關(guān)于完善稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的思考

作者：
國家稅務(wù)總局西藏自治區(qū)稅務(wù)局課題組


當前，隨著稅收征管改革的不斷深入，各級稅務(wù)機關(guān)圍繞打造稅收共治新格局，不斷深化對稅收違法失信聯(lián)合懲戒重要性的認識，相繼出臺了一系列政策和措施，促進構(gòu)建多方共治的稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度。為有效提升稅收征管效率，助力全國社會誠信體系建設(shè)，在國家治理現(xiàn)代化進程中貢獻稅務(wù)力量，立足稅收共治視角探討如何對稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度進行系統(tǒng)完善十分必要。

一、稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）稅收違法失信聯(lián)合懲戒的法律法規(guī)與規(guī)范性文件梳理
我國現(xiàn)行稅收違法失信聯(lián)合懲戒以納稅信用評級為基礎(chǔ)，主要以《納稅信用管理辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局公告2014年第40號）為依據(jù)，并結(jié)合《重大稅收違法失信主體信息公布管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第54號）、《關(guān)于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄（2016版）》等規(guī)范性文件，基于實際情況對納稅主體進行聯(lián)合懲戒?，F(xiàn)行稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度針對的對象主要是企業(yè)納稅人。由于針對個體工商戶、自然人等非企業(yè)納稅主體的信用評級管理辦法尚不完善，對存在稅收違法失信行為的非企業(yè)納稅主體，僅采用“黑名單”聯(lián)合懲戒的方式進行約束與管理。
（二）稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的主要內(nèi)容
根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、人民銀行、國家稅務(wù)總局、中央文明辦等多個單位聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄（2016版）》和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《重大稅收違法失信主體信息公布管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第54號），我國稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的主要內(nèi)容可分為聯(lián)合懲戒對象、聯(lián)合懲戒措施、聯(lián)合懲戒實施主體、提前停止公布四大部分，明確了由稅務(wù)、公安、人民銀行等多部門作為聯(lián)合懲戒主體對存在稅收違法行為的納稅人采取的共計28項聯(lián)合懲戒措施。
1.聯(lián)合懲戒對象。根據(jù)《納稅信用管理辦法（試行）》，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)對納稅信用評價為C級的納稅人進行從嚴管理，對納稅信用評價為D級的納稅人采取包括公布D級納稅人及其直接責任人、加強出口退稅審核等在內(nèi)的管控措施?！吨卮蠖愂者`法失信主體信息公布管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第54號）進一步將“重大稅收違法失信主體”（以下簡稱“失信主體”）定義為具有下列情形之一的納稅人、扣繳義務(wù)人或者其他涉稅當事人（以下簡稱“當事人”）：一是偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機關(guān)通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應(yīng)納稅款100萬元以上，且任一年度不繳或者少繳應(yīng)納稅款占當年各稅種應(yīng)納稅總額10%以上的，或者采取前述手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款，數(shù)額在100萬元以上的；二是欠繳應(yīng)納稅款，采取轉(zhuǎn)移或者隱匿財產(chǎn)的手段，妨礙稅務(wù)機關(guān)追繳欠繳的稅款，欠繳稅款金額100萬元以上的；三是騙取國家出口退稅款的；四是以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的；五是虛開增值稅專用發(fā)票或者虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發(fā)票的；六是虛開增值稅普通發(fā)票100份以上或者金額400萬元以上的；七是私自印制、偽造、變造發(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的；八是具有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅、虛開發(fā)票等行為，在稽查案件執(zhí)行完畢前，不履行稅收義務(wù)并脫離稅務(wù)機關(guān)監(jiān)管，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)檢查確認走逃（失聯(lián)）的；九是為納稅人、扣繳義務(wù)人非法提供銀行賬戶、發(fā)票、證明或者其他方便，導(dǎo)致未繳、少繳稅款100萬元以上或者騙取國家出口退稅款的；十是稅務(wù)代理人違反稅收法律、行政法規(guī)造成納稅人未繳或者少繳稅款100萬元以上的；十一是其他性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴重、社會危害性較大的稅收違法行為。
2.聯(lián)合懲戒措施。目前，聯(lián)合懲戒措施分為行政性約束、市場性約束、行業(yè)性約束、社會性約束四大類共28項措施。行政性約束包括強化稅務(wù)管理、強化檢驗檢疫監(jiān)督管理、強化外匯管理等。市場性約束包括限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、禁止適用海關(guān)認證企業(yè)管理、限制證券期貨或保險等市場的部分經(jīng)營行為等。行業(yè)性約束包括：支持行業(yè)協(xié)會商會對失信會員進行警告、通報批評、譴責、勸退；限制認證行業(yè)職業(yè)；對該主體的行政許可、新增項目審批核準、強制性產(chǎn)品認證、授予榮譽的行業(yè)發(fā)展方面，有關(guān)部門及社會組織鑒于實際情況進行必要的限制與禁止。社會性約束包括禁止失信主體高消費行為、向社會公示主要信息、依托主要新聞網(wǎng)站進行社會信息公布等。
3.聯(lián)合懲戒實施主體。稅收聯(lián)合懲戒由簽發(fā)《關(guān)于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄（2016版）》的國家發(fā)展改革委、人民銀行、國家稅務(wù)總局、中央文明辦、工業(yè)和信息化部、公安部、民政部、財政部等各部門，以及原衛(wèi)生計劃委、海關(guān)總署、原銀監(jiān)會等聯(lián)合實施。
4.提前停止公布?！吨卮蠖愂者`法失信主體信息公布管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第54號）第十八條規(guī)定了申請?zhí)崆巴Ｖ构际判畔⑿枰獫M足的三項條件，符合條件的失信主體或者其破產(chǎn)管理人可以向稅務(wù)機關(guān)申請?zhí)崆巴Ｖ构际判畔?。稅?wù)機關(guān)應(yīng)當自收到申請之日起2日內(nèi)作出是否受理的決定。申請材料齊全、符合法定形式的，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當予以受理，并在受理之日起15日內(nèi)作出是否予以提前停止公布的決定，并告知申請人。

