全球最低稅改革方案及其影響研究

  
何 楊 楊宇軒
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

盡管考古學(xué)家發(fā)現(xiàn)了人類在千年之前就有跨國(guó)貨物流動(dòng)，但是真正意義上的全球化繁榮于二十世紀(jì)八十年代，以貨物和資本的跨國(guó)流動(dòng)為標(biāo)志，形成了數(shù)量眾多的跨國(guó)公司和覆蓋面廣的全球價(jià)值鏈。當(dāng)前，全球化已經(jīng)涵蓋商品物資的全球化銷售、服務(wù)全球化、資本全球化、信息全球化等各個(gè)方面。在影響跨境商品和服務(wù)交易的間接稅領(lǐng)域，關(guān)稅已經(jīng)普遍大幅降低，跨境增值稅初步達(dá)成了“目的地征稅”的共識(shí)，但跨境所得稅還面臨棘手的難題。一方面，所得稅的全球課稅模式一直以來(lái)就與資本、人員和技術(shù)的跨境流動(dòng)有沖突；另一方面，所得稅體現(xiàn)著人類社會(huì)對(duì)公平稅制的追求，短期內(nèi)難以被降低或替代。所得稅誕生之后便產(chǎn)生了多項(xiàng)反避稅措施，盡管經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等國(guó)際組織不斷進(jìn)行著國(guó)際協(xié)調(diào)，但并未從根本上解決這一矛盾。

2019年，OECD提出兩大支柱改革方案的目的正是針對(duì)當(dāng)前跨境所得稅面臨的兩大挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)數(shù)字化對(duì)跨境所得的聯(lián)結(jié)度和利潤(rùn)歸屬產(chǎn)生的挑戰(zhàn)（由第一支柱提案解決）；二是稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃無(wú)法解決的各國(guó)稅制差異帶來(lái)的BEPS問題（由第二支柱提案解決）。兩大支柱雖有所關(guān)聯(lián)，但不能混淆。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化可能使得第二個(gè)挑戰(zhàn)變得更加嚴(yán)重，但并沒有產(chǎn)生新的BEPS問題。因此，第二支柱提案主要解決的是所得稅的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)問題。本文主要圍繞第二支柱提案，在已有的理論研究和實(shí)踐總結(jié)基礎(chǔ)上，對(duì)OECD第二支柱提案的完善建言獻(xiàn)策，并提出完善我國(guó)資本輸出稅制的政策建議。

一、所得稅反避稅制度的發(fā)展演變
所得稅產(chǎn)生于戰(zhàn)爭(zhēng)期間籌集收入的需要，第二次世界大戰(zhàn)后成為普遍征收的稅種。從國(guó)際稅收視角看，美國(guó)歷史上第一次（臨時(shí)）課征所得稅就采用了全球課稅模式，即對(duì)于美國(guó)居民的全球所得課稅，將課稅權(quán)延伸至境外。征收所得稅的國(guó)家大部分也采用了全球所得課稅，即對(duì)居民的境外所得征稅。少數(shù)沒有開征所得稅和不對(duì)居民境外所得征稅的國(guó)家（地區(qū)）便成為吸引跨國(guó)納稅人利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的“避稅天堂”。跨國(guó)納稅人采取的避稅方式多為轉(zhuǎn)讓定價(jià)、資本弱化、境外控股公司等，將未納稅的利潤(rùn)最終轉(zhuǎn)移至“避稅天堂”。在國(guó)別層面，一些國(guó)家逐步引入了反轉(zhuǎn)讓定價(jià)、反資本弱化、反受控外國(guó)公司等反避稅規(guī)則；在國(guó)際層面，以O(shè)ECD為代表的國(guó)際組織不斷呼吁各國(guó)加強(qiáng)合作，在稅收征管、信息交換等透明度建設(shè)方面不斷作出嘗試，但遠(yuǎn)沒有獲得徹底的成功。某種角度而言，“避稅天堂”反而更加繁榮。為了應(yīng)對(duì)這些稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行為，國(guó)際稅收的全球治理也經(jīng)歷了一個(gè)演變的歷程。早期OECD通過出臺(tái)轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南等指引，指導(dǎo)各國(guó)落實(shí)轉(zhuǎn)讓定價(jià)等反避稅制度，主要仍然依賴各國(guó)自行實(shí)施。1997年，OECD發(fā)起的反有害稅收競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)，采取了黑名單等懲戒措施，但效果甚微。2013年開始的BEPS行動(dòng)計(jì)劃得到了二十國(guó)集團(tuán)（G20）國(guó)家的背書，其中既有對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則、稅收協(xié)定的修訂，也有新的多邊合作機(jī)制的構(gòu)建，包括國(guó)別報(bào)告、多邊公約等。但BEPS對(duì)現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則的修補(bǔ)仍然不足以從根本上解決稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問題。為此，OECD于2019年再次發(fā)力，發(fā)布了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中引入了全球最低稅改革方案，希望從根本上消除跨國(guó)納稅人向“避稅天堂”進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的避稅動(dòng)機(jī)，在實(shí)施機(jī)制上也建立了覆蓋范圍更廣的包容性框架，目前已有135個(gè)國(guó)家（地區(qū)）加入。

