【行政復(fù)議】弘揚(yáng)法治精神，暢通止?fàn)幹髑?，提高依法行政水?/span>

新修訂的行政復(fù)議法意義重大，要從整體上深入領(lǐng)會(huì)其立法精神及邏輯思維，以此為指引，準(zhǔn)確理解具體條款的重大調(diào)整和增補(bǔ)內(nèi)容，結(jié)合稅務(wù)工作實(shí)際健全有關(guān)制度機(jī)制。
中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)常務(wù)副秘書長(zhǎng) 張學(xué)瑞
新修訂的行政復(fù)議法已于2024年1月1日施行。這次修訂是行政復(fù)議法頒布實(shí)施20多年后，適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐和新時(shí)代要求進(jìn)行的一次全面系統(tǒng)修訂。這次修訂堅(jiān)持人民至上、問題導(dǎo)向、守正創(chuàng)新原則，深刻總結(jié)行政復(fù)議法實(shí)施以來取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鞏固成熟改革成果，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和規(guī)則設(shè)置方面進(jìn)行了重大變革，制度規(guī)范設(shè)置結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容科學(xué)、邏輯嚴(yán)密、切實(shí)可行，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，是高質(zhì)量立法的范例，體現(xiàn)了良法善治精神，意義重大。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和廣大稅務(wù)干部正在以多種形式學(xué)習(xí)、宣傳有關(guān)修訂內(nèi)容，并抓緊制定配套制度措施，完善基礎(chǔ)設(shè)施和條件，推動(dòng)扎實(shí)落實(shí)。
這次修訂對(duì)總則第一條的立法宗旨作了重大修改，明確要“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè)”，深刻揭示了新時(shí)代行政復(fù)議制度的功能定位和價(jià)值追求，對(duì)全篇結(jié)構(gòu)和規(guī)則的重構(gòu)完善具有統(tǒng)領(lǐng)作用。這次修訂對(duì)表述方式和結(jié)構(gòu)內(nèi)容也作了重大調(diào)整和增補(bǔ)，清晰表達(dá)了新修訂行政復(fù)議法的邏輯思維，即弘揚(yáng)法治精神，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)任務(wù)。
貫徹實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法，稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)崗位人員需要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)這次修訂的立法精神及邏輯思維，以此為指引，準(zhǔn)確理解具體條款的重大調(diào)整和增補(bǔ)內(nèi)容，結(jié)合稅務(wù)工作實(shí)際健全有關(guān)制度機(jī)制。

堅(jiān)持法治原則，發(fā)揮救濟(jì)和監(jiān)督功能
這部新修訂法律具有法治的共性和個(gè)性特征，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議制度要發(fā)揮救濟(jì)和監(jiān)督兩個(gè)功能，達(dá)到解決行政爭(zhēng)議目的，督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，不斷提高依法行政水平?br /> 其將原法第一條“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，把行政復(fù)議的權(quán)力監(jiān)督功能置于保障行政權(quán)有效運(yùn)行之上，反映了弘揚(yáng)法治精神、堅(jiān)持法治原則、推進(jìn)法治政府建設(shè)的追求。
“法無規(guī)定皆禁止，法無禁止皆自由”是著名的法律諺語，其逐漸形成了具有普遍意義的法治原則，詮釋了一般法治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其基本含義包括三個(gè)方面：一是就范圍邊界來看，對(duì)權(quán)力行使者來說，法律規(guī)定的正面清單之外是禁區(qū)，權(quán)力具有有限性，通常所說的有限政府即是此意；對(duì)權(quán)利來說，法律規(guī)定的負(fù)面清單之外是開放的，權(quán)利具有廣泛性。二是就處分權(quán)來看，對(duì)權(quán)力來說，法律賦予的權(quán)力是職也是責(zé)，行政機(jī)關(guān)不能越界也不得放棄或怠于行使；對(duì)權(quán)利來說，當(dāng)事人可以自由行使也可以放棄，意思自治。三是就性質(zhì)來看，權(quán)力具有沖動(dòng)擴(kuò)張性，必須受到監(jiān)督約束；公共管理必然涉及公民自由權(quán)利，合法權(quán)益容易受損，權(quán)利救濟(jì)渠道必須暢通。它揭示了權(quán)力與權(quán)利的本質(zhì)和相互關(guān)系，控權(quán)與維權(quán)反映了法治要求的一體兩面。對(duì)權(quán)力的有效約束，可以避免對(duì)公民權(quán)利的不法侵害。反過來，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公民的合法權(quán)益，可以監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。法治狀態(tài)就是尋求二者的平衡。法治的核心是公平正義，公平正義必須通過控權(quán)與維權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡來實(shí)現(xiàn)，法治的精髓就是二者的統(tǒng)一。
