《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》給稅收立法帶來哪些影響？

《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》給稅收立法帶來哪些影響？

來源：華稅

作者：劉天永律師

　　編者按：法規(guī)規(guī)章備案審查是維護國家法治統(tǒng)一的重要制度。2024年8月30日，國務院公布了新修訂的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》(以下簡稱“《條例》”)，對地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章的備案審查和監(jiān)督提出了新要求。當前稅收法律形式大量表現(xiàn)為部門規(guī)章、規(guī)范性文件及地方性法規(guī)，且在未來很長一段時間內(nèi)難以改變，《條例》無疑將給稅收立法帶來直接影響。此外，地方性財政獎補政策將面臨更為嚴峻的備案審查態(tài)勢，過于依賴財政獎補的行業(yè)也會受到一定影響。

　　01、《條例》較《法規(guī)規(guī)章備案條例》有何變化?

　　(一)《條例》修訂的主要內(nèi)容

　　早在2001年12月，國務院就頒布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，此后隨著《立法法》的兩次修訂，全國人大常委會就完善和加強備案審查制度作出專門決定，舊條例已無法契合新時代備案審查工作的要求。為此，司法部經(jīng)過長期、反復研究形成了《條例(草案)》，并于2024年8月19日提交國務院常務會議審議。2024年8月30日，李強總理簽署國務院令，正式公布《條例》，《條例》修訂的內(nèi)容具體如下：

