敏捷治理工具構(gòu)建理路及其對稅收治理的啟示——以“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”為例

作者：
國家稅務總局四川省稅務局課題組


敏捷治理的核心是面對變化作出敏捷應對從而達到更好的治理成效。這一理念與易變、不確定、復雜、模糊等社會“陣痛癥狀”相對應，為政府治理提供了新的思路和策略?，F(xiàn)有的敏捷治理研究側(cè)重于理論框架、治理范式等整體性研究，鮮有對敏捷治理工具的專門研究，聚焦到敏捷治理工具在稅收治理一域的研究并不多見。而政府治理有賴于政府工具，工具的構(gòu)建與選用直接關(guān)系到治理效果，敏捷治理視域下理順工具的構(gòu)建邏輯很有必要。本文基于敏捷治理、政府工具相關(guān)理論，采用擴展個案的研究方法，選取“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”為研究案例，通過實地調(diào)研、電話訪談、半結(jié)構(gòu)化訪談、檔案資料收集等方式收集整理了大量一手數(shù)據(jù)和二手數(shù)據(jù)，分層次分析敏捷治理工具的基本屬性、構(gòu)建任務和深層邏輯，并以分析結(jié)果“反哺”稅收治理研究，探尋相關(guān)啟示、形成系統(tǒng)思考，以期對敏捷治理工具構(gòu)建及稅收治理提供一定理論支持和實踐指導。

一、研究述評
（一）內(nèi)涵探究：敏捷治理何謂敏捷？
敏捷方法起源于二十世紀九十年代的軟件工程領域，后逐步浸潤延伸至政府治理，并得到學術(shù)界關(guān)注。2018年世界經(jīng)濟論壇正式提出敏捷治理概念，并將其定義為“具有柔韌性、流動性、靈活性和適應性的行動或方法，是一種自適應、以人為本以及具有包容性的可持續(xù)決策過程，能夠在最短時間內(nèi)推動政府政策的制定、審議、頒布和執(zhí)行”。敏捷治理強調(diào)治理情境的復雜性與不穩(wěn)定性，具有超越行政層級和克服信息不對稱的自適應結(jié)構(gòu)，其通過賦予足夠的自由裁量權(quán)以增強組織行動的靈活性，鼓勵持續(xù)性的自我反思和快速學習，并為形塑新的治理流程提供必要的程序和知識。敏捷思維融入治理，可以有效破除“官僚化”，解決“合作壁壘”，最終提升治理的“長期效益”。有學者認為，敏捷治理不僅綜合了多中心治理、協(xié)同治理、實驗主義治理等新治理理論的中心優(yōu)勢要素，還突出了快速便捷、及時獲取、精準達到等速度要素（謝小芹 等，2022）。還有學者認為，敏捷治理具有快速感知、靈活響應和持續(xù)協(xié)調(diào)的核心能力（任嶸嶸 等，2021），其核心價值在于彈性、回應性和適應性，要想在快節(jié)奏且不可預知的環(huán)境中實現(xiàn)敏捷治理，應遵循快速性、靈活性和多元主體共同參與三項原則（范旭 等，2020）。
（二）路徑啟示：政府工具如何搭建？
政府工具又稱治理工具，是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制。按照作用方式不同，政府工具可分為供給型、環(huán)境型、需求型；按政府對社會公共事務干預程度，政府工具可分為強制型、引導型和自愿型；基于工具對政策目標影響程度，政府工具可分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、系統(tǒng)性工具和勸告勸誘工具五種。在政府工具的構(gòu)建周期中，工具的選用和評估完善是兩個很重要的步驟，對政策目標的實現(xiàn)和改進有決定性影響。在工具的選用上，應考慮到政策目標、工具特性、應用環(huán)境、以往選用的工具和意識形態(tài)等因素；在工具的評估完善上，應將有效性、高效性、公平性等原則作為政府工具評價的主要依據(jù)。同時，政府工具箱也并非固定的，其會因新工具的產(chǎn)生、國家與國際社會發(fā)展和超國家機構(gòu)的干預而隨時間有所改變。敏捷治理配套的工具箱同樣需要因時而變，用以實現(xiàn)全新治理目標。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)已成為政府治理生態(tài)優(yōu)化與創(chuàng)新的驅(qū)動源泉，大數(shù)據(jù)本身的技術(shù)特性及其在風險預警、輔助決策和精準施控等方面表現(xiàn)出的卓越性能，注定了其將成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在組分和使能工具。

二、案例描述

