《國(guó)際稅收》2019年第12期 杜爽 岳樹民：金融服務(wù)增值稅的理論、實(shí)踐與中國(guó)選擇

金融服務(wù)增值稅的理論、實(shí)踐與中國(guó)選擇

作者:杜爽  岳樹民

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院/中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院

（本文刊載于《國(guó)際稅收》2019年第12期）

原文來源公眾號(hào)：國(guó)際稅收

　 一、金融服務(wù)增值稅的理論框架——該不該征收

　　金融服務(wù)性質(zhì)復(fù)雜，按照購(gòu)買方的不同，可分為企業(yè)購(gòu)買、消費(fèi)者購(gòu)買兩種情況。政府是否對(duì)金融服務(wù)征收增值稅最終表現(xiàn)為企業(yè)、消費(fèi)者是否承擔(dān)了稅負(fù)。目前，專家學(xué)者對(duì)企業(yè)購(gòu)買金融服務(wù)基本達(dá)成一致意見，即企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)增值稅，對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買金融服務(wù)則有不同看法。

　 （一）企業(yè)購(gòu)買金融服務(wù)
　　企業(yè)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)增值稅的原因主要有三個(gè)方面。一是從稅收理論看，根據(jù)生產(chǎn)效率定理（Production Efficiency Theorem），最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)不應(yīng)包括中間商品的稅收（Peter Diamond & James Mirrlees，1971）。金融服務(wù)屬于中間投入，若政府對(duì)其征稅，會(huì)造成扭曲，降低生產(chǎn)效率，減少總產(chǎn)出。二是從管理方式看，金融服務(wù)，尤其是借貸服務(wù)收費(fèi)復(fù)雜，名義利率的確定考慮了通貨膨脹補(bǔ)償、實(shí)際儲(chǔ)蓄收益等因素，使用傳統(tǒng)的發(fā)票抵扣法很難實(shí)現(xiàn)僅對(duì)提供金融服務(wù)的收費(fèi)征稅。三是從收入角度看，若將增值稅擴(kuò)展至金融服務(wù)，不會(huì)大幅增加稅基，但需要允許企業(yè)購(gòu)進(jìn)的金融服務(wù)抵扣進(jìn)項(xiàng)稅。因此，征稅可能一定程度上促進(jìn)了公平，但不一定產(chǎn)生額外收入（愛倫·泰特，1995）。
　　不過需要注意的是，生產(chǎn)效率定理的假設(shè)前提是“稅收制度允許政府實(shí)現(xiàn)任何其想要的財(cái)產(chǎn)再分配結(jié)果”。若由于某種原因，政府不能夠無限制地使用稅收工具，這一定理在技術(shù)上便不再成立。并且，征管技術(shù)、財(cái)政問題僅是影響稅制構(gòu)建的兩個(gè)方面，稅制是否中性、公平等也是需要考慮的重要因素。由于種種原因，現(xiàn)實(shí)中通常很難做到“中間投入”的流轉(zhuǎn)稅負(fù)為零。因而，在預(yù)先存在扭曲的情況下，對(duì)企業(yè)的中間交易征稅具有一定合理性（Partha Dasgupta & Joseph Stiglitz，1971，1972）。