《法規(guī)規(guī)章備案條例》	《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》	調(diào)整內(nèi)容
第一條 為了維護社會主義法制的統(tǒng)一，加強對法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督，根據(jù)立法法的有關規(guī)定，制定本條例。	第一條 為了規(guī)范法規(guī)、規(guī)章備案審查工作，提高備案審查能力和質(zhì)量，加強對法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督，維護社會主義法制的統(tǒng)一，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關規(guī)定，制定本條例。	擴充立法目的，強調(diào)提高備案審查的能力和質(zhì)量。
第二條 本條例所稱法規(guī)，是指……和較大的市的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權(quán)和程序制定的地方性法規(guī)……以及自治州、自治縣的人民代表大會依照法定職權(quán)和程序制定的自治條例和單行條例。 本條例所稱規(guī)章，包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)（以下簡稱國務院部門）根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章。地方政府規(guī)章，是……較大的市……規(guī)章。	第二條 本條例所稱法規(guī)，是指……和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權(quán)和程序制定的地方性法規(guī)……上海市人民代表大會及其常務委員會依照法定職權(quán)和程序制定的浦東新區(qū)法規(guī)，海南省人民代表大會及其常務委員會依照法定職權(quán)和程序制定的海南自由貿(mào)易港法規(guī)，以及自治州、自治縣的人民代表大會依照法定職權(quán)和程序制定的自治條例和單行條例。 本條例所稱規(guī)章，包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)以及法律規(guī)定的機構(gòu)（以下統(tǒng)稱國務院部門）根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章。地方政府規(guī)章，是……設區(qū)的市、自治州的……規(guī)章。	1、將較大的市的表述統(tǒng)一調(diào)整為設區(qū)的市、自治州； 2、增加備案審查監(jiān)督對象，將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、法律規(guī)定的機構(gòu)制定的規(guī)章納入備案范圍。
	第三條 法規(guī)、規(guī)章備案審查工作應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以人民為中心，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，依照法定權(quán)限和程序進行。	明確法規(guī)規(guī)章備案審查工作應當堅持黨的領導，以人民為中心，有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。
第三條 法規(guī)、規(guī)章公布后，應當自公布之日起30日內(nèi)，依照下列規(guī)定報送備案： ……（四）較大的市的人民政府規(guī)章由較大的市的人民政府報國務院備案，同時報省、自治區(qū)人民政府備案； （五）經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)由經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會常務委員會報國務院備案。	第四條 法規(guī)、規(guī)章公布后，應當自公布之日起30日內(nèi)，依照下列規(guī)定報送備案： ……（四）設區(qū)的市、自治州的人民政府規(guī)章由設區(qū)的市、自治州的人民政府報國務院備案，同時報省、自治區(qū)人民政府備案； （五）經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)由經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會常務委員會報國務院備案，浦東新區(qū)法規(guī)由上海市人民代表大會常務委員會報國務院備案，海南自由貿(mào)易港法規(guī)由海南省人民代表大會常務委員會報國務院備案。	明確浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的審查報備主體。
第五條 國務院法制機構(gòu)依照本條例的規(guī)定負責國務院的法規(guī)、規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責。	第六條 國務院備案審查工作機構(gòu)依照本條例的規(guī)定負責對報送國務院的法規(guī)、規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責，健全備案審查工作制度，每年向國務院報告上一年法規(guī)、規(guī)章備案審查工作情況。	1、將國務院法制機構(gòu)的表述統(tǒng)一調(diào)整為國務院備案審查工作機構(gòu)； 2、要求健全備案審查工作制度及建立年度報告制度。
	第七條 國務院備案審查工作機構(gòu)應當通過備案審查銜接聯(lián)動機制加強與其他機關備案審查工作機構(gòu)的聯(lián)系，在雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面加強協(xié)作配合。	細化立法法規(guī)定的備案審查銜接聯(lián)動機制，強調(diào)國務院備案審查工作機構(gòu)與與其他機關備案審查工作機構(gòu)在雙重備案聯(lián)動等方面加強協(xié)作配合，推動形成備案審查合力。
第六條 依照本條例報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，徑送國務院法制機構(gòu)?！瓐笏鸵?guī)章備案，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式十份。 報送法規(guī)、規(guī)章備案，具備條件的，應當同時報送法規(guī)、規(guī)章的電子文本。	第八條 依照本條例報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，徑送國務院備案審查工作機構(gòu)?！瓐笏鸵?guī)章備案，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式三份。 報送法規(guī)、規(guī)章備案，應當同時報送法規(guī)、規(guī)章的電子文本。	精簡報備材料數(shù)量，將報備材料由一式十份調(diào)整為一式三份并對報送電子文本提出要求。
第七條 報送法規(guī)、規(guī)章備案，……國務院法制機構(gòu)予以備案登記；……不予備案登記；……暫緩辦理備案登記。 暫緩辦理備案登記的，由國務院法制機構(gòu)通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記。	第九條 報送法規(guī)、規(guī)章備案，……國務院備案審查工作機構(gòu)予以備案登記；……不予備案登記；……暫緩辦理備案登記。 暫緩辦理備案登記的，由國務院備案審查工作機構(gòu)通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；制定機關應當自收到通知之日起15日內(nèi)按照要求補充或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記。	明確報備登記要求，規(guī)定15日的補充或者重新報送備案時限。
	第十一條 國務院備案審查工作機構(gòu)對報送備案的法規(guī)、規(guī)章進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查。主動審查一般應當在審查程序啟動后2個月內(nèi)完成；情況疑難復雜的，為保證審查質(zhì)量，可以適當延長審查期限。 國務院備案審查工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議。	增加主動審查、專項審查以及聯(lián)合審查的審查方式。
第九條 國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院法制機構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理。	第十二條 國家機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、公民認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院備案審查工作機構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理。	1、將較大的市的表述統(tǒng)一調(diào)整為設區(qū)的市、自治州； 2、將國務院法制機構(gòu)的表述統(tǒng)一調(diào)整為國務院備案審查工作機構(gòu)。
第十條 國務院法制機構(gòu)對報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項進行審查： ……（四）規(guī)章的規(guī)定是否適當。	第十三條 國務院備案審查工作機構(gòu)對報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項進行審查： （一）是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向；……（五）規(guī)章的規(guī)定是否適當，規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況。	補充審查事項，將是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向，規(guī)章規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況增加為審查事項。
	第十五條 國務院備案審查工作機構(gòu)審查法規(guī)、規(guī)章時，可以通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、實地調(diào)研等方式，聽取國家機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、專家學者以及利益相關方的意見，并注重發(fā)揮備案審查專家委員會的作用。	明確國務院備案審查工作機構(gòu)可通過座談會等多種方式聽取國家機關、社會公眾等意見建議。
第十二條 經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理。	第十六條 經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院備案審查工作機構(gòu)移送全國人民代表大會常務委員會工作機構(gòu)研究處理；必要時由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理。	優(yōu)化法規(guī)審查程序，增加移送全國人大常委會法工委研究處理的法規(guī)糾錯方式。
第十四條 經(jīng)審查，規(guī)章超越權(quán)限，違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，或者其規(guī)定不適當?shù)模蓢鴦赵悍ㄖ茩C構(gòu)建議制定機關自行糾正；或者由國務院法制機構(gòu)提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關。	第十八條 經(jīng)審查，認為規(guī)章應當予以糾正的，國務院備案審查工作機構(gòu)可以通過與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式，建議制定機關及時修改或者廢止；或者由國務院備案審查工作機構(gòu)提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關。	完善規(guī)章糾錯方式，增加與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式。
第十八條 根據(jù)本條例第十五條作出的處理結(jié)果，可以作為對最高人民法院依照行政訴訟法第五十三條送請國務院解釋或者裁決的答復。		2014年修改的《行政訴訟法》刪除了有關規(guī)定。
	第二十四條 國務院備案審查工作機構(gòu)應當加強對省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)規(guī)章備案審查工作的聯(lián)系和指導，通過培訓、案例指導等方式，推動省、自治區(qū)、直轄市人民政府提高規(guī)章備案審查工作能力和質(zhì)量。	加強中央對地方的聯(lián)系指導，提高地方政府規(guī)章備案審查的能力和質(zhì)量。