二、所得稅最低稅改革的已有實(shí)踐
最低稅改革已經(jīng)在一些國(guó)家有所實(shí)踐。如德國(guó)國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)稅稅率曾經(jīng)設(shè)立最低稅率，歐盟內(nèi)部也設(shè)立了燃油消費(fèi)稅的最低稅率。在所得稅中設(shè)定最低稅的雛形最早見于美國(guó)個(gè)人所得稅的替代性最低稅（Alternative Minimum Tax，AMT）制度。2017年，特朗普稅改將其引入到企業(yè)所得稅，改造為全球無(wú)形低稅所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度。GILTI制度于2017年隨《減稅與就業(yè)法案》的頒布而新增到美國(guó)稅法中。美國(guó)財(cái)政部和國(guó)內(nèi)收入局后續(xù)針對(duì)GILTI制度又相繼發(fā)布了兩部擬議法規(guī)與一部最終法規(guī)，使GILTI制度基本成型。總體而言，美國(guó)GILTI制度主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）GILTI制度是受控外國(guó)公司制度的補(bǔ)充
美國(guó)于1962年在《國(guó)內(nèi)收入法典》中引入了受控外國(guó)公司制度，即對(duì)美國(guó)居民控制的境外子公司規(guī)定收入無(wú)論是否分配，美國(guó)股東都應(yīng)視同匯回并申報(bào)納稅。這一規(guī)則構(gòu)成了美國(guó)《國(guó)內(nèi)收入法典》的F分部（以下簡(jiǎn)稱“F分部”），主要是為了防止跨國(guó)公司濫用美國(guó)的稅收遞延規(guī)則，將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到“避稅天堂”。F分部規(guī)則有三個(gè)必要因素：美國(guó)股東、受控外國(guó)公司和F 分部收入。其中，美國(guó)股東和受控外國(guó)公司的定義與GILTI制度中納稅人的定義基本一致，在所涵蓋的收入上兩者互為補(bǔ)充。GILTI 制度規(guī)定，一個(gè)納稅年度內(nèi)符合受控外國(guó)公司美國(guó)股東的認(rèn)定條件的企業(yè)或個(gè)人，均應(yīng)上報(bào)GILTI并納稅。其中，美國(guó)股東是指同時(shí)符合以下兩條標(biāo)準(zhǔn)的美國(guó)企業(yè)或個(gè)人：（1）時(shí)間限制，只要企業(yè)或個(gè)人在一個(gè)納稅年度的任意一天中持有受控外國(guó)公司股票的價(jià)值達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則可認(rèn)定為美國(guó)股東；（2）份額限制，在任意受控外國(guó)公司擁有10%以上的綜合投票權(quán)或股票價(jià)值。


