“轉(zhuǎn)引稅款”的成因及其治理

“轉(zhuǎn)引稅款”的成因及其治理

“轉(zhuǎn)引稅款”是個難題。不管是對管理者還是參與者都是個令人頭痛的問題。在現(xiàn)行的政策規(guī)定中，“轉(zhuǎn)引稅款”是違規(guī)行為。但現(xiàn)實的情況是“轉(zhuǎn)引稅款”的現(xiàn)象比比皆是、到處都存在。這其中有的參與者是為了不正當?shù)慕?jīng)濟利益，也有的并不是為了自己的私利，但他們卻要冒著違法違紀被查處的風險去做，這里面或許有許多誘使他們?nèi)プ龅牟粸橥馊怂囊蛩亍?/font>

　　下面我就來對“轉(zhuǎn)引稅款”這一社會現(xiàn)象的成因進行分析：

　　在分析“轉(zhuǎn)引稅款”的成因之前，我們有必要對“轉(zhuǎn)引稅款”這個概念進行闡釋。到目前為止，還沒有哪個權威機構對“轉(zhuǎn)引稅款”這個詞組進行專門的定義，就是在《中華人民共和國稅收征收管理法》里也沒有提及“轉(zhuǎn)引稅款”這個概念，只是在有的稅收法規(guī)或者政府文件里對其進行了說明。比如長春市地方稅務局在對《稅務人員異地轉(zhuǎn)引稅款行政處分暫行規(guī)定》的文件里就對“異地轉(zhuǎn)引稅款”、“混淆稅款入庫級次”、“異地開具稅收繳款憑證”的行為是指：（一）利用職務之便異地轉(zhuǎn)引稅款的；（二）混淆稅款入庫級次的；（三）異地開具稅收繳款憑證的；（四）在異地轉(zhuǎn)引稅款、混淆稅款入庫級次和異地開具稅收繳款憑證，從中行賄、受賄、索賄的；（五）玩忽職守，造成異地轉(zhuǎn)引稅款、混淆稅款入庫級次、異地開具稅收繳款憑證的。實際上，還有些人說的“買稅”、“賣稅”、“引稅”等，其實質(zhì)上也是“轉(zhuǎn)引稅款”。

　　從廣義上來講，所有的異地征收稅款都應該稱之為“轉(zhuǎn)引稅款”,即主管稅務機關向轄區(qū)外的企業(yè)征收稅款（文件規(guī)定應向主管稅務機關申報繳納稅款的情況除外）的行為就是“轉(zhuǎn)引稅款”。簡單地說，就是不應該由本稅務機關征收的稅款而把它征收入庫了。（其存在的前提條件是我國的稅收法律法規(guī)規(guī)定的屬地管理原則。《中華人民共和國稅收征收管理法》 第五十三條規(guī)定“國家稅務局和地方稅務局應當按照國家規(guī)定的稅收征收管理范圍和稅款入庫預算級次，將征收的稅款繳入國庫?！?而在所有的稅種里面都對納稅地點作了明確的規(guī)定，比如《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》 第十二條規(guī)定“營業(yè)稅納稅地點:

　　 (一)納稅人提供應稅勞務，應當向應稅勞務發(fā)生地主管稅務機關申報納稅。納稅人從事運輸業(yè)務，應當向其機構所在地主管稅務機關申報納稅。
　　 (二)納稅人轉(zhuǎn)讓土地使用權，應當向土地所在地主管稅務機關申報納稅。納稅人轉(zhuǎn)讓其他無形資產(chǎn)，應當向其機構所在地主管稅務機關申報納稅。
　　 (三)納稅人銷售不動產(chǎn)，應當向不動產(chǎn)所在地主管稅務機關申報納稅?！保?/font>

　　從理論上講，“轉(zhuǎn)引稅款”本身并不違法。把納稅人應該繳納的稅款征收入庫，這是稅務人員應盡的責任。即使在我國的刑法和稅收征管法上也沒有認為異地征收稅款是違法行為。在“轉(zhuǎn)引稅款”的過程中有行賄、受賄等其他獲取了非正當利益的行為才是違法。不過在國家稅務總局制定的行政法規(guī)卻視“轉(zhuǎn)引稅款”是違規(guī)行為。

　　下面，我來分析一下“轉(zhuǎn)引稅款”為什么到處都存在，原因是多方面的：

　　一、現(xiàn)行的分稅制財政管理體制是“轉(zhuǎn)引稅款”存在的起因

　　我國現(xiàn)行的分稅制財政管理體制是在1994年新稅制改革的時候建立的，是將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，借以確定中央財政和地方財政的收入范圍的一種財政管理體制。它主要是從確認中央與地方各自的事權所需要的支出來劃分中央與地方的收入，其實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。而縣鄉(xiāng)兩級又實行的是“分灶吃飯”的財政管理體制，按照前三年的工商稅收的平均數(shù)為基數(shù)，超基數(shù)全部留在當?shù)刎斦?。在這種財政體制下客觀上刺激了地方政府領導要求當?shù)囟悇詹块T在完成前一年任務的基礎上還必須要有適當?shù)脑隽俊?/font>

