【2021年12月17日】陜西：推動(dòng)稅務(wù)績(jī)效管理邁向績(jī)效治理

在國(guó)家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)引導(dǎo)下，我國(guó)稅務(wù)績(jī)效管理正在邁向績(jī)效治理。從管理到治理是一次重大飛躍，涉及稅務(wù)績(jī)效治理體系、理論、實(shí)踐、技術(shù)等多方面變革，而確立稅務(wù)績(jī)效治理的價(jià)值目標(biāo)、制度結(jié)構(gòu)及組織層次是推動(dòng)治理變革的關(guān)鍵。
推動(dòng)稅務(wù)績(jī)效治理的理論創(chuàng)新
績(jī)效治理與績(jī)效管理是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。稅務(wù)績(jī)效管理是用管理的理念和方式提高稅務(wù)管理的效能，而稅務(wù)績(jī)效治理則是用治理的理念和方式提高稅務(wù)治理的水平。構(gòu)建稅務(wù)績(jī)效治理體系首先要確立稅務(wù)績(jī)效治理的價(jià)值目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成稅務(wù)績(jī)效治理理論體系。
習(xí)近平總書記指出，要“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”。稅務(wù)績(jī)效治理必須堅(jiān)持“以造福人民為最大政績(jī)”的價(jià)值目標(biāo)。
2013年以來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局黨委堅(jiān)持以人民為中心，以績(jī)效管理創(chuàng)新為抓手，建設(shè)服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)，形成了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果。全面推進(jìn)稅務(wù)績(jī)效治理，就是要圍繞提升稅收治理能力和治理水平，將“以造福人民為最大政績(jī)”的價(jià)值目標(biāo)融入各項(xiàng)制度中，運(yùn)用相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制、評(píng)估方法、管理流程、獎(jiǎng)懲手段和改進(jìn)措施，探索構(gòu)建科學(xué)高效的稅收績(jī)效治理模式，高質(zhì)量推進(jìn)新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化。
以“以造福人民為最大政績(jī)”為價(jià)值目標(biāo)的稅務(wù)績(jī)效治理理論體系，有四個(gè)組成部分。一是以“人民擁護(hù)不擁護(hù)”作為稅務(wù)績(jī)效治理的根本宗旨。稅務(wù)工作要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，就必須以為人民服務(wù)、獲得人民擁護(hù)作為宗旨，取得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和同級(jí)機(jī)關(guān)以及社會(huì)各界的支持，形成合力、相向而行，方能取得實(shí)實(shí)在在的履職效率。二是以“人民贊成不贊成”作為稅務(wù)績(jī)效治理的決策導(dǎo)向?？?jī)效治理雖然本身不涉及決策問(wèn)題，但稅務(wù)工作是不是做到了以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心，只有服務(wù)對(duì)象最清楚，讓他們參與管理和決策，各項(xiàng)改革有他們“贊成”，事情就好辦得多，精誠(chéng)共治才有可靠的載體，決策效益才能提高。三是以“人民高興不高興”作為稅務(wù)績(jī)效治理的評(píng)價(jià)維度。稅務(wù)工作堅(jiān)持為民便民，稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行到位，不征收“過(guò)頭稅費(fèi)”，加強(qiáng)稅收監(jiān)管，就能夠讓人民高興，進(jìn)而提高管理效能。四是以“人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為稅務(wù)績(jī)效治理的關(guān)鍵指標(biāo)。稅務(wù)績(jī)效治理堅(jiān)持從“人民答應(yīng)”出發(fā)遴選關(guān)鍵指標(biāo)（KPI），看稅收能不能在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，看稅務(wù)干部能不能廉潔從政、透明辦稅，看稅收工作能不能及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，看稅務(wù)行政能不能降低成本，就可以聚攏稅務(wù)治理現(xiàn)代化的焦點(diǎn)，增強(qiáng)服務(wù)能力。