這項(xiàng)法治原則，對(duì)各類行政機(jī)關(guān)尤其是執(zhí)法任務(wù)繁重的各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)來說具有重要意義，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)，制定規(guī)范性文件，從事執(zhí)法行為，必須嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，到位不越位、不錯(cuò)位、不缺位，尊重行政相對(duì)人主體地位，形成法律遵從的自覺性和良好環(huán)境。
在對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)方面，新修訂的行政復(fù)議法強(qiáng)調(diào)人民至上，制度設(shè)計(jì)緊緊圍繞“便民為民”要求，在提出申請(qǐng)、案件受理、案件審理、決定等各個(gè)環(huán)節(jié)豐富便民舉措，推動(dòng)便捷高效解決行政爭(zhēng)議。如可以自愿調(diào)解和解，通過多種方式渠道提出申請(qǐng)，利用聽取意見、聽證等程序陳述申辯說明理由，特別是明確禁止不利變更制度等，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議的個(gè)性特征。行政復(fù)議就是權(quán)利救濟(jì)，將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為立法的出發(fā)點(diǎn)。
在對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)監(jiān)督方面，新修訂的行政復(fù)議法突出行政復(fù)議所具有的依法行政“晴雨表”和法治政府建設(shè)“助推器”功能，設(shè)計(jì)了事前、事中、事后“全鏈條”的監(jiān)督保障體系，對(duì)行政行為全方位監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督效果。如強(qiáng)調(diào)行政行為的審查強(qiáng)度，構(gòu)建合法性與合理性雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系，提高“變更”在復(fù)議決定體系中的優(yōu)先地位，倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)加大合理性審查力度，增加變更決定的使用率；基于行政復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件附帶審查判斷的固有優(yōu)勢(shì)，設(shè)置專節(jié)規(guī)范適用規(guī)則；可以約談、通報(bào)批評(píng)有關(guān)責(zé)任人；促進(jìn)行政復(fù)議與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接等。
新修訂的行政復(fù)議法有效發(fā)揮救濟(jì)和監(jiān)督兩個(gè)功能作用，保證整體立法意圖的實(shí)現(xiàn)。
學(xué)習(xí)貫徹新修訂的行政復(fù)議法，應(yīng)當(dāng)把握其整體性和系統(tǒng)性，領(lǐng)會(huì)其精神實(shí)質(zhì)?？倓t是規(guī)則之母，一般體現(xiàn)法律的指導(dǎo)思想、宗旨目的、原理原則、功能作用等，引領(lǐng)全篇，指導(dǎo)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和規(guī)則安排。強(qiáng)調(diào)總則學(xué)習(xí)，有利于全面領(lǐng)會(huì)法律的整體精神和正確理解、準(zhǔn)確適用具體條款規(guī)則。新修訂的行政復(fù)議法中，總則條目增加1倍，內(nèi)容也作了重大調(diào)整和增補(bǔ)，應(yīng)當(dāng)深入領(lǐng)會(huì)、全面把握。修改完善《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》，要把總則設(shè)計(jì)置于更加突出的地位，統(tǒng)籌研究稅與非稅、前置范圍、豁免機(jī)制等，以及增強(qiáng)復(fù)議化解爭(zhēng)議能力等重大問題，做好謀篇布局，圍繞“確有必要”的修改完善事項(xiàng)展開條款規(guī)則安排。
堅(jiān)持守正創(chuàng)新，暢通化解爭(zhēng)議的主渠道
新修訂的行政復(fù)議法總則第一條規(guī)定，“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”。這是整部法律的靈魂，是行政復(fù)議法修訂的一條重要主線。行政復(fù)議的體制機(jī)制、權(quán)利義務(wù)、程序措施、方式方法等設(shè)置運(yùn)行，都未偏離這條主線。

打造、暢通行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道，“吸納”行政爭(zhēng)議是前提，“化解”行政爭(zhēng)議是根本，需要二者的統(tǒng)一。這個(gè)主渠道主要體現(xiàn)在行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議“總體數(shù)量”和“個(gè)案質(zhì)量”兩個(gè)方面?？偭矿w現(xiàn)在規(guī)制上，質(zhì)量體現(xiàn)在相對(duì)人的意愿上。個(gè)案質(zhì)量是關(guān)鍵，如果個(gè)案不能實(shí)質(zhì)性解決，就難有總體數(shù)量上的突破?！翱傮w數(shù)量”大，要求行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議具有制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，能夠把大多數(shù)行政爭(zhēng)議吸納到行政復(fù)議渠道中解決，從而改變目前“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的解決爭(zhēng)議格局。“個(gè)案質(zhì)量”高，要求每個(gè)行政復(fù)議案件爭(zhēng)議的實(shí)體問題得到實(shí)質(zhì)性化解，實(shí)質(zhì)化解的關(guān)鍵在于，必須保證行政復(fù)議的公正性。這方面，新修訂的行政復(fù)議法堅(jiān)持守正創(chuàng)新，根據(jù)法治要求在制度機(jī)制設(shè)計(jì)上作了重大變革，服務(wù)于行政復(fù)議途徑對(duì)行政爭(zhēng)議“引得來，辦得好”的立法意圖。