“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”是近年來公共部門綜合稅收、電力大數(shù)據(jù)構(gòu)建的全新政府工具，具有經(jīng)濟監(jiān)測和分析功能。“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”首創(chuàng)于四川省，在歷經(jīng)計劃構(gòu)想、打造實施后逐步成型，如今已走向推廣擴展和深度運用的新階段。本文選擇“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”為研究案例，思慮有三：一是“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”契合敏捷治理理論快速治理、靈活多元等內(nèi)容，是典型的敏捷治理工具，遵循典型案例選擇策略；二是“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”具備清晰完整的成長線條，且不同階段呈現(xiàn)鮮明階段特點，能實現(xiàn)介入、過程、結(jié)構(gòu)化、重構(gòu)的全過程觀察；三是“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”具有較強拓展價值，個案背后關(guān)聯(lián)時代背景、組織結(jié)構(gòu)、機制制度等宏觀因素，具有從微觀移動到宏觀的研究必要。
（一）計劃構(gòu)想：從部門探索實踐中抽離出靈感
2020年伊始，突如其來的新冠疫情對全球秩序帶來了前所未有的沖擊和影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈遭遇嚴重阻礙，加劇了百年未有之大變局。習近平總書記強調(diào)，要充分運用大數(shù)據(jù)分析等方法支撐疫情防控工作。同年2月，國網(wǎng)四川省電力公司推出“企業(yè)復工電力指數(shù)”，通過對全省行業(yè)地區(qū)數(shù)十萬用戶的用電大數(shù)據(jù)與歷史正常生產(chǎn)日均用電數(shù)據(jù)進行比對，獲取企業(yè)生產(chǎn)情況、產(chǎn)能恢復情況等關(guān)鍵信息。同一時期，國家稅務總局四川省稅務局通過提取增值稅發(fā)票系統(tǒng)企業(yè)開票數(shù)據(jù)，得到企業(yè)購買和銷售數(shù)據(jù)，以此掌握企業(yè)當時真實的銷售經(jīng)營情況和市場預期情況。兩部門工作經(jīng)驗相繼上報到四川省委、省政府，決策層從中獲得啟示，要求兩部門把各自數(shù)據(jù)相互結(jié)合、互相印證，探索形成更加完備的監(jiān)測體系。
（二）打造實施：融合稅電數(shù)據(jù)構(gòu)建起成熟模型
在四川省委、省政府的大力推動下，稅務、電力兩部門開展合作，成立專班攻堅，打通數(shù)據(jù)雙向傳輸通道，并借鑒各種經(jīng)濟景氣度綜合指數(shù)以及采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）、生產(chǎn)價格指數(shù)（PPI）的編制方法，推動增值稅發(fā)票數(shù)據(jù)和企業(yè)用電數(shù)據(jù)融合，構(gòu)建名為“復工復產(chǎn)稅電指數(shù)”的初級模型，開始應用于企業(yè)復工復產(chǎn)情況分析。具體而言，稅務開票數(shù)據(jù)反映企業(yè)購銷狀態(tài)，表征經(jīng)營活動強度，企業(yè)用電數(shù)據(jù)反映企業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)，表征生產(chǎn)活動強度，二者結(jié)合起來可以全面反映企業(yè)產(chǎn)、供、銷核心運轉(zhuǎn)情況。兩部門以聯(lián)合報告的形式定期上報分析報告給四川省委、省政府以供參考決策，四川省政府以新聞發(fā)布會的形式向社會公眾發(fā)布。
隨著市場逐步復蘇，“復工復產(chǎn)稅電指數(shù)”開始打破局限，朝著常規(guī)經(jīng)濟監(jiān)測分析工具的目標轉(zhuǎn)型。稅務、電力兩部門在原有模型上加入新的指標，將指數(shù)升級為“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”。升級后的“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”包括預期指數(shù)、生產(chǎn)指數(shù)和銷售指數(shù)三大指標，對應企業(yè)經(jīng)濟活動的購買、生產(chǎn)、銷售三個階段。具體而言，根據(jù)企業(yè)購買數(shù)、新增用電戶數(shù)和新增納稅人戶數(shù)等數(shù)據(jù)綜合計算出預期指數(shù)，根據(jù)企業(yè)用電量計算出生產(chǎn)指數(shù)，根據(jù)開票金額和戶數(shù)等數(shù)據(jù)計算出銷售指數(shù)，三大指標按照一定權(quán)重計算得出“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”?！