【特別關(guān)注】美國應(yīng)從OECD全球最低稅協(xié)議中要求更多，那其他轄區(qū)呢？

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來源：美國稅收基金會等
編譯：思邁特財稅國際稅收服務(wù)團(tuán)隊
前言
7月25日，美國稅收基金會的Noah Peterson在其官網(wǎng)發(fā)表文章《關(guān)于全球稅收協(xié)議你需要了解什么》認(rèn)為，支柱二將確保大型跨國企業(yè)（MNE）繳納至少15%的有效稅率，其試圖阻止MNE將利潤轉(zhuǎn)移到避稅天堂（即低稅或無稅轄區(qū)）。對此，各國將有兩種選擇：它們可以修改國內(nèi)規(guī)則，以符合全球最低稅的要求，或者，如果它們不修改國內(nèi)規(guī)則，則其他國家可以向MNE征稅，使其稅率高達(dá)15%。將所得從一個轄區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個轄區(qū)以減輕稅負(fù)確實(shí)是一個令人擔(dān)憂的問題，美國在2017年就承認(rèn)了這一點(diǎn)，大幅修改了美國MNE的稅收規(guī)則。美國現(xiàn)在有三種最低稅（全球無形低稅所得（GILTI）、稅基侵蝕與反濫用稅（BEAT）及公司替代性最低稅（CAMT）），三個都是針對OECD規(guī)則試圖解決的類似問題。然而，美國的規(guī)則似乎都不符合OECD的標(biāo)準(zhǔn)；7月27日，美國稅收基金會的Alan Cole在BloombergTax發(fā)表了署名文章《美國應(yīng)從OECD全球最低稅協(xié)議中要求更多》。在該文章中Cole認(rèn)為，美國財政部談判代表在同意OECD的全球稅收協(xié)議之前需要為美國公司提供更好的國際保護(hù)，因?yàn)槿蚨愂照勁写硐Ｍ_保美國參與被稱為支柱二的全球最低稅協(xié)議，正如OECD的第二套征管指南所示，他們愿意為此做出讓步。然而不幸的是，盡管OECD迄今為止做出了一些讓步，但該協(xié)議的贏家仍然不是美國。該協(xié)議對聯(lián)邦政府稅收能力的影響充其量是“好壞參半”，而且對美國個人和投資于美國公司的美國養(yǎng)老金計劃來說大多是負(fù)面的，因此，正在海外談判該協(xié)議的美國財政部應(yīng)該推動更多。
分析表明美國收入將減少
Cole在文章中引用了美國稅收聯(lián)合委員會（JCT）6月20日發(fā)布的一份題為《在全球和美國采用OECD支柱二的可能影響》的分析報告。該分析報告表明，如果所有國家都遵守該協(xié)議，即使美國遵守協(xié)議，則該協(xié)議最直接的影響也是美國稅收收入減少565億美元。這主要是因?yàn)槊绹鴮⒉坏貌粸橥鈬U納的稅款提供更高的抵免。JCT還發(fā)現(xiàn)，如果美國不頒布支柱二，而其他國家在2025年頒布，那么美國將在未來10年內(nèi)損失大約1,220億美元的收入。盡管公司可能會將所得帶回美國并減輕其中一些損失，但是財政部是否會獲得收入還遠(yuǎn)未確定。此外，該協(xié)議的要求將限制美國制定自己的國內(nèi)政策——國內(nèi)稅收激勵可能會被外國處罰所抵消。從美國公司或股東角度來看，這是一個主要缺點(diǎn)。該協(xié)議將幫助甚至要求外國提高對大型MNE的征稅，其中許多公司是美國公司，由美國個人或美國退休計劃持有。遵守另一種稅收制度也將吸收聰明的會計師和律師的時間和精力，他們的時間可以花在更有成效的努力上。