在所涵蓋的收入上，GILTI制度要求納稅的GILTI等于一個(gè)納稅年度內(nèi)美國(guó)股東的受控外國(guó)公司核定凈收入超過常規(guī)性有形（資產(chǎn)）凈收入的部分，即每個(gè)受控外國(guó)公司的總收入扣除特定剝離項(xiàng)后的數(shù)值。剝離項(xiàng)包括：第一項(xiàng)，與美國(guó)貿(mào)易或業(yè)務(wù)有效關(guān)聯(lián)的應(yīng)稅收入；第二項(xiàng)，F(xiàn)分部收入（有效部分）；第三項(xiàng)，適用F 分部高稅排除規(guī)則后外國(guó)基地公司收入或保險(xiǎn)收入中未計(jì)入的收入；第四項(xiàng)，從關(guān)聯(lián)方收取的股息；第五項(xiàng)，國(guó)外油氣開采收入。其中，第二項(xiàng)和第三項(xiàng)加起來(lái)就是F分部收入的總和。

由此可見，GILTI制度仍然主要是針對(duì)美國(guó)居民公司的受控外國(guó)公司的避稅利潤(rùn)進(jìn)行征稅，增加了F分部所沒有涵蓋的收入，并且主要集中在無(wú)形資產(chǎn)獲得的收入，是居民境外所得的反避稅機(jī)制的一部分。

（二）GILTI制度區(qū)別于F分部制度
1.目標(biāo)不同。盡管均以受控外國(guó)公司為基礎(chǔ)，但F分部收入指向公司生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的收入與利潤(rùn)，主要包括積極收入，但GILTI制度則是引入測(cè)試收入和測(cè)試損失進(jìn)行計(jì)算，和公司的收入與利潤(rùn)的概念差異甚大（GILTI的計(jì)算流程如圖1所示）。
2.征收層面不同。F分部制度在受控外國(guó)公司層面申報(bào)，而GILTI制度則在美國(guó)股東層面申報(bào)。
3.計(jì)算方式不同。F分部收入的申報(bào)傾向于列舉法，納稅人自主申報(bào)F分部制度規(guī)定的幾類收入，而GILTI制度的申報(bào)則更傾向于反列舉，通過從總收入中減去部分項(xiàng)目得到。對(duì)比而言，一方面，F(xiàn)分部收入的申報(bào)操作難度較大，可能會(huì)涉及一些復(fù)雜的分析；另一方面，采用反列舉的GILTI制度能更有效、更無(wú)遺漏地覆蓋受控外國(guó)公司的所得，具有更強(qiáng)的反避稅效果。

（三）GILTI制度最低稅率設(shè)置的目的是防止利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到“避稅天堂”
GILTI制度的最低稅率的名義稅率根據(jù)納稅人種類確定，與其所得稅稅率相同。對(duì)于企業(yè)納稅人，GILTI制度適用《減稅與就業(yè)法案》中降低的21%的企業(yè)所得稅稅率。另外，美國(guó)《國(guó)內(nèi)收入法典》第二百五十條規(guī)定，除特定類型企業(yè)，美國(guó)企業(yè)可以享受50%的扣除（2025年12月31日起，這一比率將降至37.5%）。換算后可以得到，全球無(wú)形低稅所得于2026年前的有效稅率為10.5%，2026年后為13.125%。同時(shí)，對(duì)于個(gè)人納稅人，GILTI制度適用個(gè)人所得稅邊際稅率，最高可達(dá)37%，且不能享受《國(guó)內(nèi)收入法典》第二百五十條規(guī)定的稅收優(yōu)惠，但納稅人可以利用《國(guó)內(nèi)收入法典》第九百六十二條規(guī)定下的打鉤規(guī)則，將自己視同企業(yè)納稅人以享受某些稅收優(yōu)惠。

