稅收政策促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展研究

  
唐祥來 康鋒莉

南京財經(jīng)大學財政與稅務學院
廣東外語外貿(mào)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理實踐中已得到廣泛運用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式不僅是促進政府職能轉(zhuǎn)變、深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革、優(yōu)化農(nóng)業(yè)投資方式和效益及改善農(nóng)業(yè)公共服務供給的重要治理手段，而且是協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的互動、促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有效工具之一。事實上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式已得到政府層面的大力支持并在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著越來越大的作用。《財政部 農(nóng)業(yè)部關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號）明確將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”等作為推廣PPP模式的重點領域，并探索優(yōu)化財政資金投入方式。而《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》（農(nóng)辦計財〔2020〕11號）則進一步探索通過資產(chǎn)證券化、股權轉(zhuǎn)讓等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富資本進入退出渠道，并鼓勵信貸、保險機構加大金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新力度，開展投貸聯(lián)動、投貸保貼一體化等投融資模式試點，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式創(chuàng)新。然而，從PPP模式的發(fā)展狀況看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的發(fā)展并不盡如人意。截至2020年10月13日，全國PPP綜合信息管理平臺管理庫項目共9 727個，投資規(guī)模為15.045 2萬億元，涉及基礎設施、能源、衛(wèi)生、污水處理和水利等19個領域。其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目共計72個，占總項目的0.74%；農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式投資額701.46億元，僅為PPP模式總投資額的0.47%。

自2013年財政部、發(fā)展改革委在全國推行PPP模式以來，PPP模式投資迅速增長，并在減緩經(jīng)濟下行壓力、促進供給側(cè)結構性改革中發(fā)揮著重要作用。但為何在有宏觀政策的大力推動和市場強勁需求的“雙重利好”環(huán)境下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展仍然嚴重滯后？社會資本“易進城難下鄉(xiāng)”的癥結何在？本文將從農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展的影響因素入手，重點研究稅收政策對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的約束，繼而提出優(yōu)化相關稅收政策的方案，以促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展的稅收政策現(xiàn)狀與問題
為充分發(fā)揮PPP模式的治理效能，世界各國均在不同層面出臺財政政策和稅收政策以支持其發(fā)展，我國也不例外。就現(xiàn)存的72項農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目看，其中約90%的項目接受了政府獎補。隨著2018年年底PPP項目的“以獎代補”財政政策的到期，稅收政策成為PPP項目投資決策的關鍵影響因素。就適用稅收優(yōu)惠政策來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目除了享有“三農(nóng)”領域的相關優(yōu)惠政策支持外，還可以享受具體產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。但這些政策分散在不同的行業(yè)和領域，未形成明顯的PPP模式優(yōu)惠政策體系，社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目時較難感受到稅收政策的支持以及其可能帶來的收益，這在某種程度上抑制了社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的積極性。本文主要從農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目前期、建設、運行和退出等四個階段深度剖析SPV公司和投資人在各個階段的稅收政策及存在的問題，試圖通過優(yōu)化稅收政策促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目設立前期階段的稅收政策現(xiàn)狀與問題
1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目前期階段的稅收優(yōu)惠政策不完善，社會資本方的稅收負擔存在不確定性，在一定程度上影響了社會資本參與PPP項目的積極性。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目多為政府發(fā)起，項目的規(guī)劃、立項、可行性研究、咨詢等過程所發(fā)生的前期費用通常由政府方墊付。前期費用的處理方法分為兩種：一種是將前期費用作為政府方的投資，組建SPV公司；另一種是在SPV公司成立一定期限內(nèi)，由SPV公司向政府方支付前期費用并將前期費用納入項目總投資，政府方向SPV公司開具非稅收入類財政性票據(jù)。在現(xiàn)行稅制下，非稅收入類財政性票據(jù)不能被認定為增值稅進項稅抵扣和所得稅稅前扣除的有效票據(jù)，SPV公司無法實現(xiàn)前期費用增值稅進項稅抵扣和所得稅稅前扣除。

2.在我國的PPP模式中，社會資本來源多樣，個人投資者主要通過基金和購買債券參與其中?，F(xiàn)行稅制未針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的個人（投資基金）投資收益設計稅收優(yōu)惠政策。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目建設階段的稅收政策現(xiàn)狀與問題
農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目建設階段包括征地拆遷和工程施工兩個重要環(huán)節(jié)。

1.征地拆遷環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》重點支持領域中，有六種情形的PPP項目通常能夠獲得政府劃撥土地。在土地開發(fā)過程中，當政府是拆遷主體時，SPV公司承擔的稅收負擔比較明確且相對較輕；而當SPV公司作為拆遷主體時，土地拆遷補償費用和征地費用作為投資總額構成建設成本并形成相關資產(chǎn)的原值。在具體業(yè)務流程上，SPV公司需要向政府機關支付土地開發(fā)費用，政府機關提供非稅收入財政性票據(jù)。因此種票據(jù)不能被認定為增值稅進項稅抵扣的有效票據(jù)，故SPV公司需要承擔全部增值稅，導致SPV公司稅收負擔加重。