Peterson也認(rèn)為，GloBE規(guī)則網(wǎng)絡(luò)將是復(fù)雜的，存在很多不確定性，但對美國來說似乎是一個失敗的局面。根據(jù)最佳估計，無論是否采用支柱二，美國財政部都可能損失收入（如果所有其他國家都采用該規(guī)則）。即使美國遵守規(guī)則，10年內(nèi)也可能損失565億美元。如果不遵守，則這一數(shù)字將翻一番，達(dá)到1,220億美元。避免損失收入的最好辦法是是確保美國繼續(xù)成為企業(yè)愿意投資和發(fā)展的地方。然而，全球最低稅也會破壞美國鼓勵投資的努力。例如，聯(lián)邦政府允許企業(yè)扣除研發(fā)成本，以刺激創(chuàng)新。但是，如果一家MNE使用了該扣除，并將其ETR降到了15%的門檻以下，那么會發(fā)生什么情況呢？其他國家可能會對其增稅，從而削弱國會的預(yù)期效果。
此外，Peterson還認(rèn)為，如果美國財政部損失了外國政府的收入，那么國內(nèi)活動的稅款可能會增加以抵消這一損失。從長遠(yuǎn)來看，如果公司在決定投資時選擇避開美國，則這可能意味著美國的價格上漲和創(chuàng)新投資減少，這意味著你享受的尖端產(chǎn)品和服務(wù)減少，你口袋里的錢也會減少。而且隨著企業(yè)削減成本以彌補(bǔ)損失利潤，就業(yè)機(jī)會和工資可能會減少。如果你或你的退休計劃投資于受增稅影響的MNE，那么你的收益可能會減少。
美國已經(jīng)取得了一些“勝利”，但應(yīng)該要求更多
在7月19日的一次聽證會上，眾議院籌款委員會的稅收小組委員會成員就該協(xié)議質(zhì)問了一名財政部官員Michael Plowjian，如果該協(xié)議充其量對聯(lián)邦政府來說是好壞參半，對納稅人來說是一種損失，那么人們可能會質(zhì)疑為什么它值得參與。
這樣做的最佳理由是，無論美國是否選擇參與，支柱二的大部分內(nèi)容都可能發(fā)生。足夠數(shù)量的國家已經(jīng)參與其中，它們有權(quán)提高自己的稅收。這必然會給財政部和美國納稅人帶來一些損失。然而，美國可以選擇對抗該協(xié)議有爭議的執(zhí)行機(jī)制，或者至少采取更強(qiáng)硬的談判姿態(tài)，以取得關(guān)鍵讓步。正如財政部在聽證會上指出的那樣，已經(jīng)取得了一些勝利。7月17日發(fā)布的OECD第二套征管指南包括如下兩個似乎針對美國國內(nèi)政治的關(guān)鍵點(diǎn)。
首先，對于稅率至少為20%的轄區(qū)，該指南將棘手的執(zhí)行機(jī)制推遲到2026年之后。美國的公司稅稅率為21%。此外，隨著美國個人所得稅法規(guī)的大部分到期，人們普遍預(yù)計美國將在2025年或2026年以某種方式解決稅收政策問題。OECD的規(guī)定為美國爭取了下一次重大稅收立法的時間。
其次，某些可轉(zhuǎn)讓稅收抵免，例如拜登政府的《通脹削減法案》中的稅收抵免，獲得了有利的指南，這使得它們不太可能引發(fā)不利。
這些讓步表明，美國有強(qiáng)大的能力制定規(guī)定并為聯(lián)邦政府和納稅人確保比協(xié)議目前提供的微薄結(jié)果更好的結(jié)果。因此，美國的談判代表應(yīng)該要求更多。美國的研發(fā)規(guī)定很可能會在該協(xié)議下受到不利影響—這一點(diǎn)應(yīng)該修訂。美國的國際稅收制度應(yīng)被裁定對支柱二的目的有效。美國目前的規(guī)則已經(jīng)足夠接近支柱二的要求，而且在2025年后美國對外國所得的稅率提高后將更加接近。
更廣泛地說，美國需要確保美國公司免受外國政府歧視性制度的影響。美國擁有世界上最大的MNE。在可能的情況下，他們的錢應(yīng)該回到美國儲蓄者或財政部的手中，而不是落入外國收稅人的手中。外國收稅人已經(jīng)有可能從支柱二獲得收入。美國政府應(yīng)繼續(xù)就其自身及其公民的利益進(jìn)行更多談判。
