【特別關(guān)注】聯(lián)合國最終報告再次呼吁在國際稅務(wù)合作中發(fā)揮更大作用

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來源：來源：聯(lián)合國官網(wǎng)
編譯：思邁特財稅國際稅收服務(wù)團(tuán)隊
概要
8月30日，聯(lián)合國秘書長發(fā)布了《在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作》的最終報告（以下簡稱“該報告”）。該報告對OECD雙支柱改革提出了批評，指出OECD由最富裕的發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，盡管OECD的工作技術(shù)質(zhì)量很高，但發(fā)達(dá)國家而非發(fā)展中國家對其的采用卻更為廣泛。該報告指出，發(fā)展中國家認(rèn)為，擬議改革的預(yù)期收益微乎其微，特別是與實施成本相比。
該報告認(rèn)為，在支柱一下，金額A將分配給少數(shù)MNE的市場轄區(qū)太少，發(fā)展中國家還被要求放棄對所有企業(yè)征收國內(nèi)數(shù)字服務(wù)稅（DST）的權(quán)利，這是一個潛在的重要收入來源。關(guān)于支柱二全球最低稅，該報告稱，許多發(fā)展中國家不太可能參與，因為它們往往更迫切地需要將資源調(diào)配到其他地方。
與之前的草案版本一樣，該報告建議聯(lián)合國采取三種可能的行動方式：（1）確立正式的多邊稅收公約，規(guī)定具約束力的可強(qiáng)制執(zhí)行的國際稅務(wù)合作義務(wù)；（2）制定框架公約，確立國際稅收治理的一般制度；或者（3）制定不具約束力的議程，以協(xié)調(diào)改善國際稅收規(guī)范的行動。
下一步措施將由聯(lián)合國成員決定采取哪種方案（如有），然后可能需要很長的時間來確定需要采取哪些行動。然而，在此期間，OECD雙支柱計劃似乎可能開始生效（尤其是支柱二的全球最低補(bǔ)足稅）。
背景
近年來，在G20的支持下， OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）包容性框架制定了“雙支柱解決方案”，其主要目的是變革大型MNE的適用規(guī)則。然而，通過這一進(jìn)程制定的變革并不能完全消除更廣泛的不滿，因為許多國家和利益攸關(guān)方長期以來一直認(rèn)為，現(xiàn)行稅收協(xié)定規(guī)則沒有為MNE東道國和構(gòu)成其產(chǎn)品市場的國家保留足夠的征稅權(quán)。當(dāng)前關(guān)于開展充分包容性和更加有效性的國際稅務(wù)合作的呼吁表明，各方一致認(rèn)為有必要解決逃稅、激進(jìn)避稅、洗錢和非法資金流動問題，并改善和建立對稅收制度的信心。
2022年11月23日，第77屆UN大會第二委員會（經(jīng)濟(jì)和金融）上通過了一項決議，開始為建立一個國際稅收合作框架進(jìn)行談判，目的是使全球稅收規(guī)則更具包容性和有效性。該決議稱，經(jīng)濟(jì)和金融委員會一致支持各國在紐約開始討論一個框架，其中可能包括創(chuàng)建一個通過UN政府間進(jìn)程制定的公約。該決議提請秘書長編寫一份報告，分析涉及國際稅收合作的所有相關(guān)國際法律文書、其他文件和建議等。
2022年12月30日，聯(lián)合國大會通過了一項關(guān)于“在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作”的決議，重申了早先（第77屆UN大會第二委員會）的國際承諾，即擴(kuò)大國際稅務(wù)合作，打擊非法資金流動，打擊激進(jìn)避稅和逃稅行為。決議決定在紐約UN總部開始進(jìn)行政府間討論，探討如何通過評估更多的備選方案，包括是否有可能制定國際稅收合作框架或公約，由UN政府間進(jìn)程在充分考慮到現(xiàn)有國際和多邊安排的情況下制定和達(dá)成共識，從而加強(qiáng)國際稅收合作的包容性和有效性。該決議提請秘書長編寫一份報告，作為2023年第四季度大會第78屆會議期間進(jìn)一步討論的依據(jù)。