人民擁護(hù)、贊成、高興、答應(yīng)四個(gè)方面，既是各自獨(dú)立的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)應(yīng)了人民支持率、人民決策權(quán)、人民獲得感、人民滿意度，又是一個(gè)整體性的治理系統(tǒng)，體現(xiàn)了履職效率、決策效益、管理效果、服務(wù)能力的統(tǒng)一。
優(yōu)化稅務(wù)績(jī)效治理的制度結(jié)構(gòu)
治理結(jié)構(gòu)是維護(hù)治理有序性、穩(wěn)定性的制度安排。在績(jī)效治理體系中，組織是基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以起到以上率下的“頭雁效應(yīng)”、縱橫協(xié)同的“乘法效應(yīng)”、層層落實(shí)的“傳導(dǎo)效應(yīng)”，助力推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化。
績(jī)效治理體系中包含要素結(jié)構(gòu)。要素是績(jī)效治理鏈條上的環(huán)節(jié)。在績(jī)效管理流程中包括了計(jì)劃、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋及改進(jìn)等要素。國(guó)家稅務(wù)總局建立了“戰(zhàn)略—目標(biāo)—執(zhí)行—考評(píng)—獎(jiǎng)懲—改進(jìn)”的完整要素鏈，已初步具有績(jī)效治理形態(tài)的要素結(jié)構(gòu)特征。按照現(xiàn)代治理的要求，還要在要素之間的流動(dòng)性、互動(dòng)性、包容性、成長(zhǎng)性等方面予以加強(qiáng)，促進(jìn)線性的、單向度的要素鏈向非線性的、雙向度的要素鏈發(fā)展，形成有回路、可逆性的互動(dòng)關(guān)系，增強(qiáng)要素之間的聯(lián)系。
政府的績(jī)效不僅要關(guān)注內(nèi)部，而且要關(guān)注外部，因此稅務(wù)績(jī)效治理還有一個(gè)生態(tài)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。要將營(yíng)商環(huán)境、助企紓困、稅收共治作為重要生態(tài)，加強(qiáng)稅務(wù)部門與其他行政部門的協(xié)作；加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織作用，支持第三方按市場(chǎng)化原則為納稅人提供個(gè)性化服務(wù)；擴(kuò)大國(guó)際稅收合作，深度參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的國(guó)際稅收規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，持續(xù)推動(dòng)全球稅收治理體系建設(shè)。
稅務(wù)績(jī)效治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)體，要將組織結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)組合到一起建立綜合結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑組織、指標(biāo)、溝通、評(píng)價(jià)、應(yīng)用、文化“六大體系”。在組織體系中，主要領(lǐng)導(dǎo)“既掛帥又出征”“既抓內(nèi)部又促共治”，掌控績(jī)效戰(zhàn)略、考評(píng)執(zhí)行、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)、診斷改進(jìn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌兼顧，拾遺補(bǔ)缺；各分管領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)“一崗三責(zé)”，將分管工作、黨風(fēng)廉政、績(jī)效管理三位一體，溝通協(xié)作，齊頭并進(jìn)；考評(píng)部門牽頭協(xié)調(diào)，承上啟下，側(cè)重做好指標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效文化培育，保證績(jī)效管理運(yùn)行順暢，形成覆蓋全員、融通全域、貫穿全程、帶動(dòng)全體的局面。發(fā)揮綜合性結(jié)構(gòu)化績(jī)效治理的優(yōu)勢(shì)，有助于促進(jìn)務(wù)實(shí)高效、簡(jiǎn)便易行的績(jī)效治理體系逐步形成。