敖?jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”規(guī)定以100作為經(jīng)濟強弱分界點，指數(shù)高于100，經(jīng)濟呈上行趨勢，數(shù)值越大上行趨勢越強，反之則為下行。為確定“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”中的二級指數(shù)權(quán)重，稅務、電力兩部門按照國民經(jīng)濟核算原理，采用層次分析法，通過專家打分和歷史購銷數(shù)據(jù)因子分析，初步確立數(shù)套試算驗證方案。在此基礎上，分別對各個方案的指數(shù)測算結(jié)果與發(fā)票數(shù)據(jù)、電力數(shù)據(jù)、宏觀經(jīng)濟指標等進行回歸擬合，根據(jù)擬合結(jié)果最終確定：預期指數(shù)權(quán)重為24%，生產(chǎn)指數(shù)權(quán)重為50%，銷售指數(shù)權(quán)重為26%。具體公式如下：
經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)=預期指數(shù)×24%+生產(chǎn)指數(shù)×50%+銷售指數(shù)×26%
至此，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”構(gòu)建完成，涵蓋國家標準規(guī)定的所有行業(yè)門類和地區(qū)所有市場主體，所有數(shù)據(jù)由系統(tǒng)自動提取生成，能夠靈敏監(jiān)控和反饋短期經(jīng)濟波動以及政策效應，也能夠高精度預判企業(yè)、行業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟走勢。2021年8月，國家稅務總局四川省稅務局、國網(wǎng)四川省電力公司、四川省發(fā)展和改革委員會、四川省經(jīng)濟和信息化廳、四川省統(tǒng)計局等部門聯(lián)合成立稅電指數(shù)辦公室，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”有了實體運行管理機構(gòu)。2022年1月，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”被納入四川省經(jīng)濟形勢常態(tài)化發(fā)布，并推動解決文旅、建筑、制造等多個行業(yè)的具體問題。
（三）升級拓展：在地域和功能上向外推廣延展
在“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”完善成型并成為四川省政府常態(tài)化治理工具后，其便進入升級拓展階段。一方面，在應用地域上進行推廣延展。通過經(jīng)驗上報、媒體宣傳等形式，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”從四川一省走向全國各地，逐步升級為政府應對復雜多變治理環(huán)境的一項通用工具。浙江、江西、內(nèi)蒙古等地陸續(xù)構(gòu)建起“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”，并作為監(jiān)測和研判當?shù)亟?jīng)濟運行情況的“晴雨表”。另一方面，在治理功能上進行升級延展?；凇敖?jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”的構(gòu)建經(jīng)驗，稅電指數(shù)辦公室融合環(huán)保部門數(shù)據(jù)，著手構(gòu)建了“綠色能效稅電指數(shù)”，用以實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標的動態(tài)監(jiān)測和跟蹤分析，逐步打造了更加多維的“稅電指數(shù)群”。同時，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”還實現(xiàn)了深度應用。2022年4月，四川省稅務部門聯(lián)合金融部門推出“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)貸”普惠金融產(chǎn)品，利用“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”對企業(yè)進行信貸需求智能集成分析，幫助中小微企業(yè)解決“融資難”問題。2023年2月，四川省人民政府印發(fā)《聚焦高質(zhì)量發(fā)展推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)的若干政策措施》（川府發(fā)〔2023〕5號），明確推廣“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)貸”。

