高照鈺：國(guó)外舉辦奧運(yùn)會(huì)的財(cái)稅政策選擇及對(duì)我國(guó)的啟示

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國(guó)外舉辦奧運(yùn)會(huì)的財(cái)稅政策選擇及對(duì)我國(guó)的啟示
高照鈺
進(jìn)入到20世紀(jì)的奧林匹克運(yùn)動(dòng)歷經(jīng)不斷的改革與發(fā)展，每屆奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“奧運(yùn)會(huì)”）的舉辦模式也各具特色。近年來(lái)，財(cái)稅政策逐漸在奧林匹克運(yùn)動(dòng)和奧運(yùn)會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中扮演越來(lái)越重要的角色。2022年北京冬季奧運(yùn)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“冬奧會(huì)”）正在籌備之中，如何為之設(shè)計(jì)科學(xué)合理的財(cái)稅政策，是成功舉辦這屆盛會(huì)的重要保障。為此，筆者簡(jiǎn)要分析了其他國(guó)家舉辦奧運(yùn)會(huì)的財(cái)稅政策，以期對(duì)北京冬奧會(huì)相關(guān)財(cái)稅政策的選擇與制定提供參考。
一、財(cái)政預(yù)算是各國(guó)申辦奧運(yùn)會(huì)的重要考慮因素
國(guó)際奧林匹克委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際奧委會(huì)”）在選定奧運(yùn)會(huì)主辦城市之后，舉辦責(zé)任即由東道國(guó)政府和該國(guó)奧運(yùn)會(huì)組織委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“奧組委”）共同承擔(dān)。根據(jù)《奧林匹克憲章》，奧運(yùn)會(huì)最終財(cái)務(wù)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由主辦城市承擔(dān)，國(guó)際奧委會(huì)不承擔(dān)任何與奧運(yùn)會(huì)組織和舉辦相關(guān)的財(cái)務(wù)責(zé)任。奧組委是非營(yíng)利組織，為某屆特定奧運(yùn)會(huì)的籌備而成立，奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后自然解散。20世紀(jì)60年代之前的夏季奧運(yùn)會(huì)及80年代之前的冬奧會(huì)，均由舉辦國(guó)奧組委全權(quán)負(fù)責(zé)。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，舉辦國(guó)各級(jí)地方政府開(kāi)始越來(lái)越多地參與奧組委的活動(dòng)并承擔(dān)部分財(cái)務(wù)責(zé)任（Chappelet，2019）。
奧運(yùn)會(huì)舉辦國(guó)的財(cái)稅政策是影響奧運(yùn)會(huì)能否順利運(yùn)行的基礎(chǔ)性因素。20世紀(jì)60年代以后，奧運(yùn)會(huì)出現(xiàn)較多財(cái)務(wù)問(wèn)題并在很大程度上影響了奧運(yùn)會(huì)的申辦工作，主要有兩個(gè)原因：一是奧運(yùn)會(huì)形象受損，如1968年墨西哥城奧運(yùn)會(huì)與1972年慕尼黑奧運(yùn)會(huì)都出現(xiàn)了流血事件，致使奧運(yùn)會(huì)形象受損。因此，舉辦國(guó)民眾不愿承擔(dān)舉辦奧運(yùn)會(huì)的成本。二是舉辦奧運(yùn)會(huì)的成本在數(shù)十年間上漲很快，1972年慕尼黑奧運(yùn)會(huì)的成本幾乎是1936年柏林奧運(yùn)會(huì)的70倍（Middleton，2004）。上述兩個(gè)原因?qū)е赂鲊?guó)申辦奧運(yùn)會(huì)的財(cái)務(wù)壓力增加，比較極端的情況是1972年美國(guó)丹佛市獲得1976年冬奧會(huì)的舉辦權(quán)，但該市所在的科羅拉多州全民投票拒絕為奧運(yùn)會(huì)增加財(cái)政支出而發(fā)債，因此丹佛市成為歷史上第一個(gè)得到奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)而最終又拒絕舉辦的城市（Zimbalist，2015）。在申辦1984年夏季奧運(yùn)會(huì)時(shí)，國(guó)際奧委會(huì)僅收到一份來(lái)自美國(guó)洛杉磯市的申請(qǐng)。