【特別關注】全球逃稅報告呼吁征收億萬富豪最低稅并建議最低公司稅稅率提高到25%

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來源：歐盟稅收觀察站
編譯：思邁特財稅國際稅收服務團隊
概要
10月22日，歐盟稅收觀察站發(fā)布了一份題為《2024年全球逃稅報告》的報告（以下簡稱“該報告”）稱，考慮到世界各國政府迫切需要增加收入以解決財富不平等和氣候變化等熱點問題，建議對億萬富豪征收等于他們財富2%的全球最低稅；同時，該報告指出了全球最低公司稅存在三大“漏洞”并呼吁對跨國企業(yè)（MNE）更有力地實施全球最低稅。此外，該報告還強調(diào)需要增加教育、醫(yī)療保健和基礎設施等服務的資金。
該報告指出，在其主要發(fā)現(xiàn)中，離岸逃稅在過去10年中有所減少。2013年，相當于世界GDP10%的資金保留在全球避稅天堂?，F(xiàn)在，這些財富中只有25%是未征稅的。完全遏制離岸逃稅存在障礙，例如“離岸金融機構的違規(guī)行為和銀行信息自動交換的限制”；另一個主要發(fā)現(xiàn)與MNE的利潤轉移有關。根據(jù)該報告，約有1萬億美元被MNE轉移到避稅天堂，相當于它們在總部所在國以外獲得利潤的35%；此外，對MNE征收15%的全球最低公司稅尚未產(chǎn)生預期影響，因為許多億萬富豪只需對其財富繳納0%-0.5%的稅就可以逃脫懲罰，他們通過將財富保留在空殼公司來逃避征稅。
報告的結構
該報告包括5章主要內(nèi)容，其具體結構如下：
摘要
1、全球逃稅和國際稅收競爭動態(tài)的6項主要新發(fā)現(xiàn)
2、協(xié)調(diào)全球化與稅收正義的6項建議
引言
1、報告的目標
2、歐盟稅收觀察站：建立一個政府間氣候變化專門委員會（IPCC）來征稅
3、全球逃稅的研究方法
4、報告的結構
5、為全球民主辯論作出貢獻
第1章 全球離岸逃稅趨勢
1、全球離岸金融財富的演變
2、信息自動交換的影響
3、離岸房地產(chǎn)日益增長的重要性
第2章 全球公司利潤轉移的趨勢
1、在避稅天堂保留的利潤達1萬億美元
2、全球利潤轉移的動態(tài)
3、我們可以從全球最低稅中期待什么？
第3章 國際稅收競爭的新形式
1、提高對高收入個人的優(yōu)惠稅收制度
2、新興的全球公司補貼競爭
第4章 高凈值個人的稅收赤字
1、按社會經(jīng)濟組別劃分的有效稅率
2、為什么億萬富豪的稅率往往比其他社會群體低？
第5章 征收MNE和富裕個人稅收赤字的政策
1、建立在全球最低公司稅的基礎上：提高稅率并堵塞漏洞
2、對超級富豪征收協(xié)調(diào)一致的全球最低財富稅
3、規(guī)范稅收競爭：對富有的非居民征稅
4、在沒有全球協(xié)議的情況下實施單邊最低稅
5、建立全球資產(chǎn)登記處
6、強化反濫用規(guī)則的實施
主要內(nèi)容
該報告稱，在過去10年中，各國政府已經(jīng)發(fā)起了減少國際逃稅的重大舉措。這些努力包括創(chuàng)建一種長期以來被視為新烏托邦形式的國際合作，如自2017年起生效的自動、多邊銀行信息交換，2023年將有100多個國家實施；以及具有里程碑意義的MNE全球最低公司稅國際協(xié)議，2021年10月8日由136個國家/轄區(qū)達成共識。然而，盡管這些進展很重要，但對這些新政策的效果卻知之甚少。全球逃稅是減少還是增加？是否有新的問題出現(xiàn)，如果有，它們是什么？在收入和財富不平等加劇、新冠疫情后公共債務高企以及應對氣候變化和為醫(yī)療、教育和公共基礎設施籌措資金所需大量政府收入的背景下，這些問題具有極其重要的意義。
