金融服務，不會大幅增加稅基，但需要允許企業(yè)購進的金融服務抵扣進項稅。因此，征稅可能一定程度上促進了公平，但不一定產(chǎn)生額外收入（愛倫·泰特，1995）。
　　不過需要注意的是，生產(chǎn)效率定理的假設前提是“稅收制度允許政府實現(xiàn)任何其想要的財產(chǎn)再分配結(jié)果”。若由于某種原因，政府不能夠無限制地使用稅收工具，這一定理在技術上便不再成立。并且，征管技術、財政問題僅是影響稅制構(gòu)建的兩個方面，稅制是否中性、公平等也是需要考慮的重要因素。由于種種原因，現(xiàn)實中通常很難做到“中間投入”的流轉(zhuǎn)稅負為零。因而，在預先存在扭曲的情況下，對企業(yè)的中間交易征稅具有一定合理性（Partha Dasgupta & Joseph Stiglitz，1971，1972）。

　　（二）消費者購買金融服務
　　與企業(yè)購買中間投入的金融服務不同，消費者的購買行為形式上處于交易鏈條的“終端”。盡管增值稅以“最終消費”為稅基，但結(jié)合金融功能、稅收目標等因素，在消費者購買金融服務的交易中，消費者是否應當承擔增值稅，理論上主要有以下四種觀點：
　　1.不對金融服務征稅。增值稅應當對消費者的“消費”部分征稅，而消費者購買的許多金融服務，如投資服務等，其功能是實現(xiàn)消費者跨時間移動資源、平滑消費，金融服務本身不是消費品，不直接構(gòu)成個人的消費函數(shù)（Harry Grubert & James Mackie，2000），不應當成為增值稅的征稅對象。并且，投資、借貸等金融服務是為以后的消費提供資金，這些服務均對應著一個“完全應稅”的消費品購買交易（fully taxable purchase of a consumption good）。此時，即使不對當前金融服務征稅，以后也能夠在最終的消費環(huán)節(jié)進行征稅。
　　2.對直接收費服務征稅，不對中介服務征稅。從征稅目標看，William Jack（2000）認為，保持當前消費和未來消費之間的價格不變是消費稅（Consumption Tax）的一個基本目標。此外，稅收中性也是增值稅的重要原則。對于以價差計價的金融中介服務而言，征稅會導致服務費用自動按比例增加，進而扭曲消費品之間的相對價格；而對于收取固定費用的直接金融服務而言，征稅不會立即對收費金額產(chǎn)生影響，利于保持稅收中性。
　　3.按照正常稅率對金融服務全面征稅。有專家認為,不應當將金融服務性質(zhì)作為判斷是否對其征稅的依據(jù)。許多商品既沒有直接增加消費，也不是效用函數(shù)的組成部分，如外賣服務僅節(jié)省了時間和資源,但同樣被征收增值稅。從經(jīng)濟效率角度考慮，若不征稅，金融服務的價格會低于其他商品和服務的價格，消費者可能會更多地購買價格較低的金融服務，造成資源配置的扭曲（Lorey Hoffman,Satya Poddar & John Whalley，1987）。因此，不僅應當對金融服務征稅，稅率也應當與其他商品和服務相同。
　　4.按照較低稅率對金融服務全面征稅。有研究表明，在有家庭生產(chǎn)的情況下，綜合考慮稅收可能對勞動-閑暇的扭曲、免稅的家庭服務生產(chǎn)可能對市場活動格局的影響等，對消費者服務（consumer services）實行相對較低的稅率更加合理（Henrik Kleven，Wolfram Richter & Peter Sørensen，2000）。許多金融服務具有“自我提供”（do-it-yourself）屬性，消費者能夠自己完成市場調(diào)查，選擇投資的公司債券、基金，或者到銀行存款等。因而，金融服務這種消費者服務應當適用較低的稅率（Michael Firth & Kenneth McKenzie，2012）。
