稅制結構、參與式治理與國家治理現代化

作者：
吳俊培（武漢大學財政金融研究中心）
陳 曾（武漢大學財政金融研究中心）
劉文璋（中國人民大學公共管理學院）


國家治理通常被定義為“提高政府管理、財政汲取和制度構建能力，通過與社會的互動，更為有效地實現公共目標的過程”。稅收作為聯系政府、社會、公民三者之間的紐帶，是影響國家治理的關鍵要素。國家治理現代化最重要的內涵包括效率、透明和公平。稅收收入來源、稅制結構、稅收征管方式等直接影響著政府和納稅人的行為，并深層次地影響政府效率、公共資源使用的透明程度和公共資源配置的公平性?？梢哉f，稅收制度的不斷完善，可以提高國家治理的有效性、透明性和公平性。而優(yōu)化稅制結構，使納稅人作為直接的利益相關者積極廣泛地參與公共事務和政府決策，實現參與式治理，本質上是國家與公民關系的重新建構，是國家治理現代化的內在要求。

一、稅制結構與國家治理現代化：理論與文獻
（一）稅制結構、參與式治理、國家治理現代化
1.稅制結構。發(fā)達國家稅制結構的變化經歷了以農業(yè)稅收為主，到以間接稅為主，再到以直接稅為主的演變過程。當前，我國稅制結構仍以間接稅為主，不利于調節(jié)居民收入分配差距，“稅收效率”遠遠優(yōu)先于“稅收公平”，出現“再分配失靈”（童錦治 等，2011）。但是僅僅依靠一個稅種，并不能解決收入分配問題（Bird 等，2005），因此下一步稅制改革主要方向是逐步提高直接稅比重，努力糾正橫向與縱向不公平，縮小收入分配差距（安體富，2015）。
2.參與式治理。參與式治理重視公民的主體參與，注重提高治理過程的公開性、參與性、互動性和規(guī)范性（陳朋親 等，2016），通過促進公民積極的政治參與，協(xié)商達成共識，制定公共政策并均等受益（Fung 等，2001）。在公共資源配置的決策過程中，參與式治理能夠更好地監(jiān)督公共部門，提高公共資源的使用效率，保證公共資源公平分配。參與式治理能夠帶來更有力的問責、更高的政府響應能力和更好的公共服務（Speer，2012），能提高國家治理的合法性和有效性（張緊跟，2014）。
3.國家治理現代化。社會形態(tài)經歷了從原始社會向農業(yè)社會再向工業(yè)社會最后到現代社會的轉變，對應的國家管理理念也從統(tǒng)治、管理轉向治理。區(qū)別于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治和國家管理理念，國家治理更強調權力主體的多元化。國家治理階段，注重契約精神，強調多元社會治理主體通過網絡互動、協(xié)商共治、民主參與等決定公共服務和公共產品的提供。相應地，國家治理體系是規(guī)范權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，包含著政府治理、市場治理和社會治理3個重要體系，具體又包含5個維度：規(guī)范的共權力運行，人民當家作主的民主化，人人平等的法律制度，維護設施秩序的效率，有機整體的協(xié)調共治（俞可平，2014）。國家治理現代化主要表現為國家制度在落實和執(zhí)行層面可以實現的程度。關于國家治理現代化的研究，在表述和判斷標準方面不盡相同，但是合作治理、公眾參與、公開透明、責任明確、民主法治、廉潔高效等始終是其共同的價值理念。需要指出的是，本文對治理體系和治理能力未作細致區(qū)分。
（二）稅制結構對國家治理現代化的影響機理
從財稅角度理解國家治理現代化，是發(fā)展中國特色社會主義市場經濟的內在要求。我國自確定社會主義市場經濟體制以來，財稅體制改革的核心是以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“現代財政制度”匹配“國家治理現代化”（高培勇，2018）。現代稅收制度是國家治理現代化的重要支撐，國家治理現代化是現代稅收制度的最終歸宿。
國家治理現代化，是國家、公民和社會三維治理結構的現代化。從歷史的視角看，我國的國家治理主要集中于處理國家和公民的關系（盧洪友 等，2016）。從這一角度看，國家治理現代化的核心在于保障公民在國家治理中的主體地位，在法制化框架下，公民依法參與國家事務管理。稅收制度設計中突出公民主體地位：第一，能夠約束公權力，降低政府對公共資源獲取和配置的隨意性，強化腐敗控制，使政府行為公開透明；第二，能夠使國家行政成本最小化，使公共財政收益最大化，以提供更多優(yōu)質的公共產品，提高資源的使用效率；第三，能夠促進稅收資源配置遵循橫向和縱向公平原則，注重機會公平和結果公平，確?；竟卜站然?，使所有公民共享發(fā)展成果。相較于間接稅，直接稅在提高納稅人的主人翁意識，發(fā)揮納稅人對公共部門的監(jiān)督作用以及調節(jié)收入分配等方面具有不可替代的作用，因此，在法治框架下，建立以直接稅為主的現代稅收制度，有利于提高政府治理效率，有利于維護社會公平正義，從而實現國家治理現代化。
鑒于既有研究分別對稅制結構、參與式治理和國家治理現代化作了較為充分的研究，但是對稅制結構影響國家治理現代化內在機制的研究相對不足。為此，本文基于跨國數據，構建實證模型，分析稅制結構對國家治理中的治理效率、腐敗控制和收入分配公平等三個維度的影響，并解釋影響的內在機制，以進一步分析稅制結構對國家治理現代化的影響。