一般而言，受控外國(guó)公司規(guī)則適用的方法可分為指定低稅國(guó)適用法和全球適用法兩種，美國(guó)受控外國(guó)公司采用的即是全球適用法，適用于取得或收到某些特定類型收入的受控外國(guó)公司，而不管該公司是“避稅天堂”的居民還是高稅國(guó)的居民。由此可見，無(wú)論外國(guó)控股公司是否設(shè)立在“避稅天堂”，GILTI制度使得符合條件的設(shè)立外國(guó)控股公司的美國(guó)居民都至少要繳納不低于最低稅的稅款。

（四）GILTI制度注重與美國(guó)國(guó)際稅改的整體銜接
與GILTI制度同時(shí)，美國(guó)2017年頒布的《減稅與就業(yè)法案》還新增了境外來(lái)源無(wú)形所得制度。如此，美國(guó)便建立了與境外控股避稅相關(guān)的三項(xiàng)制度，即GILTI制度、受控外國(guó)公司（F分部）制度和境外來(lái)源無(wú)形所得（Foreign-Derived Intangible Income，F(xiàn)DII）制度。FDII是指美國(guó)國(guó)內(nèi)公司將通過無(wú)形資產(chǎn)（如專利、商標(biāo)和版權(quán)）提供的產(chǎn)品和服務(wù)出口到海外而取得的收入，且無(wú)形資產(chǎn)被設(shè)置在美國(guó)本土。對(duì)于這種類型的收入，《減稅與就業(yè)法案》規(guī)定，在適用21%稅率的基礎(chǔ)上可以享受37.5%的扣除額。換言說，通過提供減稅，美國(guó)稅法將從境外獲得的銷售和服務(wù)收入的稅率降低到13.125%。之所以有這一制度，是因?yàn)镚ILTI制度雖然彌補(bǔ)了F分部制度的反避稅功能，但可能造成境外無(wú)形資產(chǎn)投資的高稅負(fù)。因此，美國(guó)同時(shí)又設(shè)立了FDII制度，實(shí)質(zhì)上是將部分收入剝離出來(lái)并適配更低的稅率，以促進(jìn)美國(guó)公司為平衡稅負(fù)將無(wú)形資產(chǎn)投資至本土。

此外，美國(guó)稅改還將最低稅推廣到受控外國(guó)公司制度，使得反避稅制度盡可能協(xié)調(diào)一致?！稖p稅與就業(yè)法案》規(guī)定，將對(duì)美國(guó)海外子公司的利潤(rùn)適用全球最低稅規(guī)則。這改變了美國(guó)對(duì)境外子公司利潤(rùn)遞延到實(shí)際匯回時(shí)征稅的傳統(tǒng)。因此，可以說，這幾項(xiàng)制度的相互銜接，使得最低稅制度擴(kuò)展至所有達(dá)到要求的美國(guó)境外控股公司的利潤(rùn)上。

為了與GILTI制度相呼應(yīng)，美國(guó)又引入反稅基侵蝕稅（BEAT），并針對(duì)大型跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)向境外關(guān)聯(lián)企業(yè)付款進(jìn)行最低征稅。根據(jù)《減稅與就業(yè)法案》，2018年起，近三年年均總收入達(dá)5億美元或以上，且向境外關(guān)聯(lián)方支付的可稅前扣除款項(xiàng)占企業(yè)可稅前扣除費(fèi)用達(dá)3%或以上的美國(guó)企業(yè)，應(yīng)繳納的BEAT=（應(yīng)稅所得+可扣除的關(guān)聯(lián)方費(fèi)用）×BEAT稅率-企業(yè)正常情況下的應(yīng)納稅額。BEAT稅率逐年遞增，2018年為5%；2019年至2025年為10%；以后年度將升至12.5%?？梢姡@一稅率和GILITI的最低稅率機(jī)理基本一致。