Peterson也認(rèn)為美國應(yīng)該從OECD那里獲得更多讓步，OECD的第二套征管指南表明美國有能力做到這一點(diǎn)。OECD希望美國采用支柱二，因此建議對公司稅稅率至少為20%的國家（美國的稅率為21%），將全球最低稅的執(zhí)行機(jī)制推遲到2026年以后（預(yù)計屆時美國將頒布重大稅收立法）。
雖然第二套征管指南涉及了美國的一些稅收抵免，但并不包括可能在支柱二下遭受不利的研發(fā)規(guī)定。美國將需要保護(hù)這些抵免和免受外國政府歧視性制度的影響。最后，由于美國現(xiàn)行國際稅收制度幾乎與支柱二相一致，因此應(yīng)被視為可以接受。美國決策者在完全遵守和完全孤立之間有一個中間選擇：他們可以與OECD合作，限制全球最低稅所造成的損害。
思邁特提醒
真是“會哭的孩子有奶吃”，美國的政客們“步步為營”在以各種伎倆“要挾”O(jiān)ECD包容性框架成員的談判人員。首先，長期在OECD稅收政策與管理中心任職的兩位主任退休后，“要挾”O(jiān)ECD任命了曾在美國財政部負(fù)責(zé)國際稅收事務(wù)的副助理部長Manal Corwin擔(dān)任主任；其次，近幾個月來，美國國會中的共和黨人一直在“要挾”要取消對OECD的資助，指責(zé)該組織針對美國，而其“幫兇”無黨派的稅收聯(lián)合委員會（JCT）及美國稅收基金會估計，如果美國采用支柱二，那么將損失數(shù)百億美元的收入；第三，OECD第二套征管指南中的過渡安全港幾乎就是為了迎合美國的需求，針對美國國內(nèi)政治的關(guān)鍵點(diǎn)，而美國眾議院籌款委員會主席、共和黨人Jason Smith和參議院財政委員會高級委員、共和黨人Mike Crapo在一份聯(lián)合聲明中表示，第二套征管指南承認(rèn)了共和黨人兩年多來的警告：UTPR補(bǔ)足稅是行不通的、非法的。通過揭露UTPR的根本缺陷，國會共和黨人為OECD重新考慮這一侵犯美國主權(quán)的非法域外稅創(chuàng)造了機(jī)會；第四，美國眾議院籌款委員會的兩黨代表團(tuán)將于8月底前往巴黎與OECD官員會談，希望當(dāng)面“要挾”O(jiān)ECD。該次訪談活動原本定于今年早些時候進(jìn)行，但由于債務(wù)上限法案僵局，成員們被困在華盛頓，行程被迫推遲。因此，建議作為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)體應(yīng)該盡早就其國內(nèi)稅收激勵與OECD進(jìn)行磋商，如中國應(yīng)在對一些特殊稅收激勵政策如研發(fā)加計扣除等從GloBE規(guī)則角度進(jìn)行詳細(xì)的影響評估分析后，并就此與OECD包容性框架成員進(jìn)行有效磋商，盡最大努力說服OECD包容性框架成員的談判人員認(rèn)可中國的一些稅收激勵是滿足GloBE規(guī)則作為收入處理，而不作為有效稅額的減少。
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4、《2022年度全球稅收協(xié)定動態(tài)匯編》；
5、《2022年度全球雙支柱動態(tài)匯編》；
6、《非居民企業(yè)所得稅政策匯編》；
7、《特別納稅調(diào)整新舊政策匯編》；
8、《中國CRS及情報交換相關(guān)稅收政策匯編》；
9、《走出去企業(yè)稅收政策法規(guī)匯編》。
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