1984年冬季奧運(yùn)會(huì)和1988年夏季奧運(yùn)會(huì)，國(guó)際奧委會(huì)也只分別收到兩份申請(qǐng)。奧運(yùn)會(huì)舉辦城市財(cái)政狀況的改善，又重新燃起了各國(guó)申辦奧運(yùn)的熱情。1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)和1988年卡爾加里冬奧會(huì)開(kāi)始通過(guò)市場(chǎng)融資，兩個(gè)奧組委均未得到本國(guó)財(cái)政的大力支持，但財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況都十分良好。這種市場(chǎng)化的運(yùn)作模式為舉辦奧運(yùn)會(huì)提供了新的思路。洛杉磯奧運(yùn)會(huì)后，各國(guó)申辦奧運(yùn)會(huì)熱情再次涌起，比如2004年夏季奧運(yùn)會(huì)有11個(gè)城市申辦，其中5個(gè)城市進(jìn)入最終投票環(huán)節(jié)。但是，近幾屆申辦奧運(yùn)會(huì)的城市，又變得相對(duì)少（Chappelet，2019）。
二、舉辦奧運(yùn)會(huì)的財(cái)政赤字問(wèn)題
早期的歷屆奧組委不常出現(xiàn)赤字，原因在于主辦國(guó)或主辦城市直接發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，但隨著奧運(yùn)會(huì)預(yù)算支出的快速增長(zhǎng)，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力越來(lái)越大，致使奧組委出現(xiàn)較大規(guī)模的赤字。慕尼黑（1972年）、蒙特利爾（1976年）、普萊西德湖（1980年）、阿爾貝維爾（1992年）、利勒哈默爾（1994年）、亞特蘭大（1996年）、悉尼（2000年）、鹽湖城（2002年）、雅典（2004年）、都靈（2006年）等夏季與冬季奧運(yùn)會(huì)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算均出現(xiàn)赤字（Preuss,2004），由于沒(méi)有引入市場(chǎng)化融資模式，赤字只好由舉辦國(guó)或舉辦城市的納稅人來(lái)承擔(dān)。比如，1976年蒙特利爾奧運(yùn)會(huì)因罷工和施工延誤導(dǎo)致成本超支，出現(xiàn)巨額赤字，這筆債務(wù)最終由納稅人負(fù)擔(dān)，通過(guò)特別地方稅（1.76億美元）和加拿大魁北克省征收的特別煙草稅（4.8億美元）來(lái)償還。魁北克省為此征收了近三十年特別煙草稅才償清債務(wù)。
奧運(yùn)會(huì)債務(wù)由舉辦城市財(cái)政負(fù)擔(dān)的模式引起了有關(guān)財(cái)政公平的廣泛爭(zhēng)議。一個(gè)城市舉辦包括奧運(yùn)會(huì)在內(nèi)的大規(guī)模國(guó)際體育賽事，可以為本國(guó)創(chuàng)造重要的文化遺產(chǎn)，惠及整個(gè)國(guó)家；從經(jīng)濟(jì)利益來(lái)看，跨國(guó)公司和體育組織可以從體育賽事中獲得經(jīng)濟(jì)利益，但赤字債務(wù)由地方政府負(fù)擔(dān)，這顯然容易引起地方政府和選民的不滿（Hill，1996）。從實(shí)際情況看，承擔(dān)奧運(yùn)會(huì)項(xiàng)目的很多國(guó)家級(jí)體育場(chǎng)館可以得到大量的財(cái)政補(bǔ)貼，但最終受益者往往是商業(yè)體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商。無(wú)論是在北美還是英國(guó)，獲得財(cái)政補(bǔ)貼的都是體育場(chǎng)館持有者，此類情況在相關(guān)國(guó)家經(jīng)常引起關(guān)于政府定位的爭(zhēng)論。
歐美各國(guó)對(duì)體育場(chǎng)館的財(cái)政補(bǔ)貼方式也有所區(qū)別。比如，英國(guó)的大區(qū)和城市沒(méi)有為建設(shè)體育場(chǎng)館而新增稅種或增稅的權(quán)力，體育場(chǎng)館建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼主要來(lái)自中央政府，多是由各種國(guó)家彩票基金（national lottery funds）提供，地方政府和大區(qū)政府的預(yù)算結(jié)構(gòu)里也較少涉及體育場(chǎng)館建設(shè)。美國(guó)地方政府則可以為舉辦奧運(yùn)會(huì)向當(dāng)?shù)鼐用裾魇疹~外稅收，特別是向可從奧運(yùn)會(huì)舉辦中受益的部門征稅，例如酒店稅等。
三、奧運(yùn)會(huì)的融資模式創(chuàng)新