三、GILITI制度與OECD第二支柱提案的比較
OECD借鑒最低稅規(guī)則的理念，提出了第二支柱提案，以解決現(xiàn)有的國(guó)際稅收問題?？傮w而言，第二支柱提案與美國(guó)GILTI制度的關(guān)聯(lián)主要可歸納為以下幾點(diǎn)。

（一）第二支柱提案貫徹最低稅理念以解決國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)
與傳統(tǒng)的BEPS行動(dòng)計(jì)劃不同，第二支柱提案認(rèn)為現(xiàn)有國(guó)際稅收問題的根源在于國(guó)家（地區(qū)）設(shè)置的低稅率，希望通過設(shè)置最低稅率以限制不當(dāng)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)。第二支柱提案主要包括以下四項(xiàng)規(guī)則：所得計(jì)入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則、轉(zhuǎn)換規(guī)則和承擔(dān)稅負(fù)規(guī)則。其中，所得計(jì)入規(guī)則和轉(zhuǎn)換規(guī)則針對(duì)居民國(guó)設(shè)計(jì)，征稅過少的支付規(guī)則和承擔(dān)稅負(fù)規(guī)則針對(duì)來(lái)源國(guó)提出，實(shí)質(zhì)上都是對(duì)稅負(fù)較低的所得補(bǔ)充征稅。四項(xiàng)規(guī)則在兩個(gè)角度分別提出措施，使最低稅規(guī)則框架盡可能完備。可以預(yù)見，在對(duì)全球范圍的所得按最低稅率征稅后，納稅人利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)將被削弱，各國(guó)稅收上的逐底競(jìng)爭(zhēng)行為也將會(huì)得到有效遏止。第二支柱提案中最核心的所得計(jì)入規(guī)則在很大程度上借鑒了GILTI制度的操作模式，一定程度上可視為將GILTI推廣至國(guó)際的產(chǎn)物。

（二）第二支柱提案和GILTI制度仍然存在顯著差異
1.目標(biāo)不同。美國(guó)GILTI制度主要目的是進(jìn)一步補(bǔ)充受控外國(guó)公司（F分部）的反避稅措施，打擊美國(guó)公司依賴無(wú)形資產(chǎn)所組織的避稅行為。第二支柱提案則希望解決BEPS行動(dòng)計(jì)劃所遺留的稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問題，即通過所得計(jì)入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則、轉(zhuǎn)換規(guī)則和承擔(dān)稅負(fù)規(guī)則四項(xiàng)規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)居民國(guó)、來(lái)源國(guó)和稅收協(xié)定之間的關(guān)系，并且不限于無(wú)形資產(chǎn)所得。
2.稅率設(shè)定不同。GILTI制度主要依據(jù)國(guó)內(nèi)稅率確定，第二支柱提案需要根據(jù)各國(guó)稅率選擇某一“恰當(dāng)”的最低稅率，因?yàn)槿绻舸鲊?guó)自行設(shè)定，可能差異較大，無(wú)法達(dá)到全球最低稅的目標(biāo)。這一稅率設(shè)定需要和采取國(guó)內(nèi)最低稅的國(guó)家（地區(qū)）進(jìn)行協(xié)調(diào)。
3.稅基確定不同。GILTI制度的稅基是與受控外國(guó)公司（F分部）相補(bǔ)充的，且主要針對(duì)無(wú)形資產(chǎn)取得的收入而言。第二支柱提案的稅基包含符合條件的海外子公司和分支機(jī)構(gòu)所有的利潤(rùn)，討論的焦點(diǎn)是將這部分利潤(rùn)分別征稅還是部分免稅。
4.操作的復(fù)雜程度不同。為了使最低稅制度得到更多國(guó)家的采納，第二支柱提案不僅需要將所得計(jì)入規(guī)則、征稅過少的支付規(guī)則在居民國(guó)和來(lái)源國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，還需要考慮稅收協(xié)定如何引入轉(zhuǎn)換規(guī)則，以及各國(guó)不同會(huì)計(jì)制度的統(tǒng)一、計(jì)算實(shí)際有效稅率的簡(jiǎn)便性等。

