2019年第12期）劉金東 秦子洋：社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率與實(shí)際負(fù)擔(dān)率的國際比較

劉金東  秦子洋：社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率與實(shí)際負(fù)擔(dān)率的國際比較

文：劉金東 秦子洋

來源：國際稅收

社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率與實(shí)際負(fù)擔(dān)率的國際比較                   

劉金東  秦子洋

　

　一、引言                                                                                                                                                                                                                                                                                             

　2018年，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收被作為重要的非稅收入征管職責(zé)移交給稅務(wù)部門。但當(dāng)前仍有兩個(gè)問題亟待解決：首先，中國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)名義負(fù)擔(dān)率在國際上處于什么水平，這將決定未來給企業(yè)持續(xù)減稅降負(fù)的空間有多大；其次，中國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)率在國際上處于什么水平，這將關(guān)乎未來一旦做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，企業(yè)和個(gè)人的實(shí)際負(fù)擔(dān)是否維持在可以接受的范圍以內(nèi)。本文詳細(xì)梳理和計(jì)算了以O(shè)ECD成員國為主的歐美發(fā)達(dá)國家和以金磚國家為主的發(fā)展中國家數(shù)據(jù)，從多個(gè)維度比較國內(nèi)外社會(huì)保障繳款負(fù)擔(dān)率，以期解答上述問題。

　　雖然世界上絕大多數(shù)國家仍然實(shí)行繳稅制，僅有中國、法國、德國、意大利、愛爾蘭等少數(shù)國家實(shí)行繳費(fèi)制（鄭秉文、房連泉，2007；李菲、翟雪峰，2018），但隨著繳稅國家開始引入個(gè)人賬戶，以及繳費(fèi)國家開始移交稅務(wù)部門征收，使得社會(huì)保險(xiǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之間逐漸出現(xiàn)相互融合和借鑒的中間形態(tài)，從本質(zhì)上再去刻意區(qū)分繳費(fèi)模式和繳稅模式變得越來越困難。故而本文不對二者作區(qū)分討論，而是將繳費(fèi)制國家和繳稅制國家放在一起進(jìn)行負(fù)擔(dān)率的比較。由于兩種模式下的一些名稱有所差別，為了讓本文的措辭更有包容性，下文將繳費(fèi)和繳稅統(tǒng)稱為社會(huì)保障繳款，將繳費(fèi)制下的繳費(fèi)比例和繳稅制下的稅率統(tǒng)稱為名義負(fù)擔(dān)率，將繳費(fèi)制下的實(shí)際費(fèi)率水平和繳稅制下的實(shí)際稅率統(tǒng)稱為實(shí)際負(fù)擔(dān)率。

　　二、社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率的國際比較

　　各國社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率受勞動(dòng)者從事的行業(yè)類型、各國設(shè)置的項(xiàng)目類型等因素影響，有多種表現(xiàn)形式，如大多數(shù)OECD成員國將納稅義務(wù)人分為雇員、雇主和自由職業(yè)者。與之對應(yīng)，征稅對象分為工資以及自由職業(yè)者的經(jīng)營純收益。此外，OECD成員國社會(huì)保障所涵蓋的項(xiàng)目也與中國有所不同，主要有養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)以及遺囑保險(xiǎn)等，名義負(fù)擔(dān)率也分為單一稅（費(fèi)）率以及差別稅（費(fèi)）率等多種形式。考慮到部分OECD成員國名義負(fù)擔(dān)率設(shè)置的層級較為復(fù)雜，OECD稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫對于部分成員國的雇員或雇主的稅率統(tǒng)計(jì)存在偏差，所以表1僅節(jié)選OECD27個(gè)成員國介紹其雇員和雇主的社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率。

     表1按照2018年總名義負(fù)擔(dān)率由高到低的順序排列了OECD27個(gè)成員國的數(shù)據(jù)，從中可以發(fā)現(xiàn)，法國、奧地利、捷克、斯洛伐克和比利時(shí)2017年和2018年總名義負(fù)擔(dān)率均排在前五位。