二、實證分析
（一）模型和數據
在對稅制結構和國家治理現代化之間關系進行理論分析的基礎上，本文構建以下實證模型，分析稅制結構對國家治理現代化的影響機制。具體模型如式（1）。

被解釋變量為Govern，代表國家治理水平。參考既有研究，具體包括治理效率（GEN）、腐敗控制（CCN）以及基尼系數（GINI）三個指標（臧雷振，2012 ；程同順 等，2017）。其中，治理效率（GEN）、腐敗控制（CCN）兩個指標來自世界治理指數WGI，基尼系數（GINI）來源于世界發(fā)展指數WDI。治理效率（GEN）指標主要測量政府公共服務、政策制定及執(zhí)行水平、政府官員工作能力以及政府兌現政策的可信度等。腐敗控制（CCN）指標主要測量公共權力用于謀取私利的程度。基尼系數（GINI）指標主要測量居民收入的差異程度，反映居民之間貧富差異即社會收入分配公平狀況。一國的治理效率得分和腐敗控制水平得分越高，則治理水平和腐敗控制越好；基尼系數越小則收入分配越公平。
解釋變量為TAXDI，即稅制結構，以直接稅收入占稅收總收入的比重衡量。控制變量包含可能會影響國家治理水平的其他因素，如法治水平（RLN）、人均GDP 水平（GDP）、人口增長率（POP）、貿易水平（TRADEP）、對外直接投資（FDI）、城市人口占比增長率（URBANR）、第二產業(yè)比重（IND2）等。為減少不隨時間和個體變化的因素導致的估計偏誤，模型中控制了時間維度的固定效應和國家層面的固定效應。數據為世界銀行統(tǒng)計的1980年到2018年39年間的189個國家的稅收和治理層面的面板數據以及聯合國世界發(fā)展經濟學研究院發(fā)布的政府稅收數據GDR2018。文中對異常值進行了剔除，并在1%和99%分位對數據進行了縮尾處理。主要變量的描述性統(tǒng)計分析如表1（略）所示。
（二）主效應回歸
根據模型設定，本文實證檢驗了以直接稅為主體的稅制結構會如何影響現代化國家治理體系的治理效率、腐敗控制以及治理公平?；貧w結果見表2（略）。
根據表2（略）可以得出以下三個方面的結論。第一，稅制結構能夠顯著推動治理效率的提高。被解釋變量為治理效率（GEN），稅制結構（TAXDI）的系數在1%和5%的水平上顯著，分別為0.095和0.033。第二，稅制結構能夠顯著推動腐敗控制。被解釋變量為腐敗控制（CCN），稅制結構（TAXDI）的系數在1%的水平上顯著，分別為0.112和0.071。第三，稅制結構能夠顯著推動社會公平的實現。被解釋變量為基尼系數（GINI），稅制結構（TAXDI）的系數在1%的水平上顯著，為-0.004。回歸結果表明，以直接稅為主體的稅制結構有利于提高治理效率、控制腐敗、促進社會公平。
（三）穩(wěn)健性檢驗（略）