2023年8月8日，聯(lián)合國秘書長發(fā)布了關(guān)于《在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作報告》的未經(jīng)編輯報告草案（該報告草案）。在正式報告之前發(fā)布未經(jīng)編輯報告草案并非聯(lián)合國的常見之舉，其目的可能是為了減少那些反對報告結(jié)論的OECD成員國削弱報告的游說空間。該報告草案根據(jù)所提交的書面材料以及與成員國和其他利益攸關(guān)方咨詢的結(jié)果(共收到80多份書面意見)，按照聯(lián)合國大會關(guān)于“在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作”的第77/244號決議的要求提交。該報告草案分析了國際稅務(wù)合作方面的現(xiàn)有安排，確定了使這種合作具有充分包容性和更加有效性的其他備選方案，并概述了今后可能采取的步驟。
主要內(nèi)容
1、界定包容有效的國際稅務(wù)合作

該報告指出，在許多意見和咨詢中都強(qiáng)調(diào)，國際稅務(wù)合作的包容性和有效性還必須從國際稅收規(guī)范的制定和落實過程來評估。其關(guān)鍵方面是有效參與、制定議程、決策和執(zhí)行，包括監(jiān)測、避免和解決稅務(wù)爭議。
有效參與：該報告指出，有效參與意味著相關(guān)程序必須考慮到所有國家的不同需求和能力，使其能夠在沒有不當(dāng)限制的情況下為規(guī)范制定過程做出有意義的貢獻(xiàn)，并支持它們這樣做。它們都應(yīng)有機(jī)會根據(jù)自己的偏好直接或通過國家集團(tuán)參與議程制定、辯論和決策。
制定議程：該報告指出，制定議程是一個至關(guān)重要的程序方面。因此，在制定國際稅務(wù)合作議程時，所有國家都必須有真正的機(jī)會，在進(jìn)程和機(jī)構(gòu)的支持下，參與其中，以便在決定討論哪些議題、將審議哪些備選方案和將選擇的行動方針時，考慮到它們的不同需要和能力。
決策和執(zhí)行：該報告指出，制定透明的規(guī)則有助于確保所有參與者在程序上處于平等地位，并有同樣的能力有意義地參與決策，無論是通過基于共識的程序還是基于投票的程序，或是兩者的結(jié)合。在一個或多個轄區(qū)的行動可能破壞整體框架的情況下，通過同行評審等方式進(jìn)行監(jiān)督可能是適當(dāng)?shù)?。任何此類監(jiān)督都應(yīng)根據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來衡量一個國家的表現(xiàn)，并平等地適用于所有國家。該報告強(qiáng)調(diào)，爭議解決程序應(yīng)通過包容性程序達(dá)成共識，以幫助確保它們得到所有參與轄區(qū)的信任，并通過反映根據(jù)公認(rèn)的協(xié)定解釋準(zhǔn)則達(dá)成協(xié)議的結(jié)果來保持這種信任。為此，需要將對發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家的特別考慮以及對涉及其利益的案件的支持納入該制度。
2、評估當(dāng)前國際稅務(wù)合作的包容性和有效性

該報告分析了相關(guān)國際法律公約以及涉及國際稅務(wù)合作的其他文件和建議的包容性和有效性程度。為此，該報告評估聯(lián)合國和OECD這兩個在國際稅務(wù)合作多邊規(guī)范制定方面發(fā)揮重要作用的國際組織制定的國際稅務(wù)合作公約和安排在多大程度上與第二部分所述的實質(zhì)性和程序性標(biāo)準(zhǔn)一致。
該報告在評估OECD“雙支柱解決方案”時指出：
（1）許多國家認(rèn)為支柱一“金額 A”的量化范圍太窄，分配給市場轄區(qū)的金額太少。此外，許多人認(rèn)為這些規(guī)則過于復(fù)雜，不能很好地適應(yīng)他們的具體情況。從設(shè)計上講，金額A 需要通過一份多邊公約來實施，因此只有根據(jù)公約條款獲得足夠的批準(zhǔn)后才能生效。另一個令人擔(dān)憂的問題是，雖然各國可以向少數(shù)MNE征收金額A，但卻放棄了向 所有企業(yè)征收DST的權(quán)利，包括那些不受金額A約束，但卻可能擁有巨大市場影響力和高盈利的小型企業(yè)。
（2）支柱一金額 B 旨在提高稅收的確定性，減少納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的資源密集型爭議。其目的是使低能力稅收征管的國家受益。然而，目前尚未就金額B的范圍和機(jī)制達(dá)成一致，且其采用取決于金額A多邊公約的實施情況。