　　近幾年中國不斷調(diào)低社會(huì)保障繳費(fèi)比例，從2016年5月1日起兩年內(nèi)，對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例超過20%的省份，將繳費(fèi)比例降至20%；單位繳費(fèi)比例為20%且2015年年底基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)超過9個(gè)月的省份，可以階段性降低至19%。失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由現(xiàn)行的2%階段性降至1%～1.5%。

      從2018年5月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例超過19%的省份，以及單位繳費(fèi)比例降至19%的省份，基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)高于9個(gè)月的，可階段性執(zhí)行19%的單位繳費(fèi)比例至2019年4月30日。失業(yè)保險(xiǎn)也在階段性地降低費(fèi)率。

      從2019年5月1日起，養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出過渡辦法，同時(shí)繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。

　　2017年，全國大多數(shù)省份沿用的是單位20%、個(gè)人8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例和單位9%、個(gè)人2%的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例以及單位1%、個(gè)人0.5%的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，如果工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)比例按照0.5%來算，加上1%的生育保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，則五類社會(huì)保險(xiǎn)總繳費(fèi)比例（名義負(fù)擔(dān)率）約為42%，僅低于表1排名前5名的OECD成員國，而高于大多數(shù)OECD成員國。截至目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)比例已經(jīng)降至16%，失業(yè)保險(xiǎn)總繳費(fèi)比例降至1%，五類社會(huì)保險(xiǎn)總繳費(fèi)比例（名義負(fù)擔(dān)率）約為37.5%，中國社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率依然要高于表1中的大多數(shù)OECD成員國，而只低于其中的11個(gè)國家。區(qū)分雇主和雇員名義負(fù)擔(dān)率來看，中國的雇主（單位）名義負(fù)擔(dān)率在27個(gè)OECD成員國中處于中等偏上水平，雇員（個(gè)人）名義負(fù)擔(dān)率則處于中等偏下水平。此外，表1還列出了2017年和2018年名義負(fù)擔(dān)率的變化，除了名義負(fù)擔(dān)率偏低的韓國、愛爾蘭和日本有所上調(diào)以外，表1中其他OECD成員國均調(diào)低費(fèi)率或者保持穩(wěn)定。可見，中國降低社會(huì)保障繳費(fèi)比例的政策方針與國際趨勢相吻合。

     表2列舉了除中國以外的金磚國家社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率，其中印度雇員名義負(fù)擔(dān)率有兩檔標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)雇員受雇于員工人數(shù)超過50人的企業(yè)時(shí)，按照工資的12%繳納，反之則按照10%繳納。巴西名義負(fù)擔(dān)率則屬于區(qū)間浮動(dòng)稅率。由于南非的社會(huì)保障制度較為特殊，僅為低收入者提供社會(huì)救助，同時(shí)為全民提供免費(fèi)的基礎(chǔ)醫(yī)療，因此其名義負(fù)擔(dān)率相對較低。從表2可以看出，中國名義負(fù)擔(dān)率在同為發(fā)展中國家的金磚國家中處于較高水平。

　　相比金磚國家中的其他國家，中國社會(huì)保障繳款名義負(fù)擔(dān)率（或稱繳費(fèi)比例）之所以偏高，主要由兩點(diǎn)原因造成：一是中國個(gè)人繳費(fèi)制度始于20世紀(jì)90年代初期，在此之前社會(huì)保障實(shí)行國家統(tǒng)包型模式，個(gè)人不需要繳費(fèi)，由國家財(cái)政和企業(yè)繳費(fèi)承擔(dān)，當(dāng)這種基于生產(chǎn)資料公有制建立的社會(huì)保障制度無力延續(xù)、開始構(gòu)建個(gè)人繳費(fèi)制度后，過去的一代人無法再行追繳個(gè)人繳費(fèi)部分，存在養(yǎng)老賬戶虧空的問題，需要加大征繳力度以盡快補(bǔ)足虧空。二是中國稅費(fèi)征收設(shè)計(jì)往往遵循"寬打窄用"的原則，留足征管空間，以利于未來能夠通過加強(qiáng)征管獲得源源不斷的增收效應(yīng)（高培勇，2006）。當(dāng)然，由于參保率、征管水平、征繳率無法達(dá)到100%，中國較高的名義負(fù)擔(dān)率與實(shí)際負(fù)擔(dān)率之間存在很大差別，我們將在下一部分詳細(xì)計(jì)算并對比國內(nèi)外社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率。