（四）影響機制
直接稅影響公民納稅人意識，能夠直接增加其在政治生活中的參與度。因此，本文進一步探討了以直接稅為主體的稅制結構會如何影響公民政治參與度。本文用WGI 指標中的話語權與問責絕對水平（VAN）和相對水平（VAR）作為公民政治參與度的代理變量，進行回歸分析。結果匯報在表4（略）中?；貧w結果表明：不論是采用話語權與問責的絕對水平還是相對水平，稅制結構（TAXDI）的系數在1%和10%的水平上顯著，分別為0.012和0.003，與公民政治參與度顯著正相關，這表明以直接稅為主體的稅制結構能夠推動公民更廣泛地參與政治生活，為參與式治理提供了可能。

三、研究結論與政策啟示
（一）研究結論
本文聚焦于稅制結構對國家治理的影響，從公民與國家之間的稅收紐帶著手，分析了稅制結構對國家治理水平的影響。基于1980～2018年39年間189個國家和地區(qū)的面板數據，本文選用治理效率、腐敗控制、基尼系數、直接稅占比、話語權問責和話語權問責排序為指標，采用固定效應模型、工具變量估計，考慮稅制結構對國家治理現代化影響的滯后效應，對稅制結構與國家治理現代化水平之間的關系進行回歸分析后發(fā)現：直接稅為主體有利于提高國家治理效率，有利于加強對公共部門問責監(jiān)督、控制腐敗，可以更大程度地調節(jié)收入分配、維護社會公平。影響機制在于：直接稅為主體的稅制結構能將公民與國家之間的契約關系明晰化，突出國家與公民之間的委托-代理關系，體現納稅人在國家治理中的主體地位，發(fā)揮其在國家治理現代化建設中的監(jiān)督作用。
（二）政策啟示
1.優(yōu)化稅制結構。改變對間接稅高度依賴的現狀，從稅收制度頂層設計出發(fā)，逐步完善以直接稅為主體的稅收制度。這是世界發(fā)展的歷史規(guī)律，也是各國實踐的趨勢。構建以直接稅為主體的稅制體系，重構國家與公民之間的契約關系。提高公民政治生活參與度，通過更廣范圍更深層次的參與式治理，發(fā)揮公民對公共部門自下而上的監(jiān)督約束作用，有利于促進公共部門提高治理效率，減少腐敗，維護社會公平，助力國家治理現代化建設。
2.提高政府治理效率。稅收作為最主要的公共資源籌集方式，要求政府在使用公共資源進行治理的過程中提高治理效率。這種要求既包含收入取得時的效率，也包含支出、轉移支付時的效率。要通過技術變革，提高稅收征管、資金使用等多維度的效率，從而實現國家治理的現代化。
3.建設透明政府。稅收作為聯系國家與公民的紐帶，要求政府在使用公共資源時要對委托人負責，保證公共資源的使用程序合法、使用過程接受公民監(jiān)督，保證公共資源用在恰當的地方，強化績效預算，減少腐敗和資金濫用，保證治理透明。
4.強化稅制結構收入再分配職能。稅收是國家治理中最重要的再分配工具之一。在我國收入差距仍然較大的情況下，必須強化稅收再分配職能，尤其是直接稅為主體的稅收制度的建設。以直接稅為主體的稅收制度可以調節(jié)過高收入，將居民收入差距控制在合理區(qū)間，維護收入分配公平，促進共同富裕實現。
5.保障公民參與式治理。要通過稅制結構優(yōu)化，促進公民進行參與式治理，推進國家治理現代化，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。深化現代國家治理中公民參與的程度，實現公民對國家治理更具深度、廣度、力度的參與，提高公民在國家治理體系變革中的參與感、獲得感、公平感、幸福感，最終實現以人民為中心的國家治理現代化。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2021年第9期。）

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●《稅務研究》2021年第9期目次
●《稅務研究》公眾號第2季度閱讀量再度位列經濟學C刊第1名
●碳排放權交易市場稅收政策：國際經驗與完善建議
●碳達峰、碳中和目標下的綠色稅制優(yōu)化研究
●以開征碳稅為契機構建我國碳減排復合機制
●碳達峰、碳中和目標下征收碳稅的研究
●“數字經濟與稅收治理”征文啟事


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