二、現(xiàn)行稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度存在的問題

（一）法律體系不健全
當前階段，關(guān)于稅收違法失信聯(lián)合懲戒的最高效力法規(guī)是《稅收征管法》，在具體執(zhí)行方面是《關(guān)于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄（2016版）》明確的28項聯(lián)合懲戒措施。然而，《稅收征管法》因其作為稅收領(lǐng)域基本法的屬性，在修訂完善上難免存在滯后性，在稅收違法失信聯(lián)合懲戒領(lǐng)域制定的規(guī)范和約束條款落后于當前稅收形勢的發(fā)展。無論立法部門還是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，也未針對稅收違法失信聯(lián)合懲戒制定相應(yīng)的專項法規(guī)。例如，由于歷史原因，《稅收征管法》未能及時更新電子商務(wù)、共享經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)相關(guān)的稅收信息共享懲戒措施。但在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，個體工商戶、自然人等正在成為重要的納稅力量，整理國內(nèi)現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件可知，目前尚缺少針對個體工商戶、自然人等非企業(yè)納稅主體的信用評級管理辦法，僅采用“黑名單”聯(lián)合懲戒的方式進行約束與管理?？傮w看，我國稅收違法失信聯(lián)合懲戒的法律體系并不健全，聯(lián)合懲戒法律法規(guī)的內(nèi)容與現(xiàn)實需求不匹配。
（二）聯(lián)合懲戒實施主體協(xié)同性不足
與《國稅地稅征管體制改革方案》提出的“以營造良好稅收工作環(huán)境為重點，統(tǒng)籌稅務(wù)部門與涉稅各方力量，構(gòu)建稅收共治格局，形成全社會協(xié)稅護稅、綜合治稅的強大合力”的多元共治要求相比，各部門在稅收違法失信聯(lián)合懲戒實踐中的主體協(xié)同性尚有不足。一是信息共享程度不高，稅務(wù)部門報送給其他聯(lián)合懲戒部門的信息并未形成即時反饋的閉環(huán)機制。同時，部分部門由于人力、精力、資源不足等客觀情況，在企業(yè)信用檔案、信用等級評價共享等方面的參與意識不強。二是部分部門的聯(lián)合懲戒主動性不高。例如，在落實關(guān)于C級、D級納稅人限制高消費、限制出行等舉措時，相關(guān)部門主要以被動執(zhí)行懲戒措施為主，跨部門主動溝通較少。三是缺乏第三方客觀監(jiān)督，一旦作為主導(dǎo)部門的稅務(wù)機關(guān)在稅收征管過程中缺乏事中事后監(jiān)督，就有可能發(fā)生權(quán)力尋租行為，這不僅不利于保障納稅主體的合法權(quán)益，也將影響社會的公平公正。
（三）尚未形成統(tǒng)一的信息公示平臺
當前稅收違法失信聯(lián)合懲戒在全國各地運行中，未能形成統(tǒng)一的稅收違法失信主體信息公示平臺。不同層級不同地區(qū)的稅務(wù)違法失信“黑名單”的信息在不同的平臺公示。例如，由國家稅務(wù)總局主導(dǎo)的“稅收違法失信黑名單”在國家稅務(wù)總局網(wǎng)站公示，西藏自治區(qū)的“稅收違法失信黑名單”在“信用中國（西藏）”網(wǎng)站公示。從中央到地方未能構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威具有普適性的信息公示共享渠道，導(dǎo)致稅收違法失信聯(lián)合懲戒無法形成政府、市場、行業(yè)、社會四個維度的信息共享和聯(lián)動機制，也會為部分失信主體在市場經(jīng)營、行業(yè)交流、社會宣傳方面“鉆漏洞”提供可乘之機，無法有效發(fā)揮聯(lián)合懲戒的作用。