三、敏捷治理工具的構(gòu)建理路
“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”作為應對復雜多變環(huán)境而構(gòu)建的典型政府工具，體現(xiàn)出明顯的敏捷特性，具有清晰的構(gòu)建邏輯，并蘊含著深層的治理價值。
（一）敏捷治理工具的表層敏捷特征
1.以數(shù)據(jù)為基底，治理效果呈現(xiàn)快速性。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代治理的一把密鑰，治理客體產(chǎn)生的原始數(shù)據(jù)是治理行為的基礎，依托數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析、用戶畫像和聚類分析，不僅能快速感知事件，提升處理的高效性，同時也能促進精準預測，提升決策的科學性。在本案例中，稅收和電力大數(shù)據(jù)是敏捷治理工具的基礎要素，數(shù)據(jù)來源于廣闊的市場主體，只要產(chǎn)生了稅收數(shù)據(jù)或者用電數(shù)據(jù)的企業(yè)都是數(shù)據(jù)源，對于同一微觀市場主體，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”能夠從不同維度采集數(shù)據(jù)，盡可能全面立體描繪企業(yè)形貌。同時，敏捷治理工具的運行形態(tài)和輸出形態(tài)也均以數(shù)據(jù)形式展現(xiàn)，其運行過程是通過信息系統(tǒng)自動提取、自動采集、自動計算、自動分析從而產(chǎn)出需要的最終數(shù)據(jù)，避免人為干預，保障了數(shù)據(jù)的真實客觀，實現(xiàn)了源頭數(shù)據(jù)到期望數(shù)據(jù)的最短路徑轉(zhuǎn)化?；谛畔⒒目焖夙憫敲艚葜卫淼牡湫吞卣鳎敖?jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”在這點上吻合該特征。
2.凝聚政府、企業(yè)等各方治理力量，治理效果呈現(xiàn)多元性。敏捷治理主張模糊治理界限，打造有互動、有響應的治理模式，治理由一元到多元、由線性到網(wǎng)狀，進而建立政府、企業(yè)、非營利組織、公民等不同主體協(xié)同共治的格局。在本案例中，政府與企業(yè)間的共治是最為顯性的體現(xiàn)，政府工具中稅收數(shù)據(jù)的提供方——稅務局，是政府組成部門，電力數(shù)據(jù)的提供方——國家電網(wǎng)，是典型國企，二者以數(shù)據(jù)為媒，相互合作并全程參與政府工具構(gòu)建。同時，在“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”的構(gòu)建過程中，四川省委、省政府具有主導作用并應用政府工具輔助決策，國家稅務總局四川省稅務局、國網(wǎng)四川省電力公司、四川省發(fā)展和改革委員會、四川省經(jīng)濟和信息化廳、四川省統(tǒng)計局等部門聯(lián)合成立了稅電指數(shù)辦公室，這些都是政府共治實例。另外，在本案例中，以廣大企業(yè)為代表的市場力量，也通過生產(chǎn)并提供原始數(shù)據(jù)的方式參與了工具構(gòu)建。故而，政府、企業(yè)在敏捷治理工具構(gòu)建中或主導、或參與、或應用，體現(xiàn)了敏捷治理的多元性。
3.采用以非規(guī)制為主的復合治理方式，治理效果呈現(xiàn)靈活性。傳統(tǒng)治理是簡單的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，政府工具以規(guī)制和懲戒為主，企業(yè)等被監(jiān)管者經(jīng)歷長時間的監(jiān)管套利后沉默成本升高，從而通過各種方式規(guī)避應付監(jiān)管。這樣陳舊的治理方式顯然無法滿足當下的治理需求。新的治理形式呼喚靈活、兼容、多樣的治理體系，政府非規(guī)制性工具應用場景得以拓展，政府工具轉(zhuǎn)向更加注重與社會互動、服務社會、提高公共效率的價值取向，并且要能適應多樣治理場景、實現(xiàn)靈活轉(zhuǎn)換。這與敏捷治理的靈活性要求不謀而合。