高收入群體個(gè)人所得稅征管問(wèn)題研究

作者：
方東霖（東莞理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）
楊沛民（東莞理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）


一、高收入群體個(gè)人所得稅征管存在的問(wèn)題及成因
（一）稅法上高收入群體的概念
《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》（國(guó)稅發(fā)〔2006〕162號(hào)）規(guī)定，從2006年1月1日期，年所得12萬(wàn)元以上的納稅人，在納稅年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)自行辦理納稅申報(bào)。此后，年收入12萬(wàn)元以上的納稅人普遍被認(rèn)為屬于高收入人群。2016年，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)的《納稅人分級(jí)分類管理辦法》（稅總發(fā)〔2016〕99號(hào)）第十一條規(guī)定：“自然人按照收入和資產(chǎn)分為高收入、高凈值自然人和一般自然人。高收入、高凈值自然人是指稅務(wù)總局確定的、收入或資產(chǎn)凈值超過(guò)一定額度的自然人?！钡?，有財(cái)稅專家回應(yīng)：“我國(guó)不同收入的人群和不同程度貧富差距的地區(qū)存在著較大的差距，高收入群體和低收入群體只是相對(duì)性的概念，不是絕對(duì)性的概念?！惫市枰Y(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平、收入的來(lái)源渠道等因素綜合判斷?？梢钥隙ǖ氖?，高收入群體包括兩種：一種是達(dá)到一定收入標(biāo)準(zhǔn)的高薪群體；一種是收入（如財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息所得等收入）多元化形成的高收入群體。本文所研究的高收入群體特指收入多元化形成的高收入群體。
（二）高收入群體個(gè)人所得稅征管存在的主要問(wèn)題
1.繳納占比偏低。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國(guó)目前占總?cè)丝?0%的最富裕人口占收入或消費(fèi)的份額高達(dá)50%。但高收入群體繳納個(gè)人所得稅的比例很低，目前大部分的個(gè)人所得稅收入來(lái)源于工薪階層的工資性收入，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是個(gè)人所得稅征管存在漏洞。我國(guó)實(shí)行的是個(gè)人所得稅代扣代繳和個(gè)人申報(bào)納稅相結(jié)合的征收管理制度，工薪階層繳納的個(gè)人所得稅是較為“真實(shí)”的，但高收入群體存在很多不主動(dòng)申報(bào)的現(xiàn)象，而且其收入也并不透明，征管上缺乏其他的有效措施，這樣的“漏洞”很大程度上導(dǎo)致工薪階層成為個(gè)人所得稅的納稅主體，有違公平。此外，高收入群體收入的主要來(lái)源是資本所得和財(cái)產(chǎn)所得，這些屬于非勞動(dòng)所得，較難征收，導(dǎo)致高收入群體個(gè)人所得稅流失現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。
2.個(gè)人所得稅政策和征管制度有待完善，稅負(fù)不均衡不合理。稅負(fù)不均衡是指社會(huì)各階層所繳納的個(gè)人所得稅與其所得并不對(duì)應(yīng)。在實(shí)踐中就存在這樣的現(xiàn)象，如占有社會(huì)資源較多的高收入者不納稅或是繳納很少的個(gè)人所得稅而一般的工薪階層則承擔(dān)了大量的個(gè)人所得稅。
通過(guò)圖1（略）可以看出，在2008～2010年工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得和稿酬所得占個(gè)人所得稅總收入的平均比重為65.11%。2011年，基本減除費(fèi)用由每月2 000元提高到3 500元，工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得與稿酬所得占個(gè)人所得稅總收入的比重有所下降，但2012年之后這一比重又呈逐步上升的趨勢(shì)。2018年第四季度開(kāi)始，基本減除費(fèi)用調(diào)整到每月5 000元，2019年這一比重即下降為63.55%。由此可見(jiàn)，工薪階層是繳納個(gè)人所得稅的主要群體，稅負(fù)壓力較大。高收入群體收入的主要來(lái)源不是工資薪金收入，而是財(cái)產(chǎn)性收入，其稅負(fù)反而較輕。此外，我國(guó)不同地區(qū)間的收入差異較大，東部地區(qū)的人均收入高于西部地區(qū)，相應(yīng)地，稅負(fù)也存在地區(qū)不均衡問(wèn)題。
3.高收入群體納稅意識(shí)較低。2008年，年所得12萬(wàn)元以上納稅人自行申報(bào)的人數(shù)約為240萬(wàn)人，僅僅占全國(guó)個(gè)人所得稅納稅總?cè)藬?shù)的3%。這反映出高收入群體存在自主納稅意識(shí)淡薄的問(wèn)題。近幾年，隨著個(gè)人所得稅改革的逐步深化，包括高收入群體在內(nèi)的納稅人的納稅意識(shí)有了很大提高，但高收入群體偷逃稅案件仍偶有發(fā)生，納稅意識(shí)仍存在較大的提升空間。
（三）問(wèn)題成因
1.高收入群體從事稅收違法行為的成本低、處罰力度小。目前我國(guó)對(duì)偷逃稅行為的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于納稅人所獲得的收益?！抖愂照鞴芊ā返诹?、六十四條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送代扣代繳、代收代繳稅款報(bào)告表和有關(guān)資料的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款”“納稅人不進(jìn)行納稅申報(bào)，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”。這樣的懲罰力度，對(duì)于高收入群體而言難以起到威懾作用，反而會(huì)使得有的納稅人在巨大利益誘惑下選擇偷逃稅。因此，提高納稅人的違法成本，加大對(duì)偷逃稅行為的處罰力度，迫在眉睫。
2.涉及高收入群體的針對(duì)性個(gè)人所得稅政策有待完善優(yōu)化、征管制度有待健全?？茖W(xué)、合理的個(gè)人所得稅制度應(yīng)該是使高收入者盡量多納稅，低收入者少納稅或者不納稅。但是，近年來(lái)的個(gè)人所得稅改革主要集中于降低中低收入者的稅收壓力，涉及加強(qiáng)高收入群體個(gè)人所得稅征管的措施較少。此外，高收入群體的逃稅行為往往與現(xiàn)金交易有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)家也暫未出臺(tái)防范現(xiàn)金交易逃避繳納個(gè)人所得稅的相關(guān)政策，這一政策漏洞也亟待完善。
3.缺乏良好的納稅環(huán)境。首先，針對(duì)高收入群體個(gè)人所得稅征管的配套技術(shù)措施有待提升。高收入群體個(gè)人所得稅的稅源較分散、隱蔽性較強(qiáng)，稅務(wù)部門與市場(chǎng)監(jiān)管、社保、銀行等部門之間的信息共享不充分，缺乏有效的配合與監(jiān)控，導(dǎo)致存在漏征漏管現(xiàn)象。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅服務(wù)質(zhì)量有待提升。有的稅務(wù)機(jī)關(guān)片面注重硬件設(shè)施的建設(shè)，忽視了對(duì)稅務(wù)干部納稅服務(wù)質(zhì)量和業(yè)務(wù)能力的提升，導(dǎo)致有的稅務(wù)干部的納稅服務(wù)意識(shí)依然停留在表面，稅收宣傳、政策輔導(dǎo)不到位，致使納稅人對(duì)稅收政策的了解程度不深，納稅遵從度不高。最后，對(duì)高收入群體尚未形成實(shí)質(zhì)性的獎(jiǎng)優(yōu)懲劣機(jī)制。