從更高的意義上看，結(jié)構(gòu)不單純揭示系統(tǒng)中組成部分的布局，而且包含各部分之間的序列關(guān)系和因果關(guān)系。結(jié)構(gòu)具有三種特性：整體性、轉(zhuǎn)換機(jī)制和自我調(diào)整功能。整體性來(lái)自組成結(jié)構(gòu)的要素之間的相互依存關(guān)系和全部要素的組合不同于這些要素簡(jiǎn)單相加的總和，這就決定了整體優(yōu)于部分。轉(zhuǎn)換機(jī)制是由該系統(tǒng)中的各種對(duì)立或聯(lián)系所提出的需要被采納或被拒斥的結(jié)果，這是系統(tǒng)發(fā)生革新、自我保持與自我豐富的內(nèi)在動(dòng)力。自我調(diào)整功能是指系統(tǒng)中始終有一種超越結(jié)構(gòu)邊界的沖動(dòng)與不會(huì)導(dǎo)致結(jié)構(gòu)解體的節(jié)律，使結(jié)構(gòu)具有守恒性以及子系統(tǒng)之間緊密團(tuán)結(jié)。深入研究稅務(wù)治理績(jī)效的結(jié)構(gòu)，有助于打造全新的稅務(wù)治理共同體。
重構(gòu)稅務(wù)績(jī)效治理的組織層次
稅務(wù)系統(tǒng)縱向包括5個(gè)層級(jí)、橫向涵蓋若干內(nèi)設(shè)部門和派出機(jī)構(gòu)。在全國(guó)稅務(wù)績(jī)效管理中，分層管理是設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)、流程、運(yùn)行機(jī)制的原則之一。建設(shè)稅務(wù)績(jī)效治理體系需要進(jìn)一步深化研究層次問(wèn)題，按照整體性政府和扁平化管理的要求對(duì)行政化的層次進(jìn)行重構(gòu)，建設(shè)有彈性和韌性的復(fù)合型層次。
管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究復(fù)雜系統(tǒng)時(shí)常常劃分出宏觀、中觀、微觀，找到不同層次的資源配置方法。宏觀研究偏重總量分析，微觀研究偏重個(gè)量分析，中觀研究則兼具宏觀和微觀的特點(diǎn)。稅務(wù)績(jī)效治理體系可劃分為宏觀層、中觀層、微觀層。國(guó)家稅務(wù)總局居于宏觀層，省稅務(wù)局居于中觀層，市縣稅務(wù)局及基層分局居于微觀層。稅務(wù)總局績(jī)效治理主要是指導(dǎo)式，省級(jí)績(jī)效治理更多的是督導(dǎo)式，基層績(jī)效治理集中體現(xiàn)為行為式。
宏觀層是稅務(wù)績(jī)效治理的“領(lǐng)航員”。稅務(wù)總局的績(jī)效治理面向全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)，重點(diǎn)是對(duì)稅務(wù)總局機(jī)關(guān)各單位和對(duì)省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的考評(píng)。宏觀績(jī)效治理主要是制定績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行融入各單位日常工作，促進(jìn)省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方黨政系統(tǒng)、上下級(jí)稅務(wù)局之間的統(tǒng)籌協(xié)同等。中觀層是稅務(wù)績(jī)效治理的“駕駛艙”。省稅務(wù)局的績(jī)效治理面向稅務(wù)總局、本級(jí)及地市級(jí)，重點(diǎn)是按照稅務(wù)績(jī)效治理的總體要求，承接稅務(wù)總局下達(dá)的績(jī)效指標(biāo)，結(jié)合實(shí)際，向下分解，督查落實(shí)。微觀層是稅務(wù)績(jī)效治理的“壓艙石”。省級(jí)以下層級(jí)的績(jī)效治理面向稅務(wù)總局和省級(jí)稅務(wù)局、本級(jí)及下級(jí)，重點(diǎn)是對(duì)標(biāo)績(jī)效要求，高效踐行指標(biāo)。
當(dāng)前，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)下行壓力，稅務(wù)行政管理要加快從績(jī)效管理向績(jī)效治理邁進(jìn)，努力提高稅務(wù)治理有效性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性和專業(yè)化水平，更好地發(fā)揮稅收職能作用，推動(dòng)稅收工作高質(zhì)量發(fā)展。
（作者：國(guó)家稅務(wù)總局陜西省稅務(wù)局黨委書記、局長(zhǎng) 包東紅）


來(lái)源：國(guó)家稅務(wù)總局
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日期：2021年12月17日