本案例中，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”的主要功能是分析宏觀經(jīng)濟形勢、服務政府決策，體現(xiàn)的是輔助的工具特性。“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”直接作用于企業(yè)，利用數(shù)據(jù)分析預測能力，發(fā)現(xiàn)企業(yè)風險并進行提示和幫助解決問題，變事后規(guī)制為事前提醒，體現(xiàn)了服務的工具特性。同時，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”也可發(fā)揮規(guī)制作用，即由數(shù)據(jù)溯源違法違規(guī)企業(yè)，為案件稽查提供參考。綜上，本案例中的工具功能多樣，能靈活轉(zhuǎn)化，呼應敏捷治理的靈活性。
（二）敏捷治理工具的淺層成型路徑
“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”的構(gòu)建具有明顯階段特點，每個階段各有側(cè)重，設置不同目標、實現(xiàn)不同效果。如圖1（略）所示，本文循著前期準備—中期實施—后期延伸的理論邏輯，對敏捷治理工具的淺層成型路徑展開探討。
1.前期準備階段，目標是繪制出一份符合政策預期、具有可實施性的“工具草圖”。本案例中，最開始公共部門在各自職能范圍內(nèi)開展了局限的創(chuàng)新探索，打造出一些工具雛形，如電力部門的“企業(yè)復工電力指數(shù)”、稅務部門利用發(fā)票數(shù)據(jù)分析復工復產(chǎn)情況報告等。從部門分散探索到上級政府需求主導、明確構(gòu)建任務，為準備階段。準備階段首先是明確構(gòu)建工具的行為目的。本案例的工具構(gòu)建是環(huán)境推動的應急舉措，最初目的是服務企業(yè)復工復產(chǎn)，各部門創(chuàng)新政府工具能夠更好履行職能、實現(xiàn)公共價值。其次是選擇工具類型。從技術(shù)屬性分類，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”選擇了基于現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的信息類工具；從治理方式分類，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”屬于非規(guī)制工具為主的復合工具。在明確了行為目的和工具類型的基礎上，接下來是通過參考資料、解構(gòu)產(chǎn)品等方式明確工具預期。最后，在調(diào)研基礎上明確階段任務、責任分工、資源調(diào)度等具體事項，形成翔實的打造計劃。本案例在準備階段進行了從零開始的探索，完成了明確目的、工具選型、錨定預期、擬定計劃等具體事項，但也存在局限，如各部門囿于自身職能和資源，最初創(chuàng)新探索困在職責的邊界內(nèi)。
2.中期實施階段，目標是澆筑打磨出一把服務政府治理、具有實用性的“實體工具”。本階段的主要任務是根據(jù)計劃“按圖施工”。與傳統(tǒng)政府工具不同的是，敏捷治理工具需多個部門共同參與，推動部門由分離走向聯(lián)結(jié)、由分域走向整合是這一階段的要務。本案例通過完善制度機制、暢通數(shù)據(jù)鏈路等必要方式架起并鞏固部門間的合作通路。具體而言，先是上級政府需求帶動下級部門合作，在科層結(jié)構(gòu)權(quán)力格局上建立弱聯(lián)結(jié)。隨后，多部門成立實體運行管理機構(gòu)，并健全運行機制、明確職責規(guī)范，在制度層面建立強聯(lián)結(jié)。參與部門還通過約定數(shù)據(jù)交換規(guī)范、開放交換接口、搭建傳輸線路等方式，完成環(huán)境搭建，推動信息破壁，建立起物理意義上的連接。此外，本案例在實施階段還融合知識理論，融合數(shù)據(jù)算法，體現(xiàn)知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。如對國內(nèi)外成熟的經(jīng)濟景氣度綜合指數(shù)的借鑒，以及用馬克思主義政治經(jīng)濟學理論作為工具的理論支撐，充分遵循知識基礎；而大數(shù)據(jù)和算法對工具的加持，推動了部門間數(shù)據(jù)的高效整合和結(jié)果的有效產(chǎn)出，充分遵循技術(shù)基礎。實施階段還包含驗證和打磨步驟，在完成工具建模后，根據(jù)專家意見、社會反饋、效果觀察等，對工具進行了評估，根據(jù)反饋結(jié)果靶向優(yōu)化完善。