　　三、社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率的國際比較

　　考慮到不同國家財(cái)政收支規(guī)模存在較大差異，本文以社會(huì)保障繳款總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重作為實(shí)際負(fù)擔(dān)率指標(biāo)，而沒有采用社會(huì)保障繳款總額占財(cái)政收入的比重。各國社會(huì)保障繳款總額和國內(nèi)生產(chǎn)總值均來自于世界銀行數(shù)據(jù)庫，由于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)目前僅更新到2017年，因此這一部分計(jì)算的是2017年社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率。中國社會(huì)保障繳款總額在世界銀行數(shù)據(jù)庫沒有統(tǒng)計(jì)，故而我們依照國內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加以測算：首先，鄭秉文主編的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2018》公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入達(dá)到46614億元，其中來自企業(yè)和個(gè)人的征繳收入部分為34213億元，征繳率約為73.40%。其次，根據(jù)2018年《中國人力資源和社會(huì)保障年鑒》公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年包括五個(gè)險(xiǎn)種在內(nèi)的中國社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入約為67154億元，我們將73.40%的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳率作為全口徑社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳率，以社會(huì)保障基金總收入乘以該征繳率，從而得到剔除財(cái)政補(bǔ)貼后的2017年社會(huì)保障繳款總收入約為49291億元。最后，以估算的2017年社會(huì)保障繳款總收入除以2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值（827122億元），得到中國2017年社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率約為5.96%。

總體來說，中國社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率在金磚國家中處于中等水平，高于印度和俄羅斯，低于巴西和南非（見表3）。但與發(fā)達(dá)國家為主的OECD成員國相比（見表4），中國實(shí)際負(fù)擔(dān)率明顯偏低，低于其均值8.84%。同時(shí)，表4中有21個(gè)OECD成員國實(shí)際負(fù)擔(dān)率高于中國。值得一提的是，相比亞洲和遠(yuǎn)東地區(qū)，與中國毗鄰的日本、韓國、印度、俄羅斯四國，中國社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率并不算低，僅略低于韓國。老齡化程度最為嚴(yán)重的日本和發(fā)展程度較為接近的印度對中國參考價(jià)值較大。日本自1973年以后，開始從福利國家模式轉(zhuǎn)向福利社會(huì)模式，即淡化國家在社會(huì)保障中的直接供款責(zé)任，轉(zhuǎn)為補(bǔ)充和輔助角色。日本的福利社會(huì)模式將個(gè)人自立自助、家族互幫互助、組織內(nèi)相互扶助作為抵御風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障主要支柱，中央和地方政府的公共支持和扶助反而成為兜底的補(bǔ)充保障（彭文兵，2000）。平山洋介（2012）分析了日本戰(zhàn)后住房政策，認(rèn)為日本政府通過維持房價(jià)和提供反向抵押貸款的方式幫助個(gè)人實(shí)現(xiàn)"以房養(yǎng)老"，從而讓政府從養(yǎng)老職責(zé)中脫身。與日本不同，印度社會(huì)保障制度長時(shí)間處于發(fā)展不充分、不平衡的階段，實(shí)際負(fù)擔(dān)率偏低更多是由于社會(huì)保障覆蓋率偏低所致。根據(jù)秦永紅和張偉（2011）的統(tǒng)計(jì)，印度基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率僅為12%；而根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年印度社會(huì)保障制度的整體覆蓋率僅為21.45%。