（3）支柱二旨在以逐個轄區(qū)為基礎(chǔ)對“超額利潤”征收全球最低有效稅，以限制國家之間的稅收競爭，無論是通過一國稅收制度的總體結(jié)構(gòu)還是通過給予稅收激勵。雖然此類稅收激勵通常用于吸引投資，但也可能成為國家之間效率低下和有害稅收競爭的根源。根據(jù)支柱二，如果一個轄區(qū)對企業(yè)當(dāng)?shù)剡\(yùn)營征收的有效稅率低于達(dá)成共識的最低稅率，則其他轄區(qū)可以征收補(bǔ)足稅來彌補(bǔ)差額。此外，稅收抵免可能會大大降低當(dāng)?shù)氐挠行Ф惵?。納稅人和征管部門的合規(guī)負(fù)擔(dān)將是相當(dāng)大的，特別是因為各轄區(qū)的立法實施可能有所不同。目前，許多轄區(qū)似乎對支柱二的實施采取觀望態(tài)度。許多轄區(qū)還擔(dān)心，其他轄區(qū)實施支柱二將影響其稅收主權(quán)以及通過稅收抵免吸引和激勵投資的能力。
3、國際稅務(wù)合作具有充分包容性和更加有效性的備選方案

該報告建議聯(lián)合國采取三種可能的行動方式：（1）確立正式的多邊稅收公約，規(guī)定具約束力的可強(qiáng)制執(zhí)行的國際稅務(wù)合作義務(wù)；（2）制定框架公約，確立國際稅收治理的一般制度；或者（3）制定不具約束力的議程，以協(xié)調(diào)改善國際稅收規(guī)范的行動。
方案一：多邊稅收公約
多邊稅收公約是一項具有法律約束力的公約，有時也被稱為“標(biāo)準(zhǔn)多邊公約”，有可能涵蓋廣泛的稅務(wù)問題。該公約具有“監(jiān)管”性質(zhì)，因為它規(guī)定了產(chǎn)生義務(wù)的具體規(guī)則，包括可能對行使 征稅權(quán)施加限制的規(guī)則。此類公約的許多條款可能與雙邊稅收協(xié)定中的條款類似。公約將包括公約目標(biāo)的說明和關(guān)鍵術(shù)語的定義。然后，公約將規(guī)定強(qiáng)制性的、最好是可強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)，這些義務(wù)被視同對適當(dāng)調(diào)動國內(nèi)資源至關(guān)重要，包括有關(guān)為稅收目的報告和交換信息以及加強(qiáng)國內(nèi)有利環(huán)境的規(guī)則。公約還將建立一個監(jiān)督機(jī)制，以確保信息報告和交換規(guī)則得到遵守，并建立爭議解決程序，以解決締約方未能遵守其承諾的問題，如關(guān)于跨轄區(qū)所得分配的任何規(guī)則。
該報告指出，潛在的全面多邊稅收公約的可行性將取決于：(a) 就在全球?qū)用嬉跃哂蟹杉s束力的方式解決公約所涉稅務(wù)問題的必要性達(dá)成政治協(xié)議；(b) 就各種方法達(dá)成共識的能力。如果就某些而非所有需要解決的問題達(dá)成共識，全面協(xié)議可能不可行，但仍可利用具有法律約束力的公約，通過更有針對性的協(xié)議，例如聯(lián)合國關(guān)于涉稅非法資金 流動的多邊公約，在最緊迫的問題上迅速取得進(jìn)展。
方案二：國際稅務(wù)合作框架公約
框架公約也是一個具有法律約束力的多邊公約，但具有“組成”性質(zhì)，因為它將建立一個國際稅收治理的整體系統(tǒng)。因此，框架公約將概述未來國際稅務(wù)合作的核心原則，包括目標(biāo)、指導(dǎo)合作的主要原則以及合作框架的治理結(jié)構(gòu)?？蚣芄s還可包括建立國家間全體討論論壇的體制規(guī)定，該論壇有權(quán)通過進(jìn)一步的規(guī)范性公約，各國隨后可成為這些公約的締約國。
框架公約的議定書可以提供額外的“監(jiān)管”方面，對特定主題做出更詳細(xì)的承諾，使各國能夠根據(jù)其優(yōu)先事項和能力選擇加入或退出。如果在某些行動項目上達(dá)成了充分的一致意見，其中一些議定書可以與框架公約同時談判。框架公約因其靈活性，已通過談判解決了幾個不同的問題，包括保護(hù)環(huán)境、改善公眾健康和保障人權(quán)。
方案三：國際稅務(wù)合作框架