得益于前所未有的國際研究合作和重大數(shù)據(jù)改進，該報告解決了以上這些問題。該報告由歐盟稅收觀察站的工作人員編寫，該研究實驗室成立于2021年，在國際稅收問題上擁有獨特的專長。該報告總結了世界各地100多名研究人員開展的工作，這些研究人員通常與稅務機關合作。這項工作利用了過去10年政策舉措所產(chǎn)生的MNE活動新數(shù)據(jù)（如國別報告）和家庭離岸財富新數(shù)據(jù)（來自銀行信息自動交換）。該報告是對這一信息大爆炸進行評估的首次系統(tǒng)性嘗試。
該報告明確指出，該報告并沒有限于研究狹義欺詐行為中的逃稅問題，也未涵蓋所有形式的逃稅。其研究聚焦的是過去10年來國際決策的重點問題，即全球化給MNE和高凈值個人征稅帶來的挑戰(zhàn)。該研究所關注的一些做法顯然是非法的——比如不報告從離岸銀行賬戶獲取的收入；其他公司則處于避稅和逃稅之間的法律灰色地帶，比如將利潤轉移到?jīng)]有經(jīng)濟實質(zhì)的空殼公司。而其他一些顯然是合法的，例如移居國外以受益于旨在吸引富裕個人的特殊稅收制度。然而，所有這些都允許從全球化中獲益最多的經(jīng)濟行為者將稅率降低到更低的水平，從而減少了政府收入，加劇了不平等。在所有情況下都涉及到全球化和現(xiàn)代稅收制度的社會可持續(xù)性問題。
該報告發(fā)現(xiàn)了極具意義的積極演變，但也發(fā)現(xiàn)了挫折和仍然沒有解決的重大問題。
1、富裕個人的離岸逃稅行為已經(jīng)減少。得益于銀行信息的自動交換，該報告估計離岸逃稅行為在過去10年里減少了大約3倍。這一成功表明，只要有政治意愿，打擊逃稅就能取得快速進展。
2、對MNE征收15%的全球最低公司稅，在2021年被寄予厚望，但現(xiàn)在已被大幅削弱。最初預計全球公司稅收入將增加近10%，但越來越多的“漏洞”使其預期收入可能減少2倍（相對于20%的綜合最低稅率，則可能減少3倍）。
3、逃稅（包括在合法邊界上的灰色地帶逃稅）在國內(nèi)越來越多地發(fā)生。全球億萬富豪的有效稅率只相當于他們財富的0%—0.5%，這是因為他們經(jīng)常使用空殼公司來逃避所得稅。迄今為止，還沒有人認真嘗試解決這種情況，這有可能損害現(xiàn)有稅收制度的社會可持續(xù)性。
該報告提出了6項建議，以解決該報告所述的問題。主要的建議是對億萬富豪征收全球最低稅，相當于他們財富的2%。該報告對該措施的收入潛力進行了初步估計，表明每年將籌集近2,500億美元（來自不到3000人）。而強化對MNE征收全球最低稅在不存在漏洞的情況下，每年將額外籌集2,500億美元。為了解所涉及的規(guī)模，最近的研究估計，發(fā)展中國家每年需要5,000億美元的額外公共收入來應對氣候變化的挑戰(zhàn)——因此，該報告提出的兩項主要改革可以充分滿足這些需求。所有建議，包括潛在的反對意見，都在第5章中作了詳盡的闡述。
該報告?zhèn)鬟_的一個關鍵信息是，逃稅不是一種自然規(guī)律，而是一種政策選擇。作為相互聯(lián)系的國家，可以選擇讓一切自主讓它惡化的政策，也可以選擇協(xié)調(diào)來遏制它。如果雄心勃勃的全球協(xié)議失敗，那么也可以通過單邊行動取得重大進展。
一、全球逃稅和國際稅收競爭動態(tài)的6項主要新發(fā)現(xiàn)
  
發(fā)現(xiàn)1：自動信息交換，一個真正的突破
得益于銀行信息的自動交換，離岸逃稅在不到10年時間里減少了約3倍。2013年之前，全球家庭在避稅天堂擁有的金融財富相當于世界GDP的10%，其中大部分未向稅務機關申報，屬于高凈值個人。如今，離岸家庭金融財富仍相當于世界GDP的10%，但只有約25%的財富逃稅。違規(guī)行為的減少是一個重大成功，表明只要有政治意愿，就能在打擊逃稅方面取得快速進展