（一）市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)與財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的PPP模式
隨著奧林匹克運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，其融資模式也在不斷創(chuàng)新，舉辦城市開(kāi)始嘗試通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)滿足奧運(yùn)會(huì)不斷攀升的運(yùn)行成本，并取得了較好的效果。1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)是美國(guó)第一次無(wú)需公眾負(fù)擔(dān)又確有利潤(rùn)的奧運(yùn)會(huì)。時(shí)任洛杉磯市市長(zhǎng)湯姆·布拉德利（Tom Bradley）向公眾保證，奧運(yùn)會(huì)資金來(lái)自公司而不是稅收。洛杉磯奧運(yùn)會(huì)開(kāi)創(chuàng)了很多商業(yè)運(yùn)作模式，比如與企業(yè)訂立資助協(xié)議；出售電視廣播權(quán)和比賽門票；壓縮各項(xiàng)開(kāi)支，充分利用現(xiàn)有設(shè)施，盡量不修建體育場(chǎng)館；不新蓋奧林匹克村，租借加利福尼亞州兩座大學(xué)宿舍供運(yùn)動(dòng)員、官員住宿；招募志愿者為大會(huì)義務(wù)工作等。當(dāng)然，能夠做到這一點(diǎn)離不開(kāi)洛杉磯得天獨(dú)厚的條件：第一，洛杉磯市與國(guó)際奧委會(huì)有協(xié)商優(yōu)惠條款；第二，也是更重要的，洛杉磯市舉辦奧運(yùn)會(huì)幾乎完全依靠已有的體育場(chǎng)館和其他設(shè)施，不需要修建大量基礎(chǔ)設(shè)施，因此節(jié)約了大量開(kāi)支；第三，急劇增長(zhǎng)的電視轉(zhuǎn)播收入，使得洛杉磯市從承辦奧運(yùn)會(huì)中獲利。
自2000年以來(lái)，幾乎所有奧運(yùn)會(huì)都采納了市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式，現(xiàn)代奧運(yùn)會(huì)的賽事舉辦其實(shí)是一種公私合作伙伴關(guān)系（Chappelet,2019）。2008年北京奧運(yùn)會(huì)同樣是一屆財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)良好的奧運(yùn)會(huì)。北京奧運(yùn)會(huì)財(cái)務(wù)收支和奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示：北京奧組委收入達(dá)到205億元人民幣，較預(yù)算增加8億元人民幣；支出達(dá)到193.43億元人民幣，較預(yù)算略有增加；收支結(jié)余超過(guò)10億元人民幣。收入的主要構(gòu)成包括國(guó)際奧委會(huì)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)收入和電視轉(zhuǎn)播權(quán)收入中按協(xié)議分配給主辦城市的部分，此部分收入約占奧組委收入總額的40％；北京奧組委根據(jù)主辦城市合同，在國(guó)際奧委會(huì)授權(quán)下實(shí)施的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)收入，主要包括合作伙伴、贊助商、供應(yīng)商等不同級(jí)別的贊助收入以及特許經(jīng)營(yíng)收入；門票、住宿、收費(fèi)卡、利息、資產(chǎn)處置等其他收入。
然而，不是每屆奧運(yùn)會(huì)都可以像洛杉磯和北京這樣實(shí)現(xiàn)收益，與此形成鮮明對(duì)比的是，即使通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，奧運(yùn)會(huì)的額外成本還是會(huì)導(dǎo)致主辦城市財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。比如，通過(guò)市場(chǎng)融資的1992年巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)得到大量財(cái)政補(bǔ)貼，最終該市不得不向納稅人課征17億美元用于償還債務(wù)。1992年阿爾貝維爾冬奧會(huì)組委會(huì)赤字為6000萬(wàn)美元，該市人均債務(wù)達(dá)到2400美元。為了還債，地方住房稅稅率提高至4％（Andreff，2014）。Baade et al（2010）針對(duì)2002年鹽湖城冬季奧運(yùn)會(huì)進(jìn)行了實(shí)證分析。