2.工程施工環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目因建設方式的不同形成總承包、集中核算和內(nèi)部授權等三種管理模式，分別適用不同的稅收管理規(guī)定（傅俊元，2017）?？偝邪芾砟Ｊ街泻w層層分包，層層分包涉及多次簽立合同，會出現(xiàn)部分合同標的物重復繳納印花稅的情況，總體上加重PPP項目的稅收負擔。集中核算模式是工程施工中較為常見的管理模式，相關的稅收政策規(guī)定清晰明確。由總承包方直接開具增值稅發(fā)票，SPV公司依據(jù)規(guī)定進行進項稅抵扣。對于內(nèi)部授權模式，現(xiàn)行稅收政策對工程施工行為不產(chǎn)生扭曲影響，而且如果施工方規(guī)模較小，還可以享受簡易計稅的優(yōu)惠。

總體看，在PPP項目建設階段，SPV公司面臨較重的稅收負擔。一是SPV公司向金融機構支付的利息，即使取得增值稅專用發(fā)票，也無法實現(xiàn)增值稅進項稅抵扣。在PPP項目建設階段，SPV公司會累積大量的商業(yè)貸款，相應的貸款利息是左右PPP項目發(fā)展的重要建設成本。二是SPV公司大量的進項稅不能及時抵扣形成資金占用，增加其資金成本。盡管自2019年4月1日起，我國試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，但退稅還不徹底，SPV公司的稅收負擔仍然較重。

（三）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目運營階段的稅收政策現(xiàn)狀與問題
截至2020年7月3日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目按行業(yè)分為七類：一是高標準基本農(nóng)田建設，二是田園綜合體，三是廢物循環(huán)再利用，四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，五是農(nóng)村基礎設施提升，六是產(chǎn)業(yè)融合示范區(qū)，七是土地綜合整治。將以上七類農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的經(jīng)營及其可能的收入與現(xiàn)行稅收政策匹配后發(fā)現(xiàn)，除了對田園綜合體項目和產(chǎn)業(yè)融合示范區(qū)項目中的旅游服務收入征收增值稅以外，其他諸項收入均享有增值稅減免稅、先征后退以及免征或有條件免征企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策。可見，現(xiàn)行稅收政策對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的穩(wěn)定運行給予了一定的支持。但與其他領域的PPP項目不同的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的經(jīng)營收益率相對偏低，且收入來源較為單一。從全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中現(xiàn)存的72個農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目看，采用使用者付費回報機制的項目數(shù)占29.17%，其投資額占總投資額的比重為23.75%。可見，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的收入主要來源于政府付費和可行性缺口補助的財政支付。而現(xiàn)行稅收政策未明確，是否對企業(yè)的“財政性來源收入”免征增值稅和企業(yè)所得稅。這給SPV公司的稅收負擔以及投資人的投資收益預期帶來很大的不確定性。

（四）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目退出階段的稅收政策現(xiàn)狀與問題
理論上，社會資本退出PPP項目涉及資產(chǎn)移交、股權轉(zhuǎn)讓（包括公開上市）、股權撤出和資產(chǎn)證券化等四種模式。

1.資產(chǎn)移交包含到期無償移交和到期或提前有償移交。無償移交因SPV公司資產(chǎn)歸屬不明晰以及沒有明確的稅收政策，到期是否視同銷售存在一定的爭議，導致社會資本方退出時面臨不確定成本負擔。有償移交按照一般的交易進行，相應涉及增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅等。

2.股權轉(zhuǎn)讓涉及企業(yè)所得稅和印花稅，與一般企業(yè)股權轉(zhuǎn)讓適用政策相同。

3.股權撤出僅涉及企業(yè)所得稅，即針對股息所得和投資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得征稅。依據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》，股息所得免征企業(yè)所得稅。若投資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得大于零，并入當年應納稅所得額計算繳納企業(yè)所得稅。

4.資產(chǎn)證券化是一種較為有利的社會資本退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的方式，但其存在復雜的交易結構和涉稅事項，可能出現(xiàn)增值稅和企業(yè)所得稅重復征稅的問題?？梢?，社會資本退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式仍然面臨著一定的不確定稅收政策。

二、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式發(fā)展的稅收政策建議
農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要抓手之一，而稅收政策是助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目落地并穩(wěn)定運行的關鍵制度因素。現(xiàn)行稅收制度對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的運行有著一定的激勵和優(yōu)惠，但這些僅適用于行業(yè)、領域的稅收優(yōu)惠，未形成清晰的稅收政策支持鏈條，導致社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的獲得感不明顯。筆者認為，可考慮建立涵蓋從項目設立到項目退出全過程的稅收政策支持體系，提升社會資本的投資收益預期，激發(fā)其參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的熱情。