盡管取得了這些進展，但由于兩個主要問題，一些離岸逃稅現(xiàn)象仍然存在：首先，無論是由于離岸金融機構的違規(guī)行為還是由于銀行信息自動交換設計的限制，擁有逃避報告的金融資產(chǎn)仍然是可能的。許多離岸金融機構適當?shù)刈袷亓怂鼈兊囊?，但其他金融機構可能達不到要求，因為它們擔心失去客戶基礎，并且不會面臨來自外國稅務機關的實際威脅；其次，并非所有資產(chǎn)都在自動交換銀行信息的范圍之內(nèi)。最近的研究強調(diào)了一些曾經(jīng)在離岸銀行隱藏金融資產(chǎn)的個人是如何利用這些漏洞，將持有的資產(chǎn)轉移到非被涵蓋資產(chǎn)上的，其中最重要的是房地產(chǎn)。
發(fā)現(xiàn)2：大量利潤轉移到避稅天堂，到目前為止沒有明顯的政策效果
持續(xù)大量的利潤被轉移到避稅天堂：2022年達1萬億美元。這相當于總部所在國以外的MNE確認的所有利潤的35%。這種手段造成的公司稅收入損失是巨大的，相當于全球公司稅收入的近10%。美國的MNE對全球40%的利潤轉移負有責任，而歐洲大陸國家似乎受到這種逃避的影響最大。
盡管采取了雄心勃勃的政策舉措，但利潤轉移幾乎沒有減弱的跡象。2015年，OECD發(fā)起了稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目，2017年，美國推出了減少美國MNE利潤轉移的措施（同時將其公司稅稅率從35%降至21%）。然而，在BEPS進程開始7年后，在美國法律實施5年后，全球利潤轉移似乎只發(fā)生了微小的變化。由于這種手段造成的全球稅收收入損失似乎停滯在征收公司稅的10%左右。這并不是說過去10年的政策舉措沒有效果：如果沒有這些政策，則今天的利潤轉移可能會更高。
發(fā)現(xiàn)3：全球最低稅已被大大削弱
截至目前，139個國家/轄區(qū)就對MNE利潤實施15%的開創(chuàng)性全球最低公司稅達成了共識。這是一個具有里程碑意義的進展：這是第一次有一項國際協(xié)議規(guī)定某些利潤稅可以降到什么程度。此前，政策制定者試圖規(guī)范稅基的定義，以解決各國利潤定義的不一致性，改善利潤在國際上的分配，但在稅率這一稅收政策的關鍵方面沒有達成共識。然而，自2021年達成共識以來，全球最低公司稅已因越來越多的“漏洞”而大大削弱（如下詳述）。
發(fā)現(xiàn)4：對政府收入和不平等產(chǎn)生不利影響的新形式稅收競爭正在出現(xiàn)
嚴重影響政府收入的新形式激烈稅收競爭正在出現(xiàn)。在過去15年里，許多國家引入了優(yōu)惠稅收制度，以吸引被視為特別流動的特定社會經(jīng)濟群體。從單一國家角度來看，這一戰(zhàn)略可以加強稅收征收和促進國內(nèi)活動。但在全球范圍內(nèi)，這些政策是負和的：一個國家吸引的納稅人在另一個國家減少了相同金額的稅基，全球稅收收入征收下降。由于特別制度主要針對富裕個人，因此降低了稅收制度的累進性，加劇了不平等。每個受益人的節(jié)稅很高，政府的財政成本也很高。
針對綠色能源生產(chǎn)商的持續(xù)補貼競爭可能會抵消全球最低公司稅帶來的收入增長。在中國國家援助增加和美國《通脹削減法案》的推動下，世界各國政府越來越多地向綠色能源生產(chǎn)商提供補貼。這種競爭比標準稅收競爭（降低所有公司利潤的稅率）更可取，因為它有一個至關重要的正和方面：它有潛力加速向零碳全球經(jīng)濟的轉型。但它也提出了一些與標準稅收競爭相同的問題。它耗盡了政府收入，如果不同時采取平等措施，那么就有可能通過提高股東的稅后利潤來加劇不平等，而股東往往是收入分配的頂端。
發(fā)現(xiàn)5：全球億萬富豪受益于非常低的有效稅率