　　(二)《條例》修訂的主要亮點

　　從上述修訂內(nèi)容來看，此次修訂具有五大亮點：

　　一是《條例》與《立法法》全面協(xié)調(diào)一致。

　　1、將“較大的市”的表述統(tǒng)一調(diào)整為“設區(qū)的市、自治州”，與《立法法》對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章制定主體作出的調(diào)整保持一致;將“國務院法制機構(gòu)”的表述統(tǒng)一調(diào)整為“國務院備案審查工作機構(gòu)”，與《立法法》明確由國務院備案審查工作機構(gòu)代表國務院行使備案審查權(quán)相一致。

　　2、將“上海市浦東新區(qū)法規(guī)”“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”“法律規(guī)定的機構(gòu)制定的規(guī)章”納入備案審查監(jiān)督的范圍，與《立法法》的規(guī)定相吻合。

　　3、新增主動審查、專項審查的方式，審查方式更加多樣化、科學化，與《立法法》明確國務院備案審查工作機構(gòu)可發(fā)揮主動性、積極性進行主動審查、專項審查相一致。

　　4、細化《立法法》健全備案審查銜接聯(lián)動機制的內(nèi)容，明確在雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面加強與其他機關備案審查工作機構(gòu)的協(xié)作配合，對增強備案審查制度的協(xié)調(diào)性具有重要意義。

　　二是新增備案審查原則。

　　1、要求以堅持人民為中心的備案審查工作原則，具體表現(xiàn)在《條例》新增的第十五條，國務院備案審查工作機構(gòu)審查法規(guī)規(guī)章時，通過座談會、實地調(diào)研等多種方式，聽取社會組織、利益相關方等主體的意見，強調(diào)備案審查工作貫徹全過程人民民主的理念，發(fā)揮保障人民群眾合法權(quán)益的制度功效。此外，此項原則還體現(xiàn)在《條例》第十二條，公民認為地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件違反上位法的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院備案審查工作機構(gòu)研究并處理，即法規(guī)規(guī)章審查不僅發(fā)生在立法環(huán)節(jié)，在立法完成后的任何時間，公民都可以主動建議啟動審查程序。

　　2、落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查工作原則，“三必”原則可追溯于2004年國務院發(fā)布《關于貫徹落實<全面推進依法行政實施綱要>的實施意見》，該意見要求法制辦“完善對規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督制度和機制，做到有件必備、有備必審、有錯必糾”，其后，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》均納入“三必”原則，此次《條例》將“三必”原則明確為備案審查工作原則之一，有助于強化備案后的審查功能，為保障法治統(tǒng)一性提供堅實有力的基礎，杜絕立法的隨意性。