　　（二）消費(fèi)者購(gòu)買金融服務(wù)
　　與企業(yè)購(gòu)買中間投入的金融服務(wù)不同，消費(fèi)者的購(gòu)買行為形式上處于交易鏈條的“終端”。盡管增值稅以“最終消費(fèi)”為稅基，但結(jié)合金融功能、稅收目標(biāo)等因素，在消費(fèi)者購(gòu)買金融服務(wù)的交易中，消費(fèi)者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)增值稅，理論上主要有以下四種觀點(diǎn)：
　　1.不對(duì)金融服務(wù)征稅。增值稅應(yīng)當(dāng)對(duì)消費(fèi)者的“消費(fèi)”部分征稅，而消費(fèi)者購(gòu)買的許多金融服務(wù)，如投資服務(wù)等，其功能是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者跨時(shí)間移動(dòng)資源、平滑消費(fèi)，金融服務(wù)本身不是消費(fèi)品，不直接構(gòu)成個(gè)人的消費(fèi)函數(shù)（Harry Grubert & James Mackie，2000），不應(yīng)當(dāng)成為增值稅的征稅對(duì)象。并且，投資、借貸等金融服務(wù)是為以后的消費(fèi)提供資金，這些服務(wù)均對(duì)應(yīng)著一個(gè)“完全應(yīng)稅”的消費(fèi)品購(gòu)買交易（fully taxable purchase of a consumption good）。此時(shí)，即使不對(duì)當(dāng)前金融服務(wù)征稅，以后也能夠在最終的消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。
　　2.對(duì)直接收費(fèi)服務(wù)征稅，不對(duì)中介服務(wù)征稅。從征稅目標(biāo)看，William Jack（2000）認(rèn)為，保持當(dāng)前消費(fèi)和未來消費(fèi)之間的價(jià)格不變是消費(fèi)稅（Consumption Tax）的一個(gè)基本目標(biāo)。此外，稅收中性也是增值稅的重要原則。對(duì)于以價(jià)差計(jì)價(jià)的金融中介服務(wù)而言，征稅會(huì)導(dǎo)致服務(wù)費(fèi)用自動(dòng)按比例增加，進(jìn)而扭曲消費(fèi)品之間的相對(duì)價(jià)格；而對(duì)于收取固定費(fèi)用的直接金融服務(wù)而言，征稅不會(huì)立即對(duì)收費(fèi)金額產(chǎn)生影響，利于保持稅收中性。
　　3.按照正常稅率對(duì)金融服務(wù)全面征稅。有專家認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)將金融服務(wù)性質(zhì)作為判斷是否對(duì)其征稅的依據(jù)。許多商品既沒有直接增加消費(fèi)，也不是效用函數(shù)的組成部分，如外賣服務(wù)僅節(jié)省了時(shí)間和資源,但同樣被征收增值稅。從經(jīng)濟(jì)效率角度考慮，若不征稅，金融服務(wù)的價(jià)格會(huì)低于其他商品和服務(wù)的價(jià)格，消費(fèi)者可能會(huì)更多地購(gòu)買價(jià)格較低的金融服務(wù)，造成資源配置的扭曲（Lorey Hoffman,Satya Poddar & John Whalley，1987）。因此，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)金融服務(wù)征稅，稅率也應(yīng)當(dāng)與其他商品和服務(wù)相同。
　　4.按照較低稅率對(duì)金融服務(wù)全面征稅。有研究表明，在有家庭生產(chǎn)的情況下，綜合考慮稅收可能對(duì)勞動(dòng)-閑暇的扭曲、免稅的家庭服務(wù)生產(chǎn)可能對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)格局的影響等，對(duì)消費(fèi)者服務(wù)（consumer services）實(shí)行相對(duì)較低的稅率更加合理（Henrik Kleven，Wolfram Richter & Peter Sørensen，2000）。許多金融服務(wù)具有“自我提供”（do-it-yourself）屬性，消費(fèi)者能夠自己完成市場(chǎng)調(diào)查，選擇投資的公司債券、基金，或者到銀行存款等。因而，金融服務(wù)這種消費(fèi)者服務(wù)應(yīng)當(dāng)適用較低的稅率（Michael Firth & Kenneth McKenzie，2012）。
　　從增值稅原理考慮，盡管增值稅是對(duì)最終消費(fèi)征收，本質(zhì)上仍是全環(huán)節(jié)參與。金融交易既然屬于整個(gè)交易鏈條的組成部分，就應(yīng)對(duì)其征收增值稅。而對(duì)購(gòu)買方而言，無論是企業(yè)還是消費(fèi)者，最后是否負(fù)擔(dān)增值稅則與購(gòu)買金融服務(wù)的環(huán)節(jié)是否為最終消費(fèi)環(huán)節(jié)有關(guān)。理論上，只有最終環(huán)節(jié)的消費(fèi)才應(yīng)負(fù)擔(dān)增值稅，若交易發(fā)生在生產(chǎn)的中間環(huán)節(jié)，不應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)增值稅。

　　二、金融服務(wù)增值稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——能不能征收
　　“如何確定稅基”是對(duì)金融服務(wù)征收增值稅面臨的重要問題。從各國(guó)實(shí)踐看，出于對(duì)政治、管理等因素的折衷考慮，當(dāng)前多數(shù)國(guó)家對(duì)金融服務(wù)免征增值稅。但由于這種方式的稅務(wù)管理負(fù)擔(dān)日益增大、經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，近年來，一些國(guó)家明顯偏離歐盟的導(dǎo)向，開始對(duì)金融服務(wù)征稅。