與稅務機關合作進行的開創(chuàng)性研究表明，全球億萬富豪的個人有效稅率非常低，在其財富的0%—0.5%之間。個人所得稅包括所有存在的個人所得稅和財富稅。在美國這樣的國家，億萬富豪的有效稅率似乎只接近0.5%，而在法國這樣的國家，有效稅率接近0%。當以收入的一部分表示時，考慮到各級政府繳納的所有稅款（包括公司稅、消費稅、工資稅等），億萬富豪的有效稅率似乎明顯低于所有其他人口群體的有效稅率。
億萬富豪傾向于低有效稅率的一個關鍵原因是，在許多國家（盡管不是所有國家），他們可以利用個人財富控股公司來逃避所得稅。在這些國家，使用控股公司可以讓分配股息的上市公司的富裕所有者避免為這些股息納稅。這些控股公司處于避稅和逃稅之間的灰色地帶。在某種程度上，它們是為了逃避所得稅而設立的，可以合法地認為它們更接近于逃稅。一些國家，如美國，不容忍這種做法，并自動將通過個人控股公司獲得的股息征收所得稅。
發(fā)現(xiàn)6：對億萬富豪征收全球最低稅將籌集大筆資金
對億萬富豪征收相當于其財富2%的全球最低財富稅將解決這一逃稅問題，并從不到3,000人中產(chǎn)生近2,500億美元的收入。該報告是第一次對這樣的建議進行詳細和量化，事實上，在沒有億萬富豪目前繳納稅款的數(shù)據(jù)之前，很難做到這一點。受該建議影響的納稅人人數(shù)非常少，這些納稅人的稅率（2%）仍然非常低，相比之下，自1995年以來，全球億萬富豪的財富平均每年增長7%（扣除通貨膨脹）。即便如此，由于財富集中在分布的頂端，以及億萬富豪目前的低稅率，收入潛力很大（如下表）。第5章詳細討論了該問題。

該表反映了對世界億萬富豪征收相當于其財富2%最低稅的收入潛力估計。最低稅計算為他們財富的2%，減去他們已經(jīng)繳納的個人所得稅（所得稅和任何財富稅，如有）。例如，499位歐洲億萬富豪估計擁有24,180億美元的財富，直接征收2%的財富稅將產(chǎn)生24,180億美元中的2%，即484億美元。扣除他們目前繳納的個人所得稅（估計約等于60億美元）后，2%的最低財富稅收入相當于423億美元。
二、協(xié)調(diào)全球化與稅收公正的6項建議
  
該報告針對上述問題提出了6項建議。這些建議的共同主題是，它們側重于減少MNE和富裕個人的稅收赤字。稅收赤字是這些行為者繳納的稅款與如果嚴格執(zhí)行最低稅他們將繳納的稅款之間的差額。減少MNE和富裕個人的稅收赤字不僅可以產(chǎn)生大量的政府收入，而且有助于提高全球化的社會可持續(xù)性。這6項建議具體如下：
1、改革最低公司稅的國際協(xié)議，實施25%的稅率，并消除其中助長稅收競爭的漏洞。
2、為全球億萬富豪們引入相當于他們財富2%的新全球最低稅。
3、建立機制，對長期居住在一國并選擇遷居到低稅國家的富裕個人征稅。
4、實施單邊措施，征收MNE和億萬富豪的部分稅收赤字，以防在這些問題上達成的全球協(xié)議失敗。
5、爭取建立全球資產(chǎn)登記處，以更好地打擊逃稅行為。
6、強化經(jīng)濟實質(zhì)和反濫用規(guī)則的實施。
其中一些政策建立在現(xiàn)有國際框架的基礎上，可以在短期或中期內(nèi)實施；其他政策則從長遠來實施。盡管15%的全球最低公司稅有其局限性，但它表明，最低稅率的國際協(xié)議——長期以來被認為是烏托邦式的——是有可能實現(xiàn)的。同樣的方法可以很快適用于億萬富豪。該報告還考慮更具雄心和可能需要更多時間的備選方案，以及可以由各國單邊實施但可能需要在國際協(xié)議中有所演變的備選方案。