　　二、預算管理體制是“轉(zhuǎn)引稅款”存在的又一個因素

　　1995年實施的《中華人民共和國預算法》規(guī)定了各級政府的財政收支必須通過人大的審議，具有法律效力，不能夠隨意改變。這預算法里面的預算收入中的稅收收入就是當?shù)囟悇諜C關來年的稅收任務，具有非常強的剛性原則，不是在非常特殊的情況下是必須完成的。

    雖然《預算法》里規(guī)定的是“以收定支”的原則，但在實際的工作中，收是不好定的，通常的做法是按照上一年的稅收任務基數(shù)（有的是按照地方即得財力，有的是按照總收入）上漲一定幅度的比例確定預算中的稅收收入，然后再定支出。由于政府事權太多，支出膨脹，便把預算中的稅收收入漲幅比例定的非常高，一般都在20％以上，所以就出現(xiàn)了稅制改革以后的稅收高增長。

　　稅收的增長應該說和經(jīng)濟的增長是密不可分的，經(jīng)濟增長了，稅收才能夠增長，經(jīng)濟增長的速度決定稅收的自然增長幅度。而按照現(xiàn)行的預算體制，我國的稅收增長速度不是與經(jīng)濟的發(fā)展相關聯(lián)，而是以人為的環(huán)比比例增長。實際上是遠遠超過了經(jīng)濟增長的速度，基本上是兩倍以上。這樣形成的結果就是：一方面經(jīng)濟發(fā)達，經(jīng)濟增長快的地區(qū)稅源豐富，上級稅務機關或者同級政府下達的當年稅收任務很容易地就完成了，任務完成以后還有很多應該繳納的稅款就留待次年征收或者干脆不征。另一方面則與此相反，就是經(jīng)濟落后，經(jīng)濟增長速度慢的地區(qū)稅源就枯竭，就其實際稅源是根本完不成上級稅務部門或者同級政府部門下達的稅收任務。這時候怎么辦，正確的選擇當然是調(diào)整預算，減少預算收入中的稅收收入，但實際情況是這種做法很少，常見的是稅務部門自己想辦法，也有的地方政府領導也出謀劃策“協(xié)助”稅務部門的同志努力完成稅收任務。這時候的出謀劃策也無外乎兩條：一是寅吃卯糧，對企業(yè)預征來年稅款，但這種做法由于損害到企業(yè)利益也不是很常見；二是“轉(zhuǎn)引稅款”，就是把稅源豐富，稅收任務已經(jīng)完成了（或者完成稅收任務根本就不是問題），還有很多稅款不知往哪兒擱的這些稅通過一定的渠道把它“引”過來，這就是完不成稅收任務時采取的最常用的辦法。

　　三、各級政府的政績考核制度也促成“轉(zhuǎn)引稅款”現(xiàn)象的大量存在

　　各級政府在年初都喜歡為各個部門和下級政府制定目標管理任務，把本年度的許多工作都列入了目標考核的內(nèi)容，比如稅收任務、招商引資、經(jīng)濟增長比例、安全責任事故發(fā)生率等等。而稅收任務是一個非常重要的指標，許多政府都對稅收任務指標使用“一票否決”制度，就是只要稅收任務沒有完成，其他目標不管你完成得多么好，在年終進行目標考核時都只能作為倒數(shù)第一位。目標考核任務又是政績考核制度中的核心，在提拔、任用干部時，目標任務的完成情況是一個重要的籌碼，政府領導也會因此給稅務部門施加巨大的壓力。在這種情況下，完成稅收任務自然成了各級稅務部門包括政府的頭等大事，稅收任務的完成與否，各級稅務部門的領導自然知道其意味著什么，有的稅務局領導就是因為完不成稅收任務而被迫辭職。所以，稅務機關的天職除了收稅之外還增加了完成收稅任務，這就使得稅源緊缺地區(qū)的稅務機關采取“轉(zhuǎn)引稅款”等一些非正常手段和措施征收稅款以彌補收稅任務的缺口成了一種常態(tài)。

　　四、處罰力度不夠使“轉(zhuǎn)引稅款”現(xiàn)象長期存在

　　因為各方面的原因或者是人們都知道其存在的客觀性，所以各級政府、稅務機關、紀律監(jiān)察部門對此都持比較寬容的態(tài)度，除非是當事人從中貪污、受賄或者牟取了非正當利益，違反國家法律法規(guī)的情況，一般都不怎么處罰。這樣的結果使得那些完不成收稅任務的地方感覺更加“理直氣壯”，似乎覺得“轉(zhuǎn)引稅款”是一種正常的行為，甚至還有的地方把能夠填平收稅任務缺口的人視為有能耐。也有人認為自己地方的稅源豐富，支持一下貧困地區(qū)也是應該的，在覺得可靠的情況下趁機撈點好處沒什么問題，當然也有的是免費提供的。這樣，供給和需求都有了，“轉(zhuǎn)引稅款”這項交易自然就形成了。按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，只要有供給和需求的存在，而交易又不涉及生命安全和人身自由，那么市場將形成并長期存在。