他們對(duì)承辦奧運(yùn)賽事的縣的應(yīng)稅銷售收入進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為旅館和飯店部門繁榮，百貨商店等其他零售商卻遭受損失?？傮w而言，酒店等行業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益少于其他部門的損失，因此他們認(rèn)為，鑒于猶他州（鹽湖城所在州）的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式不一定會(huì)給承辦奧運(yùn)會(huì)的地區(qū)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，潛在的奧運(yùn)會(huì)承辦方從經(jīng)濟(jì)層面考慮應(yīng)謹(jǐn)慎行事。
（二）拍賣模式與“贏者的詛咒”
“贏者的詛咒”是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)專有名詞，特指贏者最終在財(cái)務(wù)上虧損或者實(shí)際收益嚴(yán)重低于預(yù)期的現(xiàn)象?！摆A者的詛咒”概念的提出者Clapp and Campbell最早發(fā)現(xiàn)，在墨西哥灣油田拍賣之后，贏者卻在財(cái)務(wù)上嚴(yán)重虧損，這還是在石油名義價(jià)格從3美元漲到35美元的背景下發(fā)生的。在他們和后來(lái)其他學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn)，這種拍賣的競(jìng)標(biāo)價(jià)分布區(qū)間非常廣，最高價(jià)往往是最低價(jià)的好幾倍，甚至是次高價(jià)的數(shù)倍?！摆A者的詛咒”嚴(yán)重程度隨投標(biāo)者數(shù)量的增加而加劇。有意申辦奧運(yùn)會(huì)的城市也往往采用拍賣收益權(quán)的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡，即通過(guò)拍賣或類似拍賣過(guò)程來(lái)分配大型體育賽事的舉辦權(quán)，如職業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與體育賽事電視轉(zhuǎn)播權(quán)等（Andreff，2014）。然而，這種拍賣模式存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（Andreff，2014）。根據(jù)Solberg et al.（2007）的研究結(jié)果，奧運(yùn)會(huì)運(yùn)營(yíng)成本的總趨勢(shì)是最終成本高于預(yù)期。1960-2016年之間的30次奧運(yùn)會(huì)中有19次預(yù)算超支，而且這還不是根據(jù)名義價(jià)格（包括通貨膨脹率）計(jì)算的，測(cè)算方法較為保守。低估成本部分往往是投資和基礎(chǔ)設(shè)施成本，而不是當(dāng)?shù)貖W組委運(yùn)營(yíng)成本。按照時(shí)價(jià)測(cè)算，蒙特利爾（1976年）、莫斯科（1980年）、漢城（1988年）、巴塞羅那（1992年）、雅典（2004年）和倫敦（2012年）奧運(yùn)會(huì)均超支30％（Andreff，2012）。在這種情況下，事先的拍賣收益可能無(wú)法彌補(bǔ)事后的超預(yù)算支出部分。在奧運(yùn)會(huì)舉辦過(guò)程中，成本超支、項(xiàng)目延遲完工、財(cái)政赤字和債務(wù)如此普遍，足以說(shuō)明“贏者的詛咒”不是舉辦奧運(yùn)會(huì)的個(gè)例。有研究認(rèn)為，為避免成本超支以及“贏者的詛咒”引致的其他不良后果，不應(yīng)再通過(guò)拍賣來(lái)分配奧運(yùn)會(huì)收益權(quán)，而是一勞永逸地確定舉辦奧運(yùn)會(huì)的場(chǎng)地，這將避免任何拍賣、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和“贏者的詛咒”（Andreff,2012）。
2014年12月，國(guó)際奧委會(huì)通過(guò)《奧林匹克2020議程》修改了申辦程序，將以往的招投標(biāo)模式改為申辦方與國(guó)際奧委會(huì)之間的邀請(qǐng)和公開(kāi)對(duì)話。這樣可以針對(duì)奧運(yùn)會(huì)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行談判，以適合申辦城市長(zhǎng)期發(fā)展需求，這可能會(huì)緩解“贏者的詛咒”。歷史上多屆奧運(yùn)會(huì)由于財(cái)務(wù)信息不透明而受到詬病，而公開(kāi)對(duì)話模式有利于奧運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)賬目公開(kāi)。許多體育迷作為選民，樂(lè)于見(jiàn)到稅收收入用于支持大型體育賽事，尤其是設(shè)施升級(jí)，這是財(cái)政補(bǔ)貼的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素。