三、稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的改革建議
（一）頂層設(shè)計：健全多元主體共治的稅收違法失信聯(lián)合懲戒法律體系
在頂層設(shè)計方面，充分發(fā)揮“黨政+稅務(wù)+部門”的協(xié)同機制，積極邀請行業(yè)協(xié)會、商會、涉稅中介服務(wù)機構(gòu)、稅務(wù)師、納稅主體等多元主體共同參與到“多元共治稅收違法失信聯(lián)合懲戒法律及配套體系”的制定、發(fā)布以及監(jiān)督執(zhí)行中。在健全法律法規(guī)的過程中，可以學(xué)習借鑒國外的先進經(jīng)驗。例如，可參考美國《公平信用報告法》《公平信用機會法》對稅收違法失信聯(lián)合懲戒法律體系的適用范圍、懲戒主體、懲戒措施等方面的制度規(guī)定，結(jié)合我國實際情況，構(gòu)建具有普遍約束力的法律、法規(guī)。從不同群體納稅遵從度出發(fā)，充分考慮不同納稅主體的抗風險能力和自我保護能力，構(gòu)建層級遞進式的稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度，設(shè)計涵蓋首違不罰、追繳稅款、罰款、提交司法機關(guān)等層次化的懲戒處罰標準。此外，依據(jù)有損害就有救濟的原則，對違法失信聯(lián)合懲戒主體賦予對行政機關(guān)行為提出異議、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、申請行政賠償?shù)染葷臋?quán)利，凸顯制度性與人文性的統(tǒng)一。同時，在法理層面還需在修訂《稅收征管法》的過程中，強化《稅收征管法》與《刑法》和行政法規(guī)等的有效銜接。
（二）拓展創(chuàng)新：構(gòu)建多元主體共同參與的稅收違法失信聯(lián)合懲戒運行機制
針對稅收違法失信聯(lián)合懲戒中其他部門參與度不高的問題，應(yīng)重點考慮從聯(lián)合懲戒運行機制入手加以完善。一是從組織層面引導(dǎo)。在國務(wù)院指導(dǎo)下各地成立由地方黨政部門領(lǐng)導(dǎo)的多元共治稅收違法失信聯(lián)合懲戒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定具體實施方案與管理制度，統(tǒng)籌管理作為小組成員的各部門工作。二是構(gòu)建“稅務(wù)+N”協(xié)作機制。在地方政府主導(dǎo)制定的涉稅信息數(shù)據(jù)資源共享管理制度基礎(chǔ)上，稅務(wù)機關(guān)與其他政府部門簽訂相應(yīng)協(xié)作協(xié)議，明確跨部門分工協(xié)作流程，一旦納稅主體出現(xiàn)失信違法行為，各部門可依照明確路徑互通納稅主體信息，確保最短時間、最大范圍內(nèi)發(fā)起聯(lián)動響應(yīng)。三是加大聯(lián)合懲戒打擊力度?？赏ㄟ^稅務(wù)機關(guān)與公安、司法等部門聯(lián)合辦案的方式，發(fā)揮不同職能部門的資源、業(yè)務(wù)優(yōu)勢，形成合力，推動稅收違法失信聯(lián)合懲戒機制的有效運行。四是發(fā)動社會力量，提升稅收違法失信聯(lián)合懲戒的影響力。可借助新興媒體如視頻號、抖音的輿論監(jiān)督效力，對重大稅收違法失信行為受到的聯(lián)合懲戒后果公開曝光，通過輿論監(jiān)督形成震懾，降低納稅主體僥幸心理，將失信行為扼殺在萌芽中。