（三）第二支柱提案更需多邊協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動(dòng)
作為國(guó)際準(zhǔn)則，第二支柱提案似乎比以往的所有方案都依賴各國(guó)的配合，只有這樣才能發(fā)揮其效力。一方面，最低稅規(guī)則需要全部國(guó)家或至少全球大多數(shù)國(guó)家統(tǒng)一采用才有效果。設(shè)想有一個(gè)國(guó)家沒有加入此提案并維持較低的稅率，則納稅人有充分的動(dòng)機(jī)將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至該國(guó)，這將對(duì)采用第二支柱提案的國(guó)家?guī)?lái)極大的稅收倒置風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際操作上還存在較大的困難。第二支柱提案很大程度上會(huì)增加企業(yè)稅負(fù)，這與當(dāng)前國(guó)際上推行減稅以吸引國(guó)際投資的趨勢(shì)背道而馳。同時(shí)，第二支柱提案與現(xiàn)有國(guó)際稅收規(guī)則之間也存在沖突，例如歐盟法律中的利息和特許權(quán)使用費(fèi)指令等內(nèi)容。如何解決這些沖突是推行第二支柱提案所面臨的一大難題。這不僅需要技術(shù)上的協(xié)調(diào)，更需要各國(guó)之間的政治磋商，勢(shì)必需要漫長(zhǎng)的談判過程。另一方面，第二支柱提案的關(guān)鍵要素需要盡量消除國(guó)際差異。以稅基為例，目前歸屬于子公司的收入需要根據(jù)受控外國(guó)公司法規(guī)或所在國(guó)的法律確定。而在母公司層面計(jì)算集團(tuán)收入時(shí)則需統(tǒng)一遵從母公司所適用的法規(guī)，這勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生較高的成本。為簡(jiǎn)化計(jì)算，OECD在《應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的工作計(jì)劃》中提出以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則作為計(jì)算稅基的起點(diǎn)。但考慮到不同稅收管轄區(qū)適用不同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，實(shí)行最低稅規(guī)則時(shí)勢(shì)必存在較大困難。例如，計(jì)算子公司的實(shí)際稅負(fù)時(shí)，由于不同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)算得到的稅基不同，最終確定的實(shí)際有效稅率（Effective Tax Rate，ETR）數(shù)額也會(huì)不同。

總體而言，與GILTI制度類似，第二支柱提案將征稅的重心由征稅地點(diǎn)轉(zhuǎn)移到征稅數(shù)額，以結(jié)果為導(dǎo)向，確保企業(yè)最終的有效稅負(fù)水平不低于某一標(biāo)準(zhǔn)。與第一支柱提案相配合，兩大支柱提案都是未來(lái)一段時(shí)間OECD希望著重建設(shè)的國(guó)際稅收規(guī)則，屬于并行關(guān)系。由于兩大支柱達(dá)成共識(shí)的難度不同，推進(jìn)的步伐也會(huì)有所差異，但其共同的目標(biāo)都是為了從根本上完善現(xiàn)行的國(guó)際稅收規(guī)則。