該報告稱，國際合作總是可取的，但真正的全球協(xié)議應該是終點，而不是起點。鑒于一些經(jīng)濟行為者對維持現(xiàn)狀的興趣，從一開始就堅持達成一致意見嚴重限制了可能性的范圍。相反，最近的實踐表明，單邊行動（或主要國家集團的多邊行動）如何能夠為最終達成近乎全球協(xié)議鋪平道路。單邊行動，如果在經(jīng)濟上有充分的基礎，可以加速而不是阻礙全球合作。該報告詳細討論了對高凈值個人和MNE征稅單邊措施的實用性和收入潛力。該報告認為與廣泛持有的觀點相反，即使沒有國際協(xié)調(diào)，雄心勃勃的措施也是可能的。
全球最低公司稅存在三大“漏洞”削弱了其有效性
該報告稱，根據(jù)支柱二全球最低公司稅規(guī)則，最初預期的收入增長已經(jīng)減少，因為談判達成了一些讓步，比如基于實質(zhì)的所得排除（SBIE）、對稅收抵免的慷慨處理及過渡UTPR安全港。
該報告承認了支柱二的重要性，作為雙支柱的全球稅收改革計劃的一部分，在2021年10月8日，136個轄區(qū)在BEPS包容性框架中就支柱二達成了共識。但該報告稱，自2021年達成共識（政治協(xié)議）以來，越來越多的“漏洞”大大削弱了全球最低公司稅。
1、基于實質(zhì)的所得排除(SBIE)是一個主要漏洞。SBIE從GloBE稅基中排除了等于第一年有形資產(chǎn)價值8%和工資10%的所得金額。在GloBE實施10年后，該比率將降至5%。
該報告稱，這些排除允許在低稅國家有實際經(jīng)濟活動的公司在該國繳納不到15%的稅額，這樣公司將有動力將生產(chǎn)轉移到稅率低于15%的轄區(qū)。特別令人擔憂的是，全球最低公司稅仍然允許與公司稅逐底競爭（并且可能會加?。驗樗试S公司將有效稅率保持在15%以下，只要它們在低稅國家有足夠的實際活動。這種對經(jīng)濟實質(zhì)的排除為MNE將生產(chǎn)轉移到低稅國家提供了動力，反過來也為避稅天堂提供了將稅率保持在15%以下的動力。
2、另一個漏洞是支柱二對稅收抵免的慷慨處理，這可能會將納稅人的ETR降至15%以下。該報告稱，這是因為為了計算公司的有效稅率（并評估其是否高于或低于15%），稅收抵免不被視為支柱二規(guī)則中繳納稅款的減少。該報告指出，避稅天堂將有動機向MNE提供稅收抵免，而不是征收較低的總體稅率，這可能會導致稅收抵免方面的更多國際稅收競爭。
3、過渡UTPR安全港也是一個問題。安全港將防止其他國家將其UTPR適用于在法定公司稅稅率至少為20%的轄區(qū)內(nèi)擁有最終母公司的納稅人。安全港將適用于從2025年12月31日或之前開始到2026年12月30日之前結束的財年。
該報告稱，這個“臨時安全港”是為美國“量身定制”的，美國尚未批準支柱二，法定公司稅稅率為21%。該報告補充道，具體而言，至少在2026年之前，其他國家將不被允許征收美國MNE的國內(nèi)稅收赤字。
根據(jù)該報告，與沒有排除的GloBE規(guī)則相比，SBIE在GloBE實施的第一年將減少近20%的稅收。稅收抵免的慷慨處理和過渡UTPR安全港將分別進一步減少約15%的稅收。
該報告稱，支柱二這三大 “漏洞”將導致該制度在2023年提高不到全球CIT收入的5%。相比之下，支柱二在2021年的設計，其綜合ETR為15%，將提高全球CIT收入的9%。如果支柱二規(guī)則以20%的ETR為基礎，則它們將提高全球CIT收入的16%。取消支柱二規(guī)則中的排除將在一年內(nèi)增加20%—25%的收入，在10年內(nèi)增加約10%。，如果在2023年實施15%的全球最低公司稅規(guī)則和為期一年的SBIE，將產(chǎn)生2,200億美元的收入。然而，如果沒有這些排除，則這些規(guī)則將在全球籌集2,700億美元收入。因此，該報告建議，各國應重新開放支柱二談判，并取消規(guī)則中的SBIE排除，將ETR提高到至少25%。
OECD官員的回應