（三）強化監(jiān)管：完善稅收違法失信聯(lián)合懲戒的第三方監(jiān)管體系
稅務(wù)部門作為稅收違法失信聯(lián)合懲戒機制的主責部門，負有懲戒主導(dǎo)權(quán)限。該權(quán)利也相應(yīng)要受到監(jiān)督。一是在完善第三方監(jiān)管體系的過程中，可通過專項排查與溯源、定期抽查、不定期核查等方式，確保懲戒機制的公平正義。同時，對于稅務(wù)部門工作人員的失職瀆職，應(yīng)給予第三方有效的檢舉揭發(fā)權(quán)。二是可適當引入征信中介機構(gòu)，讓其參與到納稅信息采集、信用評價工作中，同時發(fā)揮協(xié)調(diào)稅務(wù)部門和納稅主體關(guān)系的作用。三是及時回應(yīng)社會關(guān)切的涉稅問題，通過群眾留言、稅務(wù)熱線、投訴舉報等，及時發(fā)現(xiàn)各部門在聯(lián)合懲戒實施上存在的問題或不足，彌補漏洞，完善機制。
（四）夯實基礎(chǔ)：搭建稅收違法失信聯(lián)合懲戒信息共享系統(tǒng)
在稅收共治視角下的違法失信聯(lián)合懲戒工作中，納稅主體的違法失信信息的真實性、全面性是稅務(wù)機關(guān)評估信用評級、落實懲戒措施的重要依據(jù)。同時，信用信息能否全面共享也制約著聯(lián)合懲戒的效力。因此，將原本分散的納稅主體涉稅信息以全面化、高效率的方式進行集成，并在全國統(tǒng)一的信息共享平臺公示，能夠有效降低涉稅信息挖掘、整合成本，提高信息利用效率和社會對納稅主體信用判斷的準確性。
（五）全面協(xié)同：共建涉稅激勵懲戒配套體系
在稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的建設(shè)與改革工作中，相關(guān)部門需要協(xié)同共建納稅信用等級評價制度以及相應(yīng)的激勵懲戒配套體系，讓信用等級評價與守信激勵、失信聯(lián)合懲戒有機銜接。建議在已有的納稅信用五級評價體系基礎(chǔ)上，將稅收違法失信聯(lián)合懲戒融入個人及社會信用體系中，如定期向中國人民銀行通報“稅收違法失信聯(lián)合懲戒名單信息”，將納稅信息作為個人征信評價體系的重要參考內(nèi)容，以此促使納稅主體依法納稅。同時，根據(jù)實際情況，健全動態(tài)的信用積分抵扣制度體系，根據(jù)稅收違法失信行為的輕重程度相應(yīng)抵扣個人信用積分，進而強化個人信用與納稅之間的聯(lián)系，有效發(fā)揮多方合作的稅收違法失信聯(lián)合懲戒作用。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2023年第8期。）

歡迎按以下格式引用：
國家稅務(wù)總局西藏自治區(qū)稅務(wù)局課題組.關(guān)于完善稅收違法失信聯(lián)合懲戒制度的思考[J].稅務(wù)研究，2023（8）：135-139.


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