　　三是擴充法規(guī)規(guī)章備案審查事項的內(nèi)容。

　　1、新增政治性審查事項。此次《條例》明確審查法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容“是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向”。

　　2、增加適當性審查事項。《條例》還將“規(guī)章規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況”納入法規(guī)規(guī)章審查事項。

　　四是完善備案審查的糾錯方式。

　　1、新增移送全國人大常委會法工委研究處理的法規(guī)糾錯方式。地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸時，在國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理前增加由全國人大常委會法工委先行研究處理，有利于提高糾錯效率。

　　2、新增與制定機關溝通、提出書面審查意見的規(guī)章糾錯方式。在規(guī)章應當糾正的情況下，豐富國務院備案審查工作機構(gòu)與制定機關溝通、提出書面審查意見等工作方式，尊重制定機關的意見，避免采取粗暴、簡單的糾錯方式。

　　02、《條例》將對稅收法律體系產(chǎn)生何種影響?

　　(一)稅收法律規(guī)范內(nèi)部沖突有望解決

　　在稅收法律規(guī)范體系中，存在由財政部、國家稅務總局制定的眾多繁雜的規(guī)章和規(guī)范性文件，部分規(guī)章、規(guī)范性文件與稅收法律、稅收法規(guī)之間存在沖突，舉例而言：

　　1、成本支出符合企業(yè)所得稅三性要求但因取得不合規(guī)憑證無法稅前扣除的規(guī)定

　　《企業(yè)所得稅法》第八條規(guī)定，“企業(yè)實際發(fā)生的與取得收入有關的、合理的支出，包括成本、費用、稅金、損失和其他支出，準予在計算應納稅所得額時扣除”，《企業(yè)所得稅法實施條例》第二十七條規(guī)定，“企業(yè)所得稅法第八條所稱有關的支出，是指與取得收入直接相關的支出。企業(yè)所得稅法第八條所稱合理的支出，是指符合生產(chǎn)經(jīng)營活動常規(guī)，應當計入當期損益或者有關資產(chǎn)成本的必要和正常的支出”。據(jù)此，企業(yè)所得稅稅前扣除要求符合真實性、合理性、相關性，也即企業(yè)的支出真實發(fā)生，與實際支出金額完全一致、支出與企業(yè)取得的收入相關且具有合理性，企業(yè)依法享有稅前扣除的權(quán)利。

　　但《國家稅務總局關于印發(fā)<進一步加強稅收征管若干具體措施>的通知》(國稅發(fā)〔2009〕114號)第六條規(guī)定“……未按規(guī)定取得的合法有效憑據(jù)不得在稅前扣除”，《企業(yè)所得稅稅前扣除憑證管理辦法》第十二條進一步規(guī)定，“企業(yè)取得私自印制、偽造、變造、作廢、開票方非法取得、虛開、填寫不規(guī)范等不符合規(guī)定的發(fā)票，以及取得不符合國家法律、法規(guī)等相關規(guī)定的其他外部憑證，不得作為稅前扣除憑證”。據(jù)此，該規(guī)范性文件給納稅人增加了一項取得稅前扣除憑證需合法合規(guī)的義務，實務中，一旦企業(yè)取得發(fā)票被定性為虛開且在規(guī)定期限無法換開發(fā)票的，即便企業(yè)支出真實發(fā)生且合理，部分稅務機關也會以此規(guī)范性文件要求企業(yè)補繳企業(yè)所得稅。

　　事實上，上位法《企業(yè)所得稅法》《企業(yè)所得稅法實施條例》強調(diào)稅前扣除的真實、合理、相關，并未對稅前扣除憑證的合法性作出要求，而前述兩個規(guī)范性文件均規(guī)定企業(yè)取得不合規(guī)不合法的憑證不得在稅前扣除，減損了納稅人稅前扣除的權(quán)利，增加了納稅人的義務。實踐中已有大量案例認為扣除憑證管理辦法與上位法矛盾，例如烏魯木齊高新區(qū)(新市區(qū))稅務局認為烏魯木齊聚豐恒通建設工程有限公司雖然取得假發(fā)票列支成本，但業(yè)務真實發(fā)生可稅前扣除;再如唐山中級法院及唐山路北區(qū)法院認為用虛開發(fā)票套取的工資支出，雖其行為違法但工資支出屬于客觀存在的成本，同時亦不能以資金來源的違法性否定支出的合理性，故用虛開發(fā)票套取的工資支出可稅前扣除。