　　（一）免稅政策
　　歐盟各成員國(guó)是實(shí)行免稅機(jī)制的典型國(guó)家。依照《歐盟增值稅指令》，成員國(guó)之間需對(duì)貸款的發(fā)放、買賣（negotiation）、管理等金融服務(wù)免征增值稅。而納稅人跨境提供這些金融服務(wù)適用零稅率，即進(jìn)項(xiàng)稅可以抵扣。其他金融服務(wù)的征稅辦法則由歐盟成員國(guó)自行確定。
　　免稅的做法能夠避免“確定稅基”這一難題，但會(huì)引發(fā)新的稅務(wù)管理問題。首先，界定免稅金融服務(wù)存在一定難度。金融服務(wù)本身的復(fù)雜、多樣、多變等特征為定義各類型的金融服務(wù)增加了困難。歐盟的免稅機(jī)制在運(yùn)行過程中，關(guān)于一項(xiàng)給付是否構(gòu)成免稅金融服務(wù)，存在大量稅收爭(zhēng)議。其次，確定進(jìn)項(xiàng)稅額的分配方法較困難。同時(shí)提供免稅和應(yīng)稅服務(wù)的企業(yè)面臨著如何將進(jìn)項(xiàng)稅抵扣權(quán)分配到兩種銷售額中的稅務(wù)計(jì)算問題。盡管各國(guó)稅法通常會(huì)明確進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣的基本規(guī)則，但對(duì)于銀行和大多數(shù)其他金融機(jī)構(gòu)，不可避免地需要一個(gè)更加復(fù)雜的機(jī)制，以確定可以抵扣的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額（Roberto Schatan，2003）。

　　（二）征稅做法
　　針對(duì)金融服務(wù)收費(fèi)隱蔽的特點(diǎn)，有學(xué)者提出了新的征稅方法。1978年，倫敦財(cái)政研究所（Institute for Fiscal Studies）在發(fā)布的報(bào)告中提出了一種針對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金流法，也就是所謂的“R+F”方法。該方法將現(xiàn)金流區(qū)分為“實(shí)物”商品和服務(wù)現(xiàn)金流、金融服務(wù)現(xiàn)金流。金融交易中的現(xiàn)金流入和流出分別與非金融交易中的應(yīng)稅銷售和應(yīng)稅進(jìn)項(xiàng)購(gòu)買相對(duì)應(yīng)（梁國(guó)平，徐德華，周剛，2012）。因不考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值，實(shí)踐中無需將利潤(rùn)分解為“增值”和“非增值”部分，且與發(fā)票抵扣法兼容，作為一種可替代增值稅或企業(yè)所得稅的方式，現(xiàn)金流法受到極大關(guān)注。歐盟委員會(huì)1993年提出的稅務(wù)計(jì)算賬戶法（Tax Calculation Account，TCA）、Harry Huizinga（2002）提出的一攬子稅務(wù)計(jì)算賬戶法（Portfolio TCA Method）等都屬于現(xiàn)金流法（Peter Merrill，2011）。但由于這些方法通常遵從成本較高，會(huì)對(duì)納稅人的資金流形成較大壓力，或者沒有考慮到金融中介機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，目前僅停留在理論層面。
　　當(dāng)前已采取征稅措施的國(guó)家多是在國(guó)內(nèi)增值稅制度的基礎(chǔ)上，通過規(guī)定特殊的政策實(shí)現(xiàn)對(duì)金融服務(wù)的征稅。
　　可以說，以隱性收費(fèi)為特點(diǎn)的金融活動(dòng)不適合多級(jí)、發(fā)票抵扣方法，目前的增值稅制度也不具備界定金融范圍的能力。但考慮到金融服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)日益增大，免稅政策的負(fù)效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，對(duì)金融服務(wù)征稅可能是未來改革方向。從實(shí)踐角度看，目前發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注于應(yīng)當(dāng)采取何種措施，以緩解對(duì)金融服務(wù)免稅給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成的扭曲；發(fā)展中國(guó)家則受制于稅收征管能力，著重考慮如何加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)部門的規(guī)范和控制，避免將增值稅稅基擴(kuò)大到金融服務(wù)領(lǐng)域后，提高的行政成本超過增加的稅收收入。需要強(qiáng)調(diào)的是，各國(guó)征稅的具體方案與國(guó)內(nèi)的文化、法律環(huán)境、征管能力等相關(guān)，是在特定約束條件下進(jìn)行的選擇，在一定程度上具有獨(dú)特性。比如，歐盟采取免稅機(jī)制有特定的歷史原因：在引入增值稅制度之前，已有國(guó)家對(duì)金融服務(wù)免稅，因此，為實(shí)現(xiàn)“所有成員國(guó)擁有共同的一般性政策”，對(duì)金融服務(wù)免征增值稅（PWC report，2011）。這是歐盟內(nèi)部相互競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家在利益上進(jìn)行妥協(xié)的產(chǎn)物，并不一定適用于歐盟之外的其他經(jīng)濟(jì)體。再如，新西蘭模式是最接近理想型的增值稅，但其產(chǎn)生具有獨(dú)特的政治因素，如新西蘭具有單一制政府、單院制議會(huì)，早期采用“簡(jiǎn)單多數(shù)表決”制度等，避免了政府之間、各政黨或利益集團(tuán)等之間的利益博弈，稅收立法的阻力較?。≧ichard Krever，2008）。
　　該不該征稅主要是從稅收要素、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等方面，在理論上探討的問題，屬于規(guī)范分析的范疇，而能不能征稅則從管理技術(shù)、方法等實(shí)踐情況出發(fā)，分析客觀條件是否能夠保證征稅的順利完成。單從方法上看，選擇納稅、計(jì)算抵扣、單獨(dú)征稅等方式都具有可行性，但具體征稅方式的選擇還與國(guó)內(nèi)的征管能力、征管條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素相關(guān)。