四、完善全球最低稅改革方案的思考
（一）關(guān)于完善第二支柱提案的思考
當(dāng)最低稅改革方案從一國(guó)走向多國(guó)，政策目標(biāo)將不再僅僅是限制一國(guó)企業(yè)將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到“避稅天堂”，而是在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步限制各國(guó)的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)多邊稅收協(xié)調(diào)。第二支柱提案如果能夠廣泛實(shí)施，一方面將有助于減少跨國(guó)納稅人將實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和利潤(rùn)放在“避稅天堂”的動(dòng)機(jī)，另一方面也可能會(huì)增加資本的稅收成本，導(dǎo)致國(guó)際投資總量的下降。因?yàn)闊o(wú)論采取哪一種具體設(shè)計(jì)，境外的利潤(rùn)都要在現(xiàn)有稅收的基礎(chǔ)上增加或多或少的最低稅稅額。需要注意，為了平衡消除利潤(rùn)轉(zhuǎn)移和促進(jìn)國(guó)際投資二者的沖突，美國(guó)GILTI制度配合了多項(xiàng)機(jī)制，包括參股免稅、境外來(lái)源無(wú)形收入等，避免企業(yè)境外投資的稅收成本過多增加。而第二支柱提案如果作為一項(xiàng)國(guó)際規(guī)則，則很難考慮到每個(gè)國(guó)家的不同情形。因此，在第二支柱提案試圖通過最低稅減少利潤(rùn)轉(zhuǎn)移和限制國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，應(yīng)該防止對(duì)正常的跨境投資造成影響，以免降低經(jīng)濟(jì)效率并影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

1.在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮企業(yè)在東道國(guó)的綜合稅負(fù)水平，而不是僅僅看企業(yè)所得稅有效稅率。不同國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)不同，尤其是發(fā)展中國(guó)家盡管可能采取所得稅稅收優(yōu)惠吸引投資，但流轉(zhuǎn)稅和其他稅收負(fù)擔(dān)也是企業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)的一部分。在最低稅率設(shè)定時(shí)，可以參考各國(guó)的整體稅負(fù)指標(biāo)加以考慮，而不能僅僅考慮企業(yè)所得稅的稅率水平。
2.在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)需要區(qū)分從事實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)和空殼公司（或?qū)嵸|(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不足的企業(yè)）。消除重復(fù)征稅，促進(jìn)國(guó)際投資的發(fā)展是國(guó)際稅收規(guī)則誕生的初衷。盡管稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移造成了一定程度的稅收錯(cuò)配和雙重不征稅問題，但反避稅規(guī)則仍然應(yīng)該首先識(shí)別應(yīng)予打擊的惡意避稅行為，而非對(duì)所有企業(yè)予以規(guī)制。因此，最低稅規(guī)則應(yīng)該是對(duì)空殼公司或?qū)嵸|(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不足的企業(yè)的一種兜底的反避稅措施，而不應(yīng)增加企業(yè)從事實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的稅收負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)正常的國(guó)際投資活動(dòng)。
3.在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮企業(yè)的成本投入。從美國(guó)的GILTI制度設(shè)計(jì)看，最低稅的適用并非企業(yè)的全部應(yīng)稅利潤(rùn)，而是扣除了常規(guī)性有形（資產(chǎn)）凈收入的部分。這也體現(xiàn)出GILTI制度只對(duì)易于轉(zhuǎn)移的利潤(rùn)征收最低稅，從而使企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的利潤(rùn)盡可能地少受影響。第二支柱提案如果基于會(huì)計(jì)報(bào)表對(duì)企業(yè)的整個(gè)應(yīng)稅利潤(rùn)征收最低稅，就可能影響到正常投資的企業(yè)，尤其是高科技企業(yè)。因此，應(yīng)該考慮允許企業(yè)在應(yīng)稅利潤(rùn)基礎(chǔ)上扣除符合條件的具有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的投資所產(chǎn)生的利潤(rùn)。