針對該報告的以上質(zhì)疑，OECD秘書長Mathias Cormann和OECD稅收政策與管理中心副主任Achim Pross都公開作出了回應，稱全球稅收協(xié)議SBIE等并非“漏洞”。
10月25日，Cormann在歐盟稅收研討會上發(fā)言時表示，多個國家達成共識的全球最低公司稅的SBIE和安全港等并非“漏洞”。
Cormann在該研討會上反駁了對該稅的批評，稱該計劃包含了“經(jīng)轄區(qū)達成共識的健全政策決定”。SBIE等政策將確保在活動發(fā)生地對利潤征稅。
據(jù)Cormann說，大約55個國家正在采取行動實施最低稅，這為所有其他國家效仿提供了動力和規(guī)模。OECD正在制定一項行動計劃，包括同行評審和與稅務機關的對話，以幫助發(fā)展中國家實施最低稅規(guī)則。而且在成功實施全球最低公司稅后，將有理由簡化多余的稅收制度。
在同一次會議上，Pross也表示，支柱二全球最低稅規(guī)則中SBIE不是“漏洞”，而是旨在減輕對有經(jīng)濟存在的低收入國家住房公司影響的規(guī)定。
Pross表示，BEPS包容性框架中近140個轄區(qū)認為，支柱二應根據(jù)公司在低稅轄區(qū)納稅的實質(zhì)成比例地具有不同的敏感性。包容性框架成員認為，如果它們要在支柱二中為公司提供工資和折舊回報，那么就應該有一些規(guī)則沒有觸及的財政空間。根據(jù)經(jīng)驗，有關工廠和機械的激勵措施在低收入和發(fā)展中國家更為典型，而知識產(chǎn)權式的激勵措施則在高收入國家更為普遍。
思邁特提醒
該報告總結了全球100多名研究人員的工作，研究了MNE、離岸財富的新數(shù)據(jù)，以及各國政府的政策舉措如何影響這些數(shù)據(jù)，還分析了國際改革的影響，如對MNE征收全球最低公司稅的國際協(xié)議和銀行信息的自動國際交換等。
該報告的共同作者Gabriel Zucman表示，逃稅、隱瞞財富、將利潤轉移到避稅天堂不是自然規(guī)律，它們是政策選擇或未能做出某些選擇的結果。有必要評估在這一領域制定的政策后果，并調(diào)查還需要做些什么來提高我們稅收制度的可持續(xù)性。從根本上說，需要一個征稅機構——政府間氣候變化專門委員會（IPCC），我們希望通過該首份同類報告為這一演變做出貢獻。
GloBE規(guī)則中SBIE排除了GloBE稅基中第一年有形資產(chǎn)價值的8%和工資總額的10%的所得，在GloBE實施10年后，這兩個比率都將降至5%，然而，這些排除確實允許在低稅轄區(qū)擁有經(jīng)濟實質(zhì)的公司可能繼續(xù)以低于15%的稅率在該轄區(qū)納稅。而且需要特別提醒關注的是，非洲國家也一直建議提高全球最低公司稅稅率，就在10月11日，非洲開發(fā)銀行（AFDB）發(fā)布的題為《國際稅收改革對非洲自然資源收入調(diào)動的影響》的報告就建議對MNE征收18%或20%的最低稅稅率最為合適。

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1、《2022年度國際稅收政策匯編》；
2、《2022年度國際稅收案例匯編》；
3、《2022年度全球轉讓定價動態(tài)匯編》；
4、《2022年度全球稅收協(xié)定動態(tài)匯編》；
5、《2022年度全球雙支柱動態(tài)匯編》；
6、《非居民企業(yè)所得稅政策匯編》；
7、《特別納稅調(diào)整新舊政策匯編》；
8、《中國CRS及情報交換相關稅收政策匯編》；
9、《走出去企業(yè)稅收政策法規(guī)匯編》。
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