方案三是制定一個不具約束力的多邊議程，以便在國際、國家、區(qū)域和 雙邊層面協(xié)調(diào)行動，改進(jìn)稅收規(guī)范和能力。有些問題，如消除非法資金流動，需要采取全球行動，因為少數(shù)幾個轄區(qū)可能會破壞大多數(shù)轄區(qū)的努力。對于其他一些問題，如在雙邊情況下應(yīng)適用于跨境支付的適當(dāng)預(yù)提所得稅稅率，則無需采取單一方法。稅收征管的改善自然是在國家層面進(jìn)行的，但它們可以而且經(jīng)常得到多邊和區(qū)域進(jìn)程的支持。成員國通過該框架對稅收問題進(jìn)行分析，以確定在哪個層面或幾個層面采取協(xié)調(diào)行動最為有效。
該報告指出，從實質(zhì)上看，該框架與方案二相似，因為它將確立國際稅務(wù)合作的原則或模式，但這些原則或模式不是法律承諾的主題。該框架往往產(chǎn)生于主題政府間會議的結(jié)論。
4、下一步措施

該報告指出，如果選擇方案一，即制定多邊稅收公約，則下一步措施將是成立一個由成員國牽頭的政府間特設(shè)咨詢專家組，為談判該公約擬定職權(quán)范圍草案。專家組將審查可能涉及的問題以及為什么需要通過這樣一份公約來解決這些問題，以便就這樣一項協(xié)議的范圍提出建議——或者是一項全面的多邊稅收公約，或者是一項側(cè)重于具體國際稅務(wù)合作問題的公約。通常會要求專家組在聯(lián)大下屆會議上提出職權(quán)范圍。隨后，如果聯(lián)大同意這些建議，可以成立一個由成員國牽頭的政府間特設(shè)談判小組，就公約進(jìn)行談判。
如果選擇方案二，即框架公約，則下一步措施將類似。鑒于框架公約是以更為籠統(tǒng)的措辭起草的，不妨從一個由成員國牽頭、負(fù)責(zé)起草職權(quán)范圍的政府間特設(shè)談判小組開始。不過，由成員國牽頭的政府間特設(shè)咨詢專家組可能更有能力確定是否有可能在框架公約的同時就任何實質(zhì)性議定書進(jìn)行談判，因此遵循多邊稅收公約備選方案一的兩步措施可能是可取的。
如果選擇方案三，則可成立一個由成員國組成的政府間特設(shè)專家組，并責(zé)成其作為籌備委員會，開展會議的實質(zhì)性和組織籌備工作，包括就意見文件和關(guān)于最緊迫的國際稅務(wù)合作問題的成果文件草案進(jìn)行談判。
該報告指出，與方案三相比，方案一和方案二的下一步措施可能看起來更耗時，但當(dāng)目標(biāo)是做出具約束力的法律承諾時，采取深思熟慮的方法是適當(dāng)?shù)摹Ｈ欢?，高級別會議的包容性和有效籌備進(jìn)程需要時間，因此，這三個方案之間采取下一步措施的速度可能不會有太大差別。
思邁特提醒
中國和印度等崛起中的大國贊成聯(lián)合國更多地參與稅收事務(wù)，而美國及其歐洲盟國則支持OECD在制定全球稅收標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮作用。聯(lián)合國的稅務(wù)合作努力將成為OECD 2021年全球稅收協(xié)議的潛在競爭對手，該協(xié)議呼吁征收15%的全球最低稅，并在各國之間重新分配公司利潤，以解決數(shù)字稅收問題。一些發(fā)展中國家認(rèn)為OECD的協(xié)議并沒有充分惠及它們，因此推動聯(lián)合國參與其中。聯(lián)合國秘書長辦公室在有關(guān)該問題的報告最終版本中稱，聯(lián)合國發(fā)揮更大作用將建立在現(xiàn)有稅務(wù)合作結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，各國政府應(yīng)將其作為“優(yōu)先事項”。聯(lián)大將在9月18日開始的下屆會議上討論擴(kuò)大聯(lián)合國在稅務(wù)領(lǐng)域作用的方案。
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1、《2022年度國際稅收政策匯編》；
2、《2022年度國際稅收案例匯編》；
3、《2022年度全球轉(zhuǎn)讓定價動態(tài)匯編》；
4、《2022年度全球稅收協(xié)定動態(tài)匯編》；
5、《2022年度全球雙支柱動態(tài)匯編》；
6、《非居民企業(yè)所得稅政策匯編》；
7、《特別納稅調(diào)整新舊政策匯編》；
8、《中國CRS及情報交換相關(guān)稅收政策匯編》；
9、《走出去企業(yè)稅收政策法規(guī)匯編》。
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