　　三、金融服務(wù)增值稅的中國(guó)選擇——堅(jiān)持、強(qiáng)化與創(chuàng)新
　　首先，從經(jīng)濟(jì)對(duì)金融的需求看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這也要求轉(zhuǎn)變金融模式，以更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。如提高居民的信貸可得性、財(cái)產(chǎn)性收入等方式促進(jìn)消費(fèi)；建立多層次的資本市場(chǎng)體系，滿足不同類型企業(yè)的金融服務(wù)需求等。隨著金融在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中參與度的加深，過多的免稅政策會(huì)破壞增值稅鏈條，增加金融交易環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)。相比之下，對(duì)金融服務(wù)全面征收增值稅，縮小上下游行業(yè)間的稅率差異，降低稅收因素對(duì)交易的影響，更有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在金融資源配置中的決定性作用。
　　其次，從金融體系特點(diǎn)來看，我國(guó)金融體系以商業(yè)銀行為主導(dǎo)，政府在商業(yè)銀行的股權(quán)中占較大比重。而銀行以貸款服務(wù)為主，業(yè)務(wù)多樣化程度有限。面對(duì)這樣的金融體系，增值稅需要關(guān)注的重點(diǎn)問題是如何確定貸款服務(wù)的稅基，這也是一直以來困擾理論和實(shí)務(wù)界的難題，目前尚未被很好地解決。但由于我國(guó)中央銀行發(fā)布的存貸款基準(zhǔn)利率對(duì)商業(yè)銀行的貸款利率起指導(dǎo)性作用，在這種情況下，商業(yè)銀行的貸款利率可能低于完全由市場(chǎng)決定的利率水平。此時(shí)，基于名義貸款利率征稅可能產(chǎn)生的，對(duì)“通貨膨脹補(bǔ)償成分的資本”及“實(shí)際儲(chǔ)蓄收益”征稅的問題會(huì)有所緩解。相比于單獨(dú)課稅，將金融服務(wù)納入增值稅范圍進(jìn)行征稅的扭曲更小。
　　再次，金融機(jī)構(gòu)規(guī)模通常較大，管理較為規(guī)范。稅收管理中，我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)增值稅實(shí)行匯總納稅，更便于統(tǒng)籌管理。由于設(shè)在地市一級(jí)以下的分支機(jī)構(gòu)不在當(dāng)?shù)丶{稅，稅收上受地方政府干預(yù)的可能性更小。2017年金融業(yè)繳納增值稅約4538.1億元，占增值稅總收入的6.36%。可以說，金融服務(wù)增值稅對(duì)組織稅收收入做出了較大貢獻(xiàn)。另外，用企業(yè)實(shí)際繳納增值稅與企業(yè)增加值的比值衡量企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)，2017年企業(yè)平均增值稅負(fù)擔(dān)為14.92%，其中，金融業(yè)為9.0%。由于進(jìn)項(xiàng)稅抵扣方面的限制，金融業(yè)稅負(fù)高于名義稅率6%。盡管存在重復(fù)征稅問題，實(shí)際稅負(fù)較高也反映了我國(guó)金融服務(wù)增值稅的管理較為嚴(yán)格，納稅人的納稅遵從度較好。
　　綜上，基于我國(guó)金融體系的特點(diǎn)、金融發(fā)展與改革趨勢(shì)、稅收管理情況等，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)金融服務(wù)征收增值稅的方向。但為了輔助金融業(yè)更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，未來還應(yīng)不斷完善金融服務(wù)增值稅政策，具體包括如下幾個(gè)方面：