3.后期延伸階段，目標是向更廣應用領域和更深功能領域擴展，賦予可持續(xù)的“工具價值”。這個階段包含工具推廣、功能升級等事宜，通過對工具應用范圍和功能邊界的拓展，賦予工具更多可能。工具推廣的前置條件是工具具有一定成熟度、普適性，能夠靈活嵌入不同地區(qū)的治理中，如期為使用主體和參與主體等利益相關(guān)者帶來額外價值。在此基礎上，可以分為內(nèi)部推廣和外部推廣。內(nèi)部推廣是以經(jīng)驗報告的形式向上級部門報送，由上級部門判別并主導推廣事宜。本案例中，“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”的構(gòu)建經(jīng)驗由國家稅務總局四川省稅務局上報至國家稅務總局并獲得推廣，在浙江、江西、內(nèi)蒙古等地成功復制。外部推廣需借媒體之力。本案例中，中央電視臺、新華社等頭部媒體對“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”進行了多次專題報道，形成了良好的宣傳效應和經(jīng)驗傳播鏈。在功能延伸方面，本案例嘗試在現(xiàn)有功能上，有計劃地向環(huán)境治理等新領域開拓形成指數(shù)群，并推動工具在應用層發(fā)揮更大作用，這樣基于成功經(jīng)驗和良好推廣度、社會關(guān)注度的“趁熱打鐵”，能降低工具延伸的成本和阻力。而這種由工具個體完善為“工具箱”的做法，也能吸引更多治理力量加入，形成完備的工具體系，符合敏捷治理內(nèi)核，并有望產(chǎn)出更大的公共價值。
（三）敏捷治理工具的深層構(gòu)建邏輯
1.敏捷治理工具構(gòu)建中的主體邏輯。如圖2（略）所示，敏捷治理理論講求治理主體多元，在多元協(xié)作治理體系下，構(gòu)建行為應重塑傳統(tǒng)的行動者關(guān)系網(wǎng)絡，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、民眾、研發(fā)機構(gòu)等都應被列入治理主體，積極參與到敏捷治理過程之中。政府作為傳統(tǒng)治理主體，在敏捷治理以及打造敏捷治理工具的過程中，應位居星形治理拓撲關(guān)系中心，聯(lián)結(jié)其他治理主體，在組織、實施、推廣應用全流程中擔起主要責任、肩負主導作用。企業(yè)、社會組織、研發(fā)機構(gòu)掌握大量數(shù)據(jù)，抑或擁有先進技術(shù)，可以以合作者身份直接參與到敏捷治理工具構(gòu)造中。其中，企業(yè)還是原始數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)商”，能同時以數(shù)據(jù)供給方身份參與工具構(gòu)建；部分科技企業(yè)在技術(shù)研發(fā)中同步形成溢出效應，這類企業(yè)可與高水平科研機構(gòu)發(fā)揮相同作用，為敏捷治理工具構(gòu)建提供創(chuàng)新技術(shù)，與政府保持良性知識互動。社區(qū)和民眾作為治理的“神經(jīng)末梢”，對敏捷治理工具的治理效果擁有最敏感的觸覺，應大力塑造公民意識，培養(yǎng)他們的社會責任感，在工具構(gòu)建中，鼓勵其擔當評估者角色，暢通發(fā)聲互動渠道，設計獎勵機制，由此獲得工具使用中的直觀反饋。
2.敏捷治理工具構(gòu)建中的行為邏輯。敏捷治理工具的構(gòu)建行為涉及多個主體，由多個政府部門共同實施，要順利驅(qū)動構(gòu)建行為，就必須在多部門間統(tǒng)一思想認識，形成擁有共同目標價值體系的治理共同體。這就需要厘清政府內(nèi)部的應然關(guān)系和組織現(xiàn)狀，包括上下級政府、同級部門、條塊之間。在科層結(jié)構(gòu)中，政府與政府、部門與部門權(quán)責邊界清晰、條塊分割明顯，存在治理短視效應，缺乏主動突圍的動機和動力。構(gòu)建治理共同體，意味著參與的主體需讓渡部分權(quán)力形成公共權(quán)力領域，也需要共享部分資源形成公共資源庫。從理性經(jīng)濟人角度看，任何組織都不愿無償讓渡權(quán)力、付出資源，所以構(gòu)建行為就需要外力干預，也需要內(nèi)力驅(qū)動。外力主要來自上級政府，上級政府通過權(quán)力制約和制度制約驅(qū)動下級部門合作，對目標、方向、路徑等事項進行主導，并統(tǒng)籌資源調(diào)度、建章立制、部門協(xié)調(diào)、經(jīng)驗推介等具體事宜。驅(qū)動構(gòu)建行為的內(nèi)力主要來自考核和激勵，政府考核部門可將合作共治、工具創(chuàng)新等設為考核項，針對性制定激勵機制，鼓勵政府部門探索敏捷治理，通過“政策沙盒”試點構(gòu)建敏捷治理工具，培育創(chuàng)意和經(jīng)驗。