　　從增值稅原理考慮，盡管增值稅是對最終消費征收，本質(zhì)上仍是全環(huán)節(jié)參與。金融交易既然屬于整個交易鏈條的組成部分，就應對其征收增值稅。而對購買方而言，無論是企業(yè)還是消費者，最后是否負擔增值稅則與購買金融服務的環(huán)節(jié)是否為最終消費環(huán)節(jié)有關。理論上，只有最終環(huán)節(jié)的消費才應負擔增值稅，若交易發(fā)生在生產(chǎn)的中間環(huán)節(jié)，不應當負擔增值稅。

　　二、金融服務增值稅的實踐經(jīng)驗——能不能征收
　　“如何確定稅基”是對金融服務征收增值稅面臨的重要問題。從各國實踐看，出于對政治、管理等因素的折衷考慮，當前多數(shù)國家對金融服務免征增值稅。但由于這種方式的稅務管理負擔日益增大、經(jīng)濟負效應不斷顯現(xiàn)，近年來，一些國家明顯偏離歐盟的導向，開始對金融服務征稅。

　　（一）免稅政策
　　歐盟各成員國是實行免稅機制的典型國家。依照《歐盟增值稅指令》，成員國之間需對貸款的發(fā)放、買賣（negotiation）、管理等金融服務免征增值稅。而納稅人跨境提供這些金融服務適用零稅率，即進項稅可以抵扣。其他金融服務的征稅辦法則由歐盟成員國自行確定。
　　免稅的做法能夠避免“確定稅基”這一難題，但會引發(fā)新的稅務管理問題。首先，界定免稅金融服務存在一定難度。金融服務本身的復雜、多樣、多變等特征為定義各類型的金融服務增加了困難。歐盟的免稅機制在運行過程中，關于一項給付是否構(gòu)成免稅金融服務，存在大量稅收爭議。其次，確定進項稅額的分配方法較困難。同時提供免稅和應稅服務的企業(yè)面臨著如何將進項稅抵扣權分配到兩種銷售額中的稅務計算問題。盡管各國稅法通常會明確進項稅額抵扣的基本規(guī)則，但對于銀行和大多數(shù)其他金融機構(gòu)，不可避免地需要一個更加復雜的機制，以確定可以抵扣的增值稅進項稅額（Roberto Schatan，2003）。

　　（二）征稅做法
　　針對金融服務收費隱蔽的特點，有學者提出了新的征稅方法。1978年，倫敦財政研究所（Institute for Fiscal Studies）在發(fā)布的報告中提出了一種針對企業(yè)的現(xiàn)金流法，也就是所謂的“R+F”方法。該方法將現(xiàn)金流區(qū)分為“實物”商品和服務現(xiàn)金流、金融服務現(xiàn)金流。金融交易中的現(xiàn)金流入和流出分別與非金融交易中的應稅銷售和應稅進項購買相對應（梁國平，徐德華，周剛，2012）。因不考慮貨幣的時間價值，實踐中無需將利潤分解為“增值”和“非增值”部分，且與發(fā)票抵扣法兼容，作為一種可替代增值稅或企業(yè)所得稅的方式，現(xiàn)金流法受到極大關注。歐盟委員會1993年提出的稅務計算賬戶法（Tax Calculation Account，TCA）、Harry Huizinga（2002）提出的一攬子稅務計算賬戶法（Portfolio TCA Method）等都屬于現(xiàn)金流法（Peter Merrill，2011）。但由于這些方法通常遵從成本較高，會對納稅人的資金流形成較大壓力，或者沒有考慮到金融中介機構(gòu)的復雜性，目前僅停留在理論層面。
　　當前已采取征稅措施的國家多是在國內(nèi)增值稅制度的基礎上，通過規(guī)定特殊的政策實現(xiàn)對金融服務的征稅。