（一）強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式前期準備階段的稅收優(yōu)惠政策，積極引導社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設之中
應將政府發(fā)起的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的前期準備階段的各項支出納入本級政府預算，為PPP項目順利推進提供資金支持。同時，為解決這一政府方“墊付”可能給SPV公司帶來的額外稅收負擔，稅務部門應認定SPV公司從政府方獲得的非稅收入類財政性票據(jù)與增值稅發(fā)票同等有效，允許其進行增值稅進項稅抵扣與所得稅稅前扣除。如能實現(xiàn)上述前期準備階段的改進，將向社會資本發(fā)出積極信號：一則體現(xiàn)政府的政策導向和誠意，二則避免因前期費用不到位影響項目推進，三則規(guī)避政府墊資而后期不能提供增值稅發(fā)票導致進項稅不能抵扣從而加大SPV公司的稅收負擔。這能在一定程度上減少社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的顧慮。同時，為吸引更多的投資人參與其中，可制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目股權、債權投資收益減免稅制度。可借鑒美國的免稅債券支持政策，以免稅讓利于投資人為導向，以吸引各類投資人投資為目的，進一步拓寬PPP項目融資渠道。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目建設階段的稅收激勵機制，實行農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目增值稅留抵稅額全額退稅制度
建設階段是PPP項目集中投入時期，不僅投資量大，且很少甚至沒有銷項稅額發(fā)生，龐大的進項稅額占用既加大了SPV公司的融資難度又增加了企業(yè)的建設成本，是影響項目建設進度乃至項目是否成功的重要因素?，F(xiàn)行增值稅增量留抵退稅制度在一定程度上緩解了SPV公司投資資金大額、長期被占用問題，但并未徹底解決其資金的“滯留”問題。畢竟允許退還的增量留抵稅額只是留抵稅額的一部分，尤其是2019年3月以前留存下來的留抵稅額對SPV公司所形成的資金壓力，通常需要在較長一段時間內(nèi)消化。從激勵社會資本參與PPP模式、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的角度，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目可實施增值稅留抵稅額全額退稅制度。一方面，減輕因資金的長期占用而形成的對SPV公司建設成本的壓力；另一方面，部分緩解SPV公司的融資困難，對促進PPP模式的發(fā)展及提升其治理效能都將產(chǎn)生不可忽視的影響。

（三）完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目運營階段的稅收制度，給予SPV公司來源于財政支付的收入免征增值稅和企業(yè)所得稅待遇
對SPV公司的財政支付來源收入免征增值稅和企業(yè)所得稅具有兩個方面的意義。一是實現(xiàn)財政政策與稅收政策的配合。PPP模式的政府付費和可行性缺口補助回報機制，既體現(xiàn)政府購買服務的公共財政支出性質(zhì)，也反映并落實國家的積極財政政策。對企業(yè)的財政支付來源收入免稅，是稅收政策與財政政策的配合。二是提高財政資金的使用效率。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的收入來源于財政支付，其中多數(shù)項目是公益性的，此類財政支出關注的重點是支出績效。對SPV公司的財政支付來源收入征稅，相當于將地方財政在中央和地方之間再分配，不僅與現(xiàn)行中央和地方政府間財政關系規(guī)范邏輯不甚吻合，還因再分配拉長了財政資金的分配鏈條，降低了財政資金的使用效率。

（四）明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目退出階段的稅收政策，對無償移交資產(chǎn)免征增值稅
構建順暢的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式投資退出機制，是促進社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目的重要因素。首先，應在法律條文中明確，對社會資本退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目無償移交資產(chǎn)免征增值稅。理由有兩個方面：一是資產(chǎn)移交是PPP項目不可分割的一部分，是PPP項目結束的最后一個環(huán)節(jié)，本質(zhì)上屬于原合約規(guī)制下的資產(chǎn)移交，尤其是PPP資產(chǎn)的無償移交是非交易行為，對非交易行為征稅缺乏足夠的依據(jù)。二是PPP模式資產(chǎn)移交階段的設計與安排，多數(shù)出于對公共利益維護的考慮。通過移交，實現(xiàn)PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共資產(chǎn)。如果對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP模式的無償移交資產(chǎn)征稅，勢必強化社會資本方在合約期內(nèi)對PPP資產(chǎn)的過度使用，并弱化對PPP資產(chǎn)的維護，最終使公共利益受損。因此，明確對無償移交PPP資產(chǎn)免征增值稅，可打消社會資本投資PPP項目時對不確定稅收負擔的顧慮，繼而為社會資本順利退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域PPP項目提供制度保障。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2020年第11期。）