3.敏捷治理工具構(gòu)建中的技術(shù)邏輯?！爸侵巍笔钦卫淼陌l(fā)展方向，敏捷治理工具的構(gòu)建應與時代發(fā)展同頻，堅持以數(shù)據(jù)為基本要素，以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎支撐，朝精準化、智能化方向演進。由于數(shù)據(jù)、現(xiàn)代信息技術(shù)與敏捷治理工具密不可分，那么約定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范對于工具構(gòu)建、嵌入推廣以及后續(xù)升級迭代都有著至關(guān)重要的意義。具體而言，在中央層面，應牽頭構(gòu)建全國性的技術(shù)標準規(guī)范體系，對信息采集交換、數(shù)據(jù)目錄清單、數(shù)據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、信息系統(tǒng)接口等技術(shù)標準和實施規(guī)范進行明確，化解工具嵌入和遷移可能帶來的應用偏差和失靈。在省級政府層面，應充分激發(fā)省級大數(shù)據(jù)中心職能作用，從上下和條塊兩個方向推動搭建政府間的數(shù)據(jù)通路，建設統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理平臺，廣泛匯集數(shù)據(jù)形成政務“數(shù)據(jù)池”，并將數(shù)據(jù)類別化、標簽化，同時統(tǒng)一政府部門數(shù)據(jù)取用規(guī)則，明確企業(yè)和社會數(shù)據(jù)的準入原則和接口標準。在實施部門層面，各部門在構(gòu)建敏捷治理工具時，應充分考慮到工具后期延展，提前規(guī)劃好數(shù)據(jù)標準和接口標準，技術(shù)設計上偏向低耦合，以增強工具靈活性和適用性，減少后續(xù)擴展推廣成本。

四、對稅收治理的啟示
置于時代變革的大背景下，稅收治理也在歷經(jīng)快速演進和深刻變革。黨的十八大以來，習近平總書記多次對稅收工作作出重要指示批示，強調(diào)要發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），從多個方面明確了稅收治理的提升路徑，成為新發(fā)展階段推進稅收治理現(xiàn)代化的基本遵循?，F(xiàn)以變革的思維和展望的視角，從智治、善治和共治三個維度淺談敏捷治理對稅收治理帶來的啟示。
（一）從治理到智治：數(shù)據(jù)和技術(shù)是關(guān)鍵
敏捷治理的首要屬性——快速性，主張以數(shù)據(jù)為基底，縮短問題處理路徑，增強預測準確性。聚焦到稅收治理，《意見》明確了建設功能強大的智慧稅務這一目標，并指出要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機貫通。敏捷治理理論與稅收改革目標相互印證。稅收從治理到智治的躍遷引擎在于數(shù)據(jù)和技術(shù)，數(shù)據(jù)是基礎，技術(shù)是支撐。在數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)作為稅收治理基礎要素的理論應深入人心，挖掘價值和完善規(guī)范需同步推進。發(fā)票數(shù)據(jù)是稅務部門的數(shù)據(jù)“富礦”，但數(shù)據(jù)利用還未達到理想狀態(tài)，稅務部門應以發(fā)票全要素、全領域、全環(huán)境電子化為突破口，挖掘數(shù)據(jù)價值、激發(fā)數(shù)據(jù)潛力，推動數(shù)據(jù)與知識理論、科學算法相結(jié)合，同時要規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)取用等的格式和接口標準，夯實“以數(shù)治稅”目標下的數(shù)據(jù)基礎。在技術(shù)方面，應充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升數(shù)據(jù)的采集、清洗、分析、融合能力，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)搭建稅收數(shù)據(jù)交換、運行和智能產(chǎn)出的通路，盡量減少數(shù)據(jù)的人工干預，并推動數(shù)據(jù)實體化、工具化，在現(xiàn)有成熟工具基礎上，進行擴展迭代，使之盡可能成為適用于智慧決策、經(jīng)濟建設、民生發(fā)展等多領域的“智慧工具箱”。
（二）從治理到善治：理念和方式是關(guān)鍵