一是發(fā)揮行政復(fù)議的行政性優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)機(jī)制，行政性是其本質(zhì)。行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議具有其他機(jī)關(guān)所不具備的優(yōu)勢(shì)。如從職能上來看，穩(wěn)定社會(huì)、化解矛盾是各級(jí)政府的重要職能，運(yùn)用法治方式化解矛盾是加強(qiáng)依法行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌化解糾紛；從層級(jí)上來看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間是上下級(jí)關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)有效的層級(jí)監(jiān)督；從政策上來看，行政系統(tǒng)業(yè)務(wù)類型一致，貫徹實(shí)施的法律政策統(tǒng)一，易于溝通協(xié)調(diào)；從技術(shù)上來看，行政系統(tǒng)擁有解決專業(yè)疑難復(fù)雜問題的內(nèi)部專家，可以適應(yīng)糾紛化解的專業(yè)化需要；從管理上來看，行政系統(tǒng)擁有完善的管理體系，可以最大限度進(jìn)行內(nèi)部糾錯(cuò)，尤其是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制的行政機(jī)關(guān)，這些特點(diǎn)更加明顯。基于這些優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議應(yīng)該成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。
二是補(bǔ)強(qiáng)行政復(fù)議準(zhǔn)司法性優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議行政性的一大特點(diǎn)是效率，但相對(duì)人最關(guān)心的是能否公正性解決問題。行政復(fù)議實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)居間解決行政爭(zhēng)議容易被質(zhì)疑是否中立，一定程度上削弱了相對(duì)人通過行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的積極性。公正是爭(zhēng)議解決機(jī)制的生命，沒有公正，人們就不會(huì)有意愿選擇這種爭(zhēng)議解決方式。新修訂的行政復(fù)議法加強(qiáng)了行政復(fù)議與行政訴訟制度的銜接，借鑒移植了大量訴訟機(jī)制措施，補(bǔ)強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)人員中立性，增強(qiáng)程序公開性和制度公正性，使行政復(fù)議具有了明顯的司法化趨勢(shì)。如規(guī)定建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊(duì)伍，改革管轄體制，明確程序公開中的證據(jù)規(guī)則，設(shè)置聽取意見和聽證程序，建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會(huì)等，強(qiáng)調(diào)遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾。這有助于行政復(fù)議公開透明，中立權(quán)威，贏得社會(huì)信任，為復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道提供了支撐。
三是彰顯調(diào)解（和解）自愿性優(yōu)勢(shì)。“和為貴”“無訟”是中華優(yōu)秀文化傳統(tǒng)?，F(xiàn)代意義的調(diào)解，可以追溯到20世紀(jì)40年代初陜甘寧邊區(qū)高等法院隴東法庭的“馬錫五審判方式”，逐步發(fā)展為解決民事矛盾和社會(huì)糾紛的基本制度，60年代初形成了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)涵更為豐富，推動(dòng)逐漸形成了多元化糾紛調(diào)解機(jī)制，如司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)設(shè)立訴調(diào)工作室等，調(diào)解輕微刑事案件、行政案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立“楓橋式”稅務(wù)所等，調(diào)解逐步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。2007年施行的行政復(fù)議法實(shí)施條例在第五十條確立了調(diào)解制度，明確復(fù)議調(diào)解適用范圍包括因行使自由裁量權(quán)產(chǎn)生糾紛和行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛兩種情況。2017年的行政訴訟法修正案規(guī)定了有限調(diào)解。
新修訂的行政復(fù)議法總則第五條規(guī)定，辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。第七十四條規(guī)定了和解制度，其原理與調(diào)解制度基本一致，區(qū)別在于協(xié)議書簽署的參加人不同。上述規(guī)定的調(diào)解制度意義重大：一是原則上所有的行政復(fù)議案件都可以進(jìn)行調(diào)解；二是調(diào)解適用于復(fù)議的全流程全環(huán)節(jié)，促進(jìn)“能和盡和”；三是調(diào)解協(xié)議達(dá)成的最鮮明特征是滿足了當(dāng)事人的訴愿，可以真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。調(diào)解和解為復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議主渠道注入了活力。