　　可以說，以隱性收費為特點的金融活動不適合多級、發(fā)票抵扣方法，目前的增值稅制度也不具備界定金融范圍的能力。但考慮到金融服務業(yè)發(fā)展迅速及其對經(jīng)濟增長的貢獻日益增大，免稅政策的負效應不斷顯現(xiàn)，對金融服務征稅可能是未來改革方向。從實踐角度看，目前發(fā)達國家關注于應當采取何種措施，以緩解對金融服務免稅給國內(nèi)經(jīng)濟造成的扭曲；發(fā)展中國家則受制于稅收征管能力，著重考慮如何加強對稅務部門的規(guī)范和控制，避免將增值稅稅基擴大到金融服務領域后，提高的行政成本超過增加的稅收收入。需要強調(diào)的是，各國征稅的具體方案與國內(nèi)的文化、法律環(huán)境、征管能力等相關，是在特定約束條件下進行的選擇，在一定程度上具有獨特性。比如，歐盟采取免稅機制有特定的歷史原因：在引入增值稅制度之前，已有國家對金融服務免稅，因此，為實現(xiàn)“所有成員國擁有共同的一般性政策”，對金融服務免征增值稅（PWC report，2011）。這是歐盟內(nèi)部相互競爭的國家在利益上進行妥協(xié)的產(chǎn)物，并不一定適用于歐盟之外的其他經(jīng)濟體。再如，新西蘭模式是最接近理想型的增值稅，但其產(chǎn)生具有獨特的政治因素，如新西蘭具有單一制政府、單院制議會，早期采用“簡單多數(shù)表決”制度等，避免了政府之間、各政黨或利益集團等之間的利益博弈，稅收立法的阻力較小（Richard Krever，2008）。
　　該不該征稅主要是從稅收要素、經(jīng)濟效應等方面，在理論上探討的問題，屬于規(guī)范分析的范疇，而能不能征稅則從管理技術、方法等實踐情況出發(fā)，分析客觀條件是否能夠保證征稅的順利完成。單從方法上看，選擇納稅、計算抵扣、單獨征稅等方式都具有可行性，但具體征稅方式的選擇還與國內(nèi)的征管能力、征管條件、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等因素相關。

　　三、金融服務增值稅的中國選擇——堅持、強化與創(chuàng)新
　　首先，從經(jīng)濟對金融的需求看，我國的經(jīng)濟增長正由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，這也要求轉(zhuǎn)變金融模式，以更好地服務實體經(jīng)濟。如提高居民的信貸可得性、財產(chǎn)性收入等方式促進消費；建立多層次的資本市場體系，滿足不同類型企業(yè)的金融服務需求等。隨著金融在經(jīng)濟運行中參與度的加深，過多的免稅政策會破壞增值稅鏈條，增加金融交易環(huán)節(jié)的稅收負擔。相比之下，對金融服務全面征收增值稅，縮小上下游行業(yè)間的稅率差異，降低稅收因素對交易的影響，更有利于發(fā)揮市場機制在金融資源配置中的決定性作用。
　　其次，從金融體系特點來看，我國金融體系以商業(yè)銀行為主導，政府在商業(yè)銀行的股權中占較大比重。而銀行以貸款服務為主，業(yè)務多樣化程度有限。面對這樣的金融體系，增值稅需要關注的重點問題是如何確定貸款服務的稅基，這也是一直以來困擾理論和實務界的難題，目前尚未被很好地解決。但由于我國中央銀行發(fā)布的存貸款基準利率對商業(yè)銀行的貸款利率起指導性作用，在這種情況下，商業(yè)銀行的貸款利率可能低于完全由市場決定的利率水平。此時，基于名義貸款利率征稅可能產(chǎn)生的，對“通貨膨脹補償成分的資本”及“實際儲蓄收益”征稅的問題會有所緩解。相比于單獨課稅，將金融服務納入增值稅范圍進行征稅的扭曲更小。