　　第一，堅(jiān)持構(gòu)建中性的增值稅制度。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的到來，行業(yè)間的連通性大大增加，金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)之間的界限逐漸弱化。在稅收領(lǐng)域，如何確保增值稅在數(shù)字經(jīng)濟(jì)支付（處理）服務(wù)的內(nèi)部環(huán)節(jié)、外部領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性方面保持中性是政策完善需要考慮的重要問題（迪伊·阮，2017）。堅(jiān)持增值稅的中性原則意味著，增值稅不應(yīng)當(dāng)成為影響金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的因素，也不應(yīng)當(dāng)影響企業(yè)、個(gè)人的金融交易行為。當(dāng)然，考慮金融服務(wù)形式多變、收費(fèi)隱蔽，實(shí)現(xiàn)財(cái)富在時(shí)間、空間維度上配置的金融交易鏈條復(fù)雜等因素，實(shí)踐中很難做到完全中性。未來，在對(duì)傳統(tǒng)增值稅制度進(jìn)行調(diào)整、擴(kuò)大基礎(chǔ)金融服務(wù)范圍的同時(shí)，確保對(duì)經(jīng)濟(jì)上相似但特征不同的金融活動(dòng)、由不受金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的公司提供的金融活動(dòng)、由外資金融公司提供給國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的金融服務(wù)等同等課稅，對(duì)于保持增值稅的中性具有重要意義（Peter Merrill，2011）。
　　第二，強(qiáng)化金融服務(wù)增值稅的理論與實(shí)踐研究。明確的金融服務(wù)定義、科學(xué)的服務(wù)類型劃分方式、合理的征稅方法等是保證金融服務(wù)增值稅中性的前提和基礎(chǔ)。對(duì)金融服務(wù)征稅困難，也在于對(duì)金融本質(zhì)的理解不夠透徹，對(duì)金融與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系不夠清晰。未來應(yīng)不斷強(qiáng)化關(guān)于金融運(yùn)行特征與規(guī)律、增值稅中性、政策協(xié)調(diào)等方面的理論與實(shí)踐研究，完善相關(guān)政策，注重在政策實(shí)施前對(duì)增值稅政策的宏觀、微觀效應(yīng)進(jìn)行模擬，政策實(shí)施后對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估分析，為選擇適合我國(guó)金融發(fā)展現(xiàn)狀、符合我國(guó)稅收征管條件的增值稅政策提供方向上的指引和決策支持。
　　第三，創(chuàng)新金融服務(wù)增值稅的管理模式。管理模式的創(chuàng)新不僅包括技術(shù)手段的創(chuàng)新，也包括征收理念的創(chuàng)新?？梢哉f，金融服務(wù)與傳統(tǒng)的增值稅管理方式未能有效對(duì)接，這就意味著金融服務(wù)增值稅的管理需要考慮借貸、保險(xiǎn)、證券交易等不同類型的金融活動(dòng)性質(zhì)、特點(diǎn)，突破傳統(tǒng)的以票控稅理念，不斷創(chuàng)新征稅方法，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“最終消費(fèi)”的金融服務(wù)征稅。短期內(nèi)可采用替代方法，盡量實(shí)現(xiàn)對(duì)金融活動(dòng)相近、納稅方式不同的金融機(jī)構(gòu)征收相同的稅，如在發(fā)票抵扣法下無法對(duì)金融服務(wù)應(yīng)用“先征收銷項(xiàng)稅，后'退還'進(jìn)項(xiàng)稅”的方法時(shí)，可合理使用差額方式確定“銷售額”，直接計(jì)算應(yīng)納稅額，但需注意與一般計(jì)稅方式的銜接，保證增值稅鏈條順暢。再如，在納稅人發(fā)生金融活動(dòng)，卻無法取得發(fā)票的情況下，適當(dāng)引入計(jì)算抵扣方式，緩解重復(fù)征稅，不增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)于多層次嵌套、復(fù)雜的金融活動(dòng)，可考慮采用簡(jiǎn)易征收辦法等。