這里需要指出應(yīng)該深入研究的兩個(gè)問題：一是正確理解調(diào)解和解在建設(shè)“楓橋式”稅務(wù)所與促進(jìn)行政復(fù)議化解稅務(wù)行政爭(zhēng)議中的作用及相互關(guān)系?！皸鳂蚴健倍悇?wù)所處在一線，面向廣大納稅人繳費(fèi)人，著眼于事前治“未病”，重在心理疏導(dǎo)和行為引導(dǎo)，從源頭解決包括稅收糾紛在內(nèi)的多種問題。行政復(fù)議著眼于事后，意在治“有病”，按規(guī)定程序解決稅務(wù)行政爭(zhēng)議。前者具有行政復(fù)議“防火墻”作用，可以“過濾”掉大部分矛盾糾紛，也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，有助于行政復(fù)議機(jī)關(guān)更高效解決行政爭(zhēng)議。二是鑒于行政復(fù)議中調(diào)解過程靈活、涉及主觀因素多、運(yùn)用自由裁量權(quán)的背景復(fù)雜，實(shí)踐中復(fù)議人員風(fēng)險(xiǎn)大、效率低，在完善稅務(wù)行政復(fù)議相關(guān)措施過程中，有必要適時(shí)研究建立行政復(fù)議調(diào)解容錯(cuò)機(jī)制，同時(shí)設(shè)立調(diào)解委員會(huì)等，促進(jìn)復(fù)議中采用調(diào)解解決爭(zhēng)議。
四是突出復(fù)議決定體系的變更性優(yōu)勢(shì)。新修訂的行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議的決定體系和方式進(jìn)行了重大變革，將變更決定放在首位，規(guī)范細(xì)化了變更決定、撤銷決定和確認(rèn)違法決定的適用規(guī)則和條件，強(qiáng)化針對(duì)性和操作性。行政復(fù)議決定方式的多元化，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)更大的審查和決定權(quán)，強(qiáng)化對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為合法性、合理性雙重審查，突出運(yùn)用多種復(fù)議決定方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。這有助于彰顯復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)威，保證處理結(jié)果公正，增強(qiáng)當(dāng)事人通過復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的意愿。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高行政執(zhí)法水平
新修訂的行政復(fù)議法強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政復(fù)議的功能作用，推進(jìn)政府法治建設(shè)，明示行政復(fù)議擔(dān)負(fù)的一個(gè)重要目標(biāo)任務(wù)，就是通過個(gè)案檢驗(yàn)執(zhí)法質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，促進(jìn)不斷提高依法行政水平。由此，新修訂的行政復(fù)議法堅(jiān)持問題導(dǎo)向，根據(jù)行政執(zhí)法方式的特點(diǎn)，源頭治理和過程控制一起抓，遏制違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，并與行政訴訟法相銜接，在制度機(jī)制上作了安排。如設(shè)專節(jié)對(duì)規(guī)范性文件附帶審查和證據(jù)規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，明確行政復(fù)議的審理依據(jù)等，有助于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范行政。
源頭治理方面，需要指出的是，新修訂的行政復(fù)議法增加了行政復(fù)議審理依據(jù)的規(guī)定，明確行政復(fù)議審理依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章和自治條例、單行條例，規(guī)范性文件未在此列?；诖?，新修訂的行政復(fù)議法增設(shè)專門章節(jié)規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)注重嚴(yán)格規(guī)范制定、完善規(guī)范性文件，但要經(jīng)得起審查，還需要進(jìn)一步檢視，加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，保證規(guī)范性文件合法、規(guī)范、有效，并嚴(yán)格控制增量，持續(xù)清理存量。
過程控制方面。新修訂的行政復(fù)議法新增專節(jié)對(duì)行政復(fù)議證據(jù)作了規(guī)定，有關(guān)規(guī)定與行政訴訟法一致，意在倒逼行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化。《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》主要參照行政訴訟要求，設(shè)專章規(guī)定了證據(jù)規(guī)則。從實(shí)踐來看，稅務(wù)行政爭(zhēng)議比較集中的就是證據(jù)問題。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，重視證據(jù)收集，適應(yīng)新形勢(shì)要求。
本文刊發(fā)于《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2024年2月20日B1、B3版。

來源：中國(guó)稅務(wù)報(bào)

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