（二）關(guān)于我國(guó)立場(chǎng)和應(yīng)對(duì)的思考
基于以上分析，在考慮是否引入最低稅制度時(shí)，我國(guó)同樣需要平衡反避稅與促進(jìn)跨境投資的雙重目標(biāo)。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完整的反避稅框架，包括轉(zhuǎn)讓定價(jià)、資本弱化、受控外國(guó)公司和一般反避稅等規(guī)則，并在不斷完善中。改革開放以來(lái)，我國(guó)主要以資本輸入為主，國(guó)際稅收中針對(duì)資本輸入的轉(zhuǎn)讓定價(jià)和常設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)則得到了更早的重視和發(fā)展。隨著我國(guó)對(duì)外投資的增加，資本輸出于2016年之后逐步超過了資本輸入，居民境外所得的稅收管理得到了越來(lái)越多的關(guān)注。盡管我國(guó)沒有美國(guó)一樣的所得稅海外遞延條款，但對(duì)外投資企業(yè)也大量通過設(shè)在“避稅天堂”的控股公司進(jìn)行海外投資，使得一部分利潤(rùn)沒有匯回國(guó)內(nèi)。因此，我國(guó)的資本輸出稅制也有一定的反避稅需求。與此同時(shí)，還必須看到，我國(guó)還處于資本輸出的發(fā)展階段，提高我國(guó)資本輸出的稅制國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力短期內(nèi)仍然非常重要。

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模和覆蓋面不斷擴(kuò)大，即使在2008年國(guó)際金融危機(jī)之后全球?qū)ν庵苯油顿Y下降的大背景下也仍然逆勢(shì)增長(zhǎng)。直至2016年，受投資和貿(mào)易保護(hù)的影響，我國(guó)對(duì)外投資的增速才趨于平緩。但從對(duì)外直接投資（OFDI）的存量占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重看，我國(guó)對(duì)外投資存量不僅大幅低于美國(guó)，也遠(yuǎn)低于英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的投資量。鑒于國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)仍將長(zhǎng)期存在，在我國(guó)作為資本輸出國(guó)的發(fā)展過程中，需要注重提高我國(guó)稅收制度的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第一，我國(guó)應(yīng)在做好境外所得管理的同時(shí)，完善我國(guó)的受控外國(guó)公司制度，識(shí)別惡意將利潤(rùn)滯留海外的避稅活動(dòng)并予以打擊。一是要由當(dāng)前的指定低稅國(guó)適用法轉(zhuǎn)向全球適用法。我國(guó)現(xiàn)行的受控外國(guó)公司制度主要針對(duì)法定稅率低于中國(guó)法定稅率50%（實(shí)際稅率12.5%）的國(guó)家（地區(qū)），在操作中較容易被規(guī)避，應(yīng)該轉(zhuǎn)向全球適用法。二是要適當(dāng)放寬中國(guó)居民股東認(rèn)定的時(shí)間限制和份額限制，并將合伙企業(yè)、信托等也納入居民股東的適用范圍。三是要明確歸屬所得的細(xì)則，主要針對(duì)易被轉(zhuǎn)移和操縱的所得形式。

第二，加強(qiáng)整體國(guó)際稅制的協(xié)調(diào)，在防范國(guó)際避稅的同時(shí)注重提高我國(guó)所得稅稅制的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)境外所得已納稅款采取限額抵免法消除重復(fù)征稅，雖然抵免法擴(kuò)展到了綜合限額，并且將層級(jí)擴(kuò)大到了五層，但仍然需要按照我國(guó)稅法計(jì)算境外所得，操作復(fù)雜，實(shí)際享受抵免的數(shù)量較少，反而限制了一些海外利潤(rùn)匯回國(guó)內(nèi)。下一步，我國(guó)可以考慮對(duì)所有來(lái)自境外受控外國(guó)子公司的所得、股息實(shí)行參股免稅，其他的消極所得、積極所得以及境外分支機(jī)構(gòu)的所得，實(shí)行最低稅制度，并將稅率設(shè)定為顯著低于我國(guó)企業(yè)所得稅的法定稅率。這既會(huì)吸引企業(yè)境外利潤(rùn)的匯回，又有助于提高我國(guó)資本輸出的稅制國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)不斷深化對(duì)外開放。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第11期。）