　　2、成品油生產(chǎn)企業(yè)的純貿(mào)易行為需繳納消費稅的規(guī)定

　　《消費稅暫行條例》第一條規(guī)定，生產(chǎn)、委托加工及進口應稅消費品屬于消費稅應稅行為，發(fā)生消費稅應稅行為的單位和個人屬于消費稅的納稅義務人?？梢?，外購應稅消費品再對外銷售的貿(mào)易行為不屬于消費稅應稅行為，無需繳納消費稅。

　　但《國家稅務總局關于消費稅若干征稅問題的通知》(國稅發(fā)〔1997〕84號)第二條規(guī)定，“對既有自產(chǎn)應稅消費品，同時又購進與自產(chǎn)應稅消費品同樣的應稅消費品進行銷售的工業(yè)企業(yè)，對其銷售的外購應稅消費品應當征收消費稅，同時可以扣除外購應稅消費品的已納稅款。上述允許扣除已納稅款的外購應稅消費品僅限于煙絲、酒、酒精、化妝品、護膚護發(fā)品、珠寶玉石、鞭炮焰火、汽車輪胎和摩托車”。據(jù)此，如果成品油生產(chǎn)企業(yè)同時發(fā)生自產(chǎn)成品油行為和銷售外購成品油的貿(mào)易行為，則貿(mào)易行為被視同為消費稅應稅行為，成品油生產(chǎn)企業(yè)需要就銷售外購成品油的業(yè)務繳納消費稅，可見，該規(guī)范性文件顯然突破《消費稅暫行條例》的規(guī)定，亦違反了消費稅一次性課征的基本原則。

　　根據(jù)《條例》第十二條“企業(yè)事業(yè)單位、公民認為……國務院各部門……發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院備案審查工作機構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理”之規(guī)定，公民要求審查的對象不僅包括法規(guī)和規(guī)章，還包括具有普遍約束力的行政決定和命令，對于稅收規(guī)范性文件，如納稅人認為與上位法相抵觸，也可以向國務院書面提出審查建議。

　　(二)稅收法律規(guī)范與外部法律規(guī)范的爭議問題有望得到解決

　　此次《條例》的修訂，還有助于推動解決稅收法律規(guī)范與外部法律規(guī)范的爭議問題。舉例而言：

　　根據(jù)《稅務行政復議規(guī)則》第三十三條第二款，“申請人按照前款規(guī)定申請行政復議的，必須依照稅務機關根據(jù)法律、法規(guī)確定的稅額、期限，先行繳納或者解繳稅款和滯納金，或者提供相應的擔保，才可以在繳清稅款和滯納金以后或者所提供的擔保得到作出具體行政行為的稅務機關確認之日起60日內(nèi)提出行政復議申請”?！抖悇帐马椡ㄖ獣吠ǔＲ蠹{稅人在收到通知之日起15日或30日內(nèi)辦理補稅事宜，實務中，納稅人因籌措資金等客觀原因，難以按照稅務機關規(guī)定期限補繳稅款，部分稅務機關認為納稅人未按期限繳納稅款或提供擔保，對納稅人提出的行政復議不予受理。

　　然而，根據(jù)《行政復議法》第二十條第一款，“公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道或者應當知道該行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”，因此，行政相對人只要在收到通知之日起60日的期限內(nèi)繳納稅款和滯納金或提供擔保即可以申請行政復議。稅企之間關于如何理解和適用《稅務行政復議規(guī)則》《行政復議法》往往產(chǎn)生爭議，如適用《稅務行政復議規(guī)則》，前述案例中納稅人將喪失復議權(quán)，如適用《行政復議法》，則納稅人仍享有復議權(quán)。

　　此次《條例》新增三大備案審查原則，將踐行以人民為中心的理念在備案審查制度層面予以規(guī)定，對于下位法與上位法的沖突問題，未來有機會以個案建議方式推動立法調(diào)整，進一步解決稅收法律規(guī)范與其他外部法律規(guī)范間的沖突。

　　03、《條例》將對行業(yè)產(chǎn)生何種影響?

