行政復議法修訂對稅務行政復議的影響

2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂通過了《中華人民共和國行政復議法》。新修訂的行政復議法深入貫徹落實中央全面依法治國委員會印發(fā)的《行政復議體制改革方案》總體要求，滿足人民群眾對實質性化解行政爭議的新要求、新期待，在強化行政復議吸納和化解行政爭議的能力、發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用等方面進行了制度創(chuàng)新，也為不斷健全稅務行政復議帶來新的契機。

稅務行政復議化解稅務行政爭議的主渠道作用將進一步凸顯
新修訂的行政復議法在總則第一條中增加規(guī)定：發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，推進法治政府建設。這是對行政復議制度功能定位的鮮明宣示，也是此次修訂的行政復議法所要實現(xiàn)和達到的目標?？梢灶A見，稅務行政復議化解行政爭議的主渠道作用也將進一步凸顯。

擴大行政復議前置的范圍。新修訂的行政復議法明確對當場作出的行政處罰決定、行政機關存在未履行法定職責、申請政府信息公開行政機關不予公開等不服的，應當先申請行政復議。同時，將行政復議前置其他情形的設定權限由“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”。因此，除現(xiàn)行稅收征收管理法明確的納稅爭議復議前置外，新修訂的行政復議法實施后，稅務行政復議前置的范圍亦將相應擴大，更多的稅務行政爭議將首先通過行政復議予以化解。同時，新修訂的行政復議法還特別強調了行政機關的告知義務，其第二十三條明確：行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關申請行政復議。后續(xù)稅務部門在相關文書、流程上也應進行相應的調整。

擴大行政復議調解與和解的可適用范圍。新修訂的行政復議法第五條明確，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解；第七十四條規(guī)定，當事人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。這意味著所有的行政復議案件都可以進行調解、和解，擴大了原先行政復議法實施條例中規(guī)定的可以適用調解與和解的范圍?，F(xiàn)行《稅務行政復議規(guī)則》中，調解與和解適用范圍僅包括行使自由裁量權作出的具體行政行為、行政賠償、行政獎勵以及存在其他合理性問題的具體行政行為。擴大調解與和解的適用范圍，有利于實質性化解稅務行政爭議，對保護納稅人繳費人權益、促進稅務機關自我糾錯具有積極作用。當然，新修訂的行政復議法也明確了調解與和解應當遵循以下原則：合法、自愿原則，不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益原則，不違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定原則。

稅務行政復議貫徹以人民為中心的價值取向將進一步彰顯
新修訂的行政復議法著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，在總則第三條中增加了高效、為民的原則，并在相應條款中進一步細化。對納稅人繳費人而言，新變化主要體現(xiàn)在以下幾點：

申請行政復議的渠道進一步暢通。新修訂的行政復議法第二十二條明確，行政機關通過互聯(lián)網渠道送達行政行為決定書的，應當同時提供提交行政復議申請書的互聯(lián)網渠道。部分地方稅務部門在電子受理行政復議上已有探索，此次修訂則正式在法條中予以明確。

申請人和第三人可以復制證據、材料。新修訂的行政復議法第四十七條規(guī)定，申請人、第三人及其委托代理人可以按照規(guī)定查閱、復制被申請人提出的書面答復、作出行政行為的證據、依據和其他有關材料。現(xiàn)行《稅務行政復議規(guī)則》規(guī)定只可以查閱，未賦予復制的權利。

行政復議機構應當聽取當事人的意見。新修訂的行政復議法第四十九條規(guī)定，適用普通程序審理的行政復議案件，行政復議機構應當當面或者通過互聯(lián)網、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。現(xiàn)行《稅務行政復議規(guī)則》第六十四條規(guī)定，行政復議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機構認為有必要時，應當聽取申請人、被申請人和第三人的意見，并可以向有關組織和人員調查了解情況。此次修訂將聽取當事人意見作為必須動作，有利于稅務復議機關深入了解納稅人繳費人的訴求，明確稅企爭議焦點，維護當事人合法權益。

增加了簡易程序的規(guī)定。新修訂的行政復議法規(guī)定，行政復議機關審理一些行政復議案件，認為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序，并規(guī)定復議機關應在受理之日起三十日內作出行政復議決定。這意味著未來將有相當一部分稅務行政復議案件將通過簡易程序更加高效快捷地處理，對稅務行政復議機構的人員配置和辦理效率提出了更高的要求。

明確了特殊情形下行政復議案件的受理時限。新修訂的行政復議法第二十條規(guī)定，行政機關作出行政行為時，未告知申請期限的，申請期限自知道或者應當知道之日起計算，但是最長不得超過一年；第二十一條明確了涉及不動產的特殊受理期限，規(guī)定因不動產提出的行政復議申請超過二十年，其他行政復議申請超過五年的，行政復議機關不予受理。這一規(guī)定吸收了行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，增加了最長復議期限。實踐中，部分稅務機關送達的稅務文書未告知行政復議權利和期限，致使一些案件最終因超過復議期限而無法得到救濟，本次修訂后此類問題有望大大減少。