　　考慮到中國2019年繳費(fèi)比例相比2017年有所調(diào)整，有必要按照2019年最新繳費(fèi)比例測算一下中國社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率。假定征繳率和參保率不變，以2017年實(shí)際負(fù)擔(dān)率（5.96%）乘以總繳費(fèi)比例之比（37.5%/42%），可以得到2019年實(shí)際負(fù)擔(dān)率約為5.32%。長期來看，測算不僅要考慮繳費(fèi)比例變化，還要考慮繳費(fèi)基數(shù)的變化。社會(huì)保障征管職責(zé)移交稅務(wù)部門以后，未來社會(huì)保障繳費(fèi)基數(shù)做實(shí)為實(shí)發(fā)工資數(shù)勢在必行。由于一些私營企業(yè)均以上一年度繳費(fèi)基數(shù)區(qū)間的下限少繳甚至不繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，那么做實(shí)基數(shù)后，社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率將會(huì)顯著提高。全體就業(yè)人員上一年度工資數(shù)在宏觀層面最接近的指標(biāo)是以收入法核算的國內(nèi)生產(chǎn)總值中的勞動(dòng)者報(bào)酬，該指標(biāo)指常住單位在一年內(nèi)以各種形式支付給勞動(dòng)者的全部報(bào)酬，大致相當(dāng)于聯(lián)合國國民賬戶體系（SNA）中的雇員報(bào)酬概念，具體包括貨幣工資、實(shí)物工資和社會(huì)保險(xiǎn)三個(gè)部分。因此，本文以2016年勞動(dòng)者報(bào)酬為基礎(chǔ)分三步計(jì)算做實(shí)基數(shù)后的繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率：第一步，由定義可知，勞動(dòng)者報(bào)酬口徑中包含了支付給勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)，故而先通過計(jì)算公式（2016年勞動(dòng)者報(bào)酬－2016年國內(nèi)生產(chǎn)總值×社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率＝370224億元－744127億元×5.96%）剔除其中包含的社會(huì)保險(xiǎn)部分；第二步，上一步計(jì)算得到的指標(biāo)再乘以37.5%的社會(huì)保障繳款名義總負(fù)擔(dān)率即為做實(shí)基數(shù)后應(yīng)繳納的全部社會(huì)保障金額；第三步，以上一步計(jì)算得到的應(yīng)繳社會(huì)保障金額除以2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值（827122億元），最終得出做實(shí)基數(shù)后的社會(huì)保障繳款實(shí)際負(fù)擔(dān)率約為14.77%。當(dāng)然，這是假定100%參保率和完全以上一年度實(shí)發(fā)工資數(shù)為繳費(fèi)基數(shù)的情況下計(jì)算得到的結(jié)果。14.77%不僅完全抵消了短期內(nèi)降低繳費(fèi)比例的減負(fù)效應(yīng)，而且還大大提高了企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，實(shí)際負(fù)擔(dān)率在5.96%的基礎(chǔ)上增長了1.48倍，在5.32%的基礎(chǔ)上增長了1.78倍，該實(shí)際負(fù)擔(dān)率將超出表4中除德國以外的其他OECD成員國。由此可見，單純提高參保率和做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)任重道遠(yuǎn)，不宜短期內(nèi)一步到位，應(yīng)該逐步推動(dòng)。同時(shí)，未來隨著繳費(fèi)基數(shù)的做實(shí)，有必要進(jìn)一步下調(diào)名義繳費(fèi)比例才能保證不給單位和個(gè)人帶來較大的負(fù)面影響。

　　四、結(jié)論及政策建議

　　通過上述研究可以得到以下基本結(jié)論：短期來看，當(dāng)前繳費(fèi)比例的下調(diào)將有助于降低中國社會(huì)保障繳款的實(shí)際負(fù)擔(dān)率；但長期來看，由于中國名義負(fù)擔(dān)率設(shè)置偏高，未來做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)后，將會(huì)顯著增加企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)?；诖?，筆者認(rèn)為，在中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的形勢下，企業(yè)既是投資主體，也是研發(fā)創(chuàng)新主體，要特別注意涵養(yǎng)企業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)活力和市場競爭力。提高參保率和做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)功在長遠(yuǎn)，不可追求一蹴而就的短期效果，需要與進(jìn)一步下調(diào)繳費(fèi)比例、繼續(xù)為企業(yè)減稅降負(fù)等政策充分配合，保證未來不因社會(huì)保障繳費(fèi)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

（本文刊載于《國際稅收》2019年第12期）