　　以上是“轉(zhuǎn)引稅款”現(xiàn)象存在的主要原因，有體制上的，也有人為因素。成因找到了，那我們就要“對癥下藥”，尋求解決問題的思路。為此我來談談治理“轉(zhuǎn)引稅款”的方法：

　　一、完善我國現(xiàn)行的財政預算體制。

　　完善財政預算體制并不需要動“大手術”，不是對其進行根本性的改革。主要是對各級政府財政預算中的稅收收入的預算應該變的更為合理，應該按照“從經(jīng)濟到稅收”的觀點和原則，采用科學合理的分析和計劃方法盡可能的使預算稅收收入與實際稅源趨同。如果當年的實際稅源與預算稅收收入的缺口超過了5％，就應該調(diào)整年初的預算稅收收入任務。相應的，對經(jīng)濟發(fā)達或者稅源豐裕的地區(qū)要每年進行審計，對于許多有稅不收、設立稅款過渡賬戶等形式“藏稅于民”的做法，應收未收稅款超過了當年應收稅收收入任務5％以上的，也應當調(diào)整當年財政預算，增加當年的預算稅收收入任務。

　　年初財政預算稅收收入要按照前三年的稅收實際平均增長比例編制，然后按照“以收定支”的原則編制財政預算報告。

　　通過以上形式的完善，使各級做法政府的預算稅收收入任務與當?shù)貙嶋H稅源基本趨同，從源頭上消除了“轉(zhuǎn)引稅款”的起因。

　　二、完善目標管理任務考核，轉(zhuǎn)變政績考核觀念。

　　各級政府應該完善目標管理考核任務，要從促使下級政府或部門注重短視行為轉(zhuǎn)向注重長遠發(fā)展，注重國計民生、經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展為基本目標。取消政績考核中的稅收任務一票否決制度，并采取相應的監(jiān)督措施，使各級稅務機關對當年稅源實現(xiàn)應收盡收。從而也達到了維護正常的稅收征管秩序，促進地區(qū)經(jīng)濟健康有序的發(fā)展。

　　三、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，使“財權”與“事權”相吻合。

　　我國分稅制財政體制改革的一個很重要的組成部分就是“轉(zhuǎn)移支付制度”。規(guī)范化的分稅制能夠通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)各地區(qū)有均等的提供公共產(chǎn)品的能力。由于我國分稅制實行“基數(shù)返還( 以 1993年為基數(shù))，超收分成”的政策，而1993 年各地財政收入人為超常規(guī)的增長，致使以后年度財政收入增長速度大打折扣，從而使得稅收返還數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付的比例非常高；盡管在1995年采取補救措施，推出“過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法”，無奈資金有限(1995年約為20億元，1996年約為34億元，但也僅占中央財政支出的0.5％左右，占轉(zhuǎn)移支付支出總額的1.8％)，與實際轉(zhuǎn)移支付需求相差懸殊，結果作用甚微?？v向轉(zhuǎn)移支付的目標落空，橫向財政資金的轉(zhuǎn)移制度沒有建立，這就大大弱化了財政應有的縮小地區(qū)間差距的功能。

    貧困地區(qū)財權少，但事權卻少不了。事權必須要有相應的財權加以保障，才能使事權得到充分的行使，否則，事權也就成了“無源之水”?，F(xiàn)在的基層政府組織時常出現(xiàn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，多少也與事權和財權不相符，事權大而財權少有直接或間接的關系，而“轉(zhuǎn)引稅款”也是“越位”現(xiàn)象之一。為了解決這種事權與財權不相匹配的狀況，就必須加大中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，制定更加科學合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度和辦法，使轉(zhuǎn)移資金能夠真正落到實處并發(fā)揮最大的效益。從而也會消除那種因財政困難而出現(xiàn)的政府“缺位”和“越位”現(xiàn)象。

　　四、加大對“轉(zhuǎn)引稅款”參與者的處罰力度，增大違法違紀者的機會成本。

　　因為有了各級監(jiān)督和管理部門對“轉(zhuǎn)引稅款”參與者的“寬容”，使從事“轉(zhuǎn)引稅款”參與者消除了違法違紀的后顧之憂，從而變得更加自然甚至瘋狂，最后演變?yōu)槔谩稗D(zhuǎn)引稅款”這種形式搞了許多貪污、行賄、受賄等違法行為。

　　我們的稅務紀檢監(jiān)察部門要加強對稅收征管進行監(jiān)督管理，切實履行自己的職責，不折不扣地行使自己對所轄稅務機關監(jiān)督的權力，對“轉(zhuǎn)引稅款”的參與者實行“違規(guī)必糾”，該給予行政處罰的就處罰，該移送司法機關的就移送司法機關，不庇護、不心慈、不手軟。只有加大對“轉(zhuǎn)引稅款”參與者的處罰力度，增大參與“轉(zhuǎn)引稅款”的違法違紀者的機會成本，就會促使他們減少甚至拒絕參與“轉(zhuǎn)引稅款”的機會。