　　再次，金融機構(gòu)規(guī)模通常較大，管理較為規(guī)范。稅收管理中，我國對金融機構(gòu)的分支機構(gòu)增值稅實行匯總納稅，更便于統(tǒng)籌管理。由于設在地市一級以下的分支機構(gòu)不在當?shù)丶{稅，稅收上受地方政府干預的可能性更小。2017年金融業(yè)繳納增值稅約4538.1億元，占增值稅總收入的6.36%?？梢哉f，金融服務增值稅對組織稅收收入做出了較大貢獻。另外，用企業(yè)實際繳納增值稅與企業(yè)增加值的比值衡量企業(yè)增值稅負擔，2017年企業(yè)平均增值稅負擔為14.92%，其中，金融業(yè)為9.0%。由于進項稅抵扣方面的限制，金融業(yè)稅負高于名義稅率6%。盡管存在重復征稅問題，實際稅負較高也反映了我國金融服務增值稅的管理較為嚴格，納稅人的納稅遵從度較好。
　　綜上，基于我國金融體系的特點、金融發(fā)展與改革趨勢、稅收管理情況等，應當繼續(xù)堅持對金融服務征收增值稅的方向。但為了輔助金融業(yè)更好地服務實體經(jīng)濟，未來還應不斷完善金融服務增值稅政策，具體包括如下幾個方面：
　　第一，堅持構(gòu)建中性的增值稅制度。隨著數(shù)字經(jīng)濟的到來，行業(yè)間的連通性大大增加，金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)之間的界限逐漸弱化。在稅收領域，如何確保增值稅在數(shù)字經(jīng)濟支付（處理）服務的內(nèi)部環(huán)節(jié)、外部領域和競爭性方面保持中性是政策完善需要考慮的重要問題（迪伊·阮，2017）。堅持增值稅的中性原則意味著，增值稅不應當成為影響金融機構(gòu)業(yè)務活動的因素，也不應當影響企業(yè)、個人的金融交易行為。當然，考慮金融服務形式多變、收費隱蔽，實現(xiàn)財富在時間、空間維度上配置的金融交易鏈條復雜等因素，實踐中很難做到完全中性。未來，在對傳統(tǒng)增值稅制度進行調(diào)整、擴大基礎金融服務范圍的同時，確保對經(jīng)濟上相似但特征不同的金融活動、由不受金融機構(gòu)監(jiān)管的公司提供的金融活動、由外資金融公司提供給國內(nèi)消費者的金融服務等同等課稅，對于保持增值稅的中性具有重要意義（Peter Merrill，2011）。
　　第二，強化金融服務增值稅的理論與實踐研究。明確的金融服務定義、科學的服務類型劃分方式、合理的征稅方法等是保證金融服務增值稅中性的前提和基礎。對金融服務征稅困難，也在于對金融本質(zhì)的理解不夠透徹，對金融與經(jīng)濟之間的關系不夠清晰。未來應不斷強化關于金融運行特征與規(guī)律、增值稅中性、政策協(xié)調(diào)等方面的理論與實踐研究，完善相關政策，注重在政策實施前對增值稅政策的宏觀、微觀效應進行模擬，政策實施后對政策效果進行評估分析，為選擇適合我國金融發(fā)展現(xiàn)狀、符合我國稅收征管條件的增值稅政策提供方向上的指引和決策支持。
　　第三，創(chuàng)新金融服務增值稅的管理模式。管理模式的創(chuàng)新不僅包括技術手段的創(chuàng)新，也包括征收理念的創(chuàng)新。可以說，金融服務與傳統(tǒng)的增值稅管理方式未能有效對接，這就意味著金融服務增值稅的管理需要考慮借貸、保險、證券交易等不同類型的金融活動性質(zhì)、特點，突破傳統(tǒng)的以票控稅理念，不斷創(chuàng)新征稅方法，最終實現(xiàn)對“最終消費”的金融服務征稅。短期內(nèi)可采用替代方法，盡量實現(xiàn)對金融活動相近、納稅方式不同的金融機構(gòu)征收相同的稅，如在發(fā)票抵扣法下無法對金融服務應用“先征收銷項稅，后'退還'進項稅”的方法時，可合理使用差額方式確定“銷售額”，直接計算應納稅額，但需注意與一般計稅方式的銜接，保證增值稅鏈條順暢。再如，在納稅人發(fā)生金融活動，卻無法取得發(fā)票的情況下，適當引入計算抵扣方式，緩解重復征稅，不增加納稅人的稅收負擔。對于多層次嵌套、復雜的金融活動，可考慮采用簡易征收辦法等。