隨著數(shù)字時代的碎片化加劇，稅收治理場景也日益豐富。稅收治理的內(nèi)涵包括執(zhí)法、監(jiān)管、服務、共治等多方面內(nèi)容，稅收治理的客體也延展至企業(yè)、涉稅中介機構(gòu)、自然人等多元群體，稅務部門與客體之間不再是簡單的管理者與被管理者的關(guān)系，不能簡單通過發(fā)號施令來完成治理目標，需要融合敏捷治理的靈活性理念，探索足以適應多元場景、具有靈活轉(zhuǎn)換能力的治理方式，以理念和方式的轉(zhuǎn)變帶動單一向度的治理向互動合作的治理轉(zhuǎn)變，從而在復雜治理環(huán)境中游刃有余，并推動稅收治理走向善治。具體而言，在治理理念上，稅務部門應始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持把納稅人繳費人的滿意度作為價值取向，從“一元思維”向“多元思維”轉(zhuǎn)變，從“經(jīng)驗思維”向“知識思維”轉(zhuǎn)變，從“管制思維”向“管理和服務并蓄思維”轉(zhuǎn)變。而在治理方式上，稅務部門應更多從“需求側(cè)”出發(fā)，將多元適用作為選擇治理方式的重要考量，將納稅人繳費人的滿意度作為評價治理成效的重要指標，采取以非規(guī)制為主兼容規(guī)制的治理方式，打造綜合施策、分類治理、定制服務相結(jié)合的政府工具箱，工具既應涉獵經(jīng)濟預測分析、政府決策服務等宏觀領域，也應在促進稅企關(guān)聯(lián)、建立治理信任等方面大展拳腳，從而降低稅收治理成本，提升稅收治理成效。
（三）從治理到共治：重塑和融合是關(guān)鍵
在《意見》提出的諸多目標中，精誠共治是其中的重要一項，并正好呼應敏捷治理中的多元性。故無論從改革任務的角度，還是從敏捷治理的角度，推動稅收共治都是實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化的題中之義。從稅收治理到稅收共治，是主體數(shù)量的擴展、資源容量的擴展，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變需要重塑治理格局，也需要融合公共資源。重塑意味著打破舊有格局，特別是對于具有雙重管理體制且縱向管理強于橫向管理的稅務部門而言，需要避免治理的“孤島效應”、弱化條塊之間的組織邊界和壁壘，稅務部門應主動去承接參與地方黨政共建共治任務，以常態(tài)化制度、合作協(xié)議等形式與地方部門建立長效連接，同時也要主動求新、創(chuàng)新，強化公共責任意識，從全局角度謀劃發(fā)展，探索多元參與的治理方案，努力成為多元治理的主導者和推動者。在融合方面，稅務部門應想方設法吸引更廣大的群體參與稅收治理，匯聚包括原始數(shù)據(jù)在內(nèi)的更多公共資源，將視野進一步延展到社區(qū)、公眾等治理主體身上。隨著社會保險費征繳職能的劃轉(zhuǎn)，稅務部門具備連接社區(qū)和公眾的客觀條件，應考慮盡量把社區(qū)網(wǎng)格員、廣大社會公眾都納入?yún)f(xié)同共治格局里，通過反饋信息、監(jiān)督治理等方式參與稅收治理。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2023年第9期。）


歡迎按以下格式引用：
國家稅務總局四川省稅務局課題組.敏捷治理工具構(gòu)建理路及其對稅收治理的啟示：以“經(jīng)濟景氣度稅電指數(shù)”為例[J].稅務研究，2023（9）：57-65.


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●服務中國式現(xiàn)代化的稅收制度優(yōu)化
●新發(fā)展格局下跨境電商稅收征管面臨的挑戰(zhàn)及建議——基于廈門市跨境電商的調(diào)查
●促進裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的稅收政策與服務思考——基于哈爾濱市裝備制造業(yè)的調(diào)研
●熱線數(shù)據(jù)“穿透式”分析助力征管服務提質(zhì)增效的實踐與思考——基于山東省的調(diào)查
●基層稅收現(xiàn)代化建設的實踐現(xiàn)狀及發(fā)展路徑
●數(shù)據(jù)課稅的理論基礎與二元實現(xiàn)路徑
●人工智能賦能稅收征管現(xiàn)代化的思考
●深化地方稅體系改革 服務中國式現(xiàn)代化
●地方稅體系服務中國式現(xiàn)代化：作用機制、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑
●稅法總則目標下稅收效率原則的功能定位與制度保障
●稅法總則框架下納稅義務消滅的規(guī)范表達
●公平競爭審查視角下的稅收優(yōu)惠政策及其完善路徑
●新經(jīng)濟形勢下稅收優(yōu)惠政策調(diào)整策略芻議
●倫理規(guī)范視角下人工智能產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策探討
●“對賭協(xié)議”中個人所得稅納稅義務發(fā)生時間認定——以一起申請分期繳稅案為例


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