四、對(duì)2022年北京冬奧會(huì)相關(guān)財(cái)稅政策的啟示
籌辦及舉辦奧運(yùn)會(huì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，財(cái)稅政策發(fā)揮著重要影響。中國(guó)政府為成功舉辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)出臺(tái)了大量稅收優(yōu)惠政策，如2003年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和海關(guān)總署頒布的《關(guān)于第29屆奧運(yùn)會(huì)稅收政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2003〕10號(hào)）；2006年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于第29屆奧運(yùn)會(huì)補(bǔ)充稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2006〕128號(hào)），等等。較之其他國(guó)家，我國(guó)舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)的稅收優(yōu)惠力度很大，同時(shí)，沒(méi)有因?yàn)閵W運(yùn)會(huì)支出而提高稅率或增設(shè)新稅種。
相比西方國(guó)家，我國(guó)的財(cái)稅體制具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不太可能出現(xiàn)由于舉辦奧運(yùn)會(huì)而導(dǎo)致財(cái)政赤字激增的狀況。但2022年冬奧會(huì)即將到來(lái)，我們?nèi)詰?yīng)借鑒2008年我國(guó)成功舉辦北京奧運(yùn)會(huì)和其他國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)更加科學(xué)合理的財(cái)稅政策。首先，重視奧運(yùn)會(huì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅源，保證舉辦冬奧會(huì)的資金充裕，同時(shí)防止增加納稅人負(fù)擔(dān)。舉辦冬奧會(huì)是北京市調(diào)整首都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要機(jī)遇。目前已經(jīng)出臺(tái)的稅收政策大部分圍繞冬奧會(huì)前期和中期階段，未來(lái)還應(yīng)該更多著眼于奧運(yùn)后期的政策效果。比如，目前對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要針對(duì)公共部門的體育彩票業(yè)。對(duì)奧運(yùn)會(huì)中后期而言，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)集中對(duì)體育行業(yè)提供稅收激勵(lì)政策及對(duì)奧運(yùn)遺產(chǎn)傳承進(jìn)行保護(hù)與開(kāi)發(fā)。其次，目前已經(jīng)出臺(tái)的稅收政策還沒(méi)有涉及環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅收政策，在之后的政策制定過(guò)程中應(yīng)該逐步予以完善。最后，在舉辦奧運(yùn)會(huì)的過(guò)程中應(yīng)慎用大規(guī)模的免稅措施。比如，對(duì)于國(guó)際奧委會(huì)或奧組委等體育主管部門組織賽事所獲收入，應(yīng)免除其應(yīng)繳納的增值稅、所得稅等相關(guān)稅收。但對(duì)于相關(guān)組織從事商業(yè)活動(dòng)所獲收入則應(yīng)當(dāng)依法收取增值稅、所得稅等相關(guān)稅收。
END

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院
（本文刊載于《國(guó)際稅收》2020年第6期）

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