稅務行政復議的公正性、權威性將進一步提高
提高行政復議公信力，關鍵在于提升行政復議審理的公正性，使行政復議取信于民。新修訂的行政復議法在這一方面做了一系列的制度設計。

重大、疑難、復雜的行政復議案件組織聽證。新修訂的行政復議法第五十條規(guī)定，審理重大、疑難、復雜的行政復議案件，行政復議機構應當組織聽證。現(xiàn)行《稅務行政復議規(guī)則》第六十五條規(guī)定，對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。此次修訂，重大、疑難、復雜的行政復議案件組織聽證成為規(guī)定動作，能夠進一步保障此類案件辦理的公正性。

上級行政復議機關根據需要，可以審理下級行政復議機關管轄的行政復議案件。新修訂的行政復議法第三十八條規(guī)定，上級行政復議機關根據需要，可以審理下級行政復議機關管轄的行政復議案件。下級行政復議機關對其管轄的行政復議案件，認為需要由上級行政復議機關審理的，可以報請上級行政復議機關決定。未來，上級稅務機關根據需要提級審理下級管轄的行政復議案件，將提高稅務行政復議案件辦理的質量。

行政復議委員會的咨詢意見是行政復議決定的重要參考依據。新修訂的行政復議法第五十二條規(guī)定，縣級以上各級人民政府應當建立相關政府部門、專家、學者等參與的行政復議委員會，為辦理行政復議案件提供咨詢意見，并就行政復議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。這將進一步增強復議的中立性和專業(yè)性。需要注意的是，根據這一新規(guī)定，縣級以上人民政府必須設立行政復議委員會，且行政復議委員會是咨詢機構，其提供的咨詢意見僅具有參考價值，不具有最終效力。當前，不少地方稅務部門也設立了行政復議委員會，稅務部門行政復議委員會的功能定位與人員組成是否需要相應調整，還有待相關規(guī)定進一步明確。

細化不同行政復議決定的適用情形。新修訂的行政復議法在第六十三條至六十九條明確了行政復議機關作出變更、撤銷、確認違法、確認無效、駁回等決定的適用情形。現(xiàn)行《稅務行政復議規(guī)則》對稅務機關作出變更、撤銷、確認違法等決定規(guī)定了共同的適用條件，并未嚴格加以區(qū)分，導致實踐中稅務行政復議機關很少作出變更決定，大大降低了行政復議的實效性，行政爭議案件撤銷后再次復議的不在少數。新修訂的行政復議法區(qū)分不同復議決定的適用情形，特別是強化了變更決定的運用，將有利于推動稅務行政復議機關一次性、實質性解決行政爭議。

稅務部門貫徹落實新修訂的行政復議法的建議
修訂行政復議法是貫徹落實習近平法治思想的重要舉措，是堅持立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一，以法治方式推進改革的必然要求。稅務部門要認真貫徹落實新修訂的行政復議法，充分發(fā)揮好行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，助推進一步優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，在法治軌道上推進稅收現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠。

在思想認識上，高度重視行政復議法修訂對法治稅務建設的重大意義。稅務部門要準確把握行政復議工作在推進法治政府建設和經濟社會高質量發(fā)展方面的職責使命，以落實落細新修訂的行政復議法為契機，充分發(fā)揮行政復議“實質性化解行政爭議”的職能作用，著力營造法治化營商環(huán)境，有力服務國家發(fā)展大局。

在配套安排上，積極做好行政復議法修訂的相關配套制度措施完善工作。一是加強制度保障，做好《稅務行政復議規(guī)則》等相關規(guī)章及有關稅務規(guī)范性文件的修訂，確保新修訂的行政復議法落地生根、有效實施。二是加強軟硬件保障，建設規(guī)范的聽證室、審理室等辦案場所設施，修改、完善征管系統(tǒng)中行政復議流程的時限、文書模板等，更好適應“繁簡分流”審理程序的需要。三是加強隊伍保障，建設一支高素質的稅務行政復議人員隊伍，有效應對可能大幅增加的行政復議案件。

在稅收執(zhí)法上，牢牢把握新時代“楓橋經驗”核心要義，妥善預防化解稅費矛盾爭議。一是規(guī)范稅收執(zhí)法，注重工作細節(jié)。高度重視新修訂的行政復議法在證據復制等方面的新要求，有效防范執(zhí)法風險，特別是要注重日常執(zhí)法工作細節(jié)，強化證據意識、痕跡意識、法律意識，做到執(zhí)法有據、程序合規(guī)、留有痕跡。二是有效化解矛盾，做到定爭止紛。注重溝通協(xié)調，因勢利導做好稅收法律法規(guī)宣傳和政策解釋工作，積極運用調解與和解方式化解涉稅矛盾，營造和諧征納氛圍。三是統(tǒng)一法律適用，規(guī)范類案辦理。要對案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的具有典型性和指導性的復議案件及時整理編發(fā)指導性案例，統(tǒng)一復議案件法律政策適用標準，進一步提升稅務行政復議工作質效。

  來源：《中國稅務》2023年第11期
原文作者：陳志烜
排版設計：薛元元（實習）
審核：周家戎