　　今年以來，審計、稅務、發(fā)改委等多部門發(fā)文要求嚴查違規(guī)財政返還，法規(guī)規(guī)章備案審查制度修訂，為地方財政返還政策清理提供了路徑。依托財政返還運營的業(yè)務模式面臨極大的不確定性，未來如何生存與發(fā)展成為行業(yè)難題，主要突顯在靈活用工行業(yè)、物流運輸行業(yè)、再生資源行業(yè)。具體來說：

　　對靈活用工行業(yè)而言，靈活用工平臺作為連接用工企業(yè)與靈活用工人員的橋梁，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢、市場規(guī)模穩(wěn)步增長，極大促進了該行業(yè)的發(fā)展。而靈活用工平臺多數(shù)依托于地方政府的財政返還實現(xiàn)盈利，當前靈活用工平臺無論是采取中間撮合業(yè)務模式還是服務轉(zhuǎn)售業(yè)務模式，一般情況下，均需要向用工企業(yè)開具6%增值稅專用發(fā)票，就增值稅而言，靈活用工平臺需承擔6%增值稅及0.72%城建附加稅負，這意味著，其只有在向用工企業(yè)收取6.72%以上的服務費的情況下才可能實現(xiàn)盈利，但現(xiàn)實中，市場上服務費定價普遍在6%以下，一旦靈工平臺失去了財政返還，其將面臨虧損的困局。

　　對物流運輸行業(yè)而言，網(wǎng)絡貨運平臺從誕生伊始就擔負解決個體司機提供運輸服務卻不愿為托運企業(yè)開具發(fā)票難題的重任，其可以為注冊平臺會員的司機代開發(fā)票，客觀上起到了聚攏稅源的效果。各地省份亦先后出臺如政府獎勵資金等各類形式的政策吸引貨運平臺企業(yè)的入駐，支持其發(fā)展，實際上使得網(wǎng)絡貨運平臺在對外開具9%的運輸發(fā)票但卻收取5-6%服務費的情況下仍能夠盈利，一旦財政返還政策被清理，網(wǎng)絡貨運平臺企業(yè)也會面臨與靈活用工平臺相同的問題。

　　對再生資源行業(yè)而言，長期以來，再生資源回收企業(yè)受制于源頭發(fā)票困境，其通常需要依托地方返還政策降低稅負，盡管目前出臺的反向開票政策解決了源頭票的問題，但亦只能反向開具1%或3%的增值稅專用發(fā)票，現(xiàn)實中，用廢企業(yè)通常要求回收企業(yè)開具13%的發(fā)票，這意味著，回收企業(yè)仍需依賴財政返還降低稅負成本，取消財政返還后，回收企業(yè)不得不考慮如何重塑業(yè)務模式。

　　目前各地政府正在緊鑼密鼓地調(diào)整關于財政返還等規(guī)定，探索、重新制定支持靈活用工、物流運輸、再生資源行業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章。司法部在《條例》答記者問時著重強調(diào)未來要重點關注影響全國統(tǒng)一大市場、損害營商環(huán)境等問題，加強對公平競爭等重點領域法規(guī)規(guī)章的備案審查和問題研究，著力破除地方保護和市場分割，助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、優(yōu)化營商環(huán)境，可以預見，未來地方政府出臺涉及獎補等支持行業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章將面臨更為嚴峻的備案審查態(tài)勢。不僅如此，備案審查工作機構(gòu)還可以發(fā)揮主動性，采取《條例》新增的主動審查、專項審查及聯(lián)合審查等方式對涉及獎補等法規(guī)規(guī)章進行審查，依托政府扶持發(fā)展的靈活用工行業(yè)、物流運輸行業(yè)、再生資源行業(yè)將面臨備案審查帶來的重大挑戰(zhàn)和壓力。