二、美國(guó)英國(guó)高收入群體個(gè)人所得稅征管的經(jīng)驗(yàn)
（一）美國(guó)對(duì)高收入群體征收個(gè)人所得稅的主要征管措施
在美國(guó)，個(gè)人所得稅是財(cái)政收入的主要來(lái)源，且個(gè)人所得稅收入的主要來(lái)源是占人口少數(shù)的富人，而非工薪階層。美國(guó)十分重視對(duì)高收入群體的個(gè)人所得稅征管，設(shè)立了專門的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)并把大量的人力投放在稅務(wù)審計(jì)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，夏威夷州稅務(wù)局從事審計(jì)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員占總?cè)藬?shù)的55%以上，并且制定了十分嚴(yán)格的審計(jì)方案?，F(xiàn)實(shí)中，很多高收入群體的主要避稅方式是成立一家個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，將個(gè)人收入轉(zhuǎn)化為企業(yè)的收入，將個(gè)人支出作為企業(yè)的費(fèi)用支出以達(dá)到所謂“合理”避稅的目的。美國(guó)的稅務(wù)審計(jì)部門會(huì)將存在此類特殊避稅行為的企業(yè)作為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)只是通過(guò)濫用稅收優(yōu)惠條款以達(dá)到不繳稅或少繳稅的目的，稅務(wù)審計(jì)會(huì)對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)、損益、利益分配以及相關(guān)不合理費(fèi)用支出進(jìn)行重點(diǎn)檢查。一旦查出企業(yè)存在偷逃稅的情況，哪怕涉案金額很小或者屬于初次犯錯(cuò)，相關(guān)責(zé)任人也會(huì)被罰得傾家蕩產(chǎn)，如此嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制有力打擊了高收入群體的偷逃稅行為。
（二）英國(guó)對(duì)高收入群體征收個(gè)人所得稅的主要征管措施
英國(guó)的做法是每年都會(huì)根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)對(duì)個(gè)人各類所得的扣除項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)還會(huì)將納稅人的家庭情況考慮在內(nèi)，如子女撫養(yǎng)教育，是否贍養(yǎng)老人，老人的健康程度，等等。這樣的個(gè)人所得稅制度能夠真實(shí)反映出納稅人實(shí)際承擔(dān)稅收的能力，對(duì)于英國(guó)中低收入群體而言，能有效減輕其稅負(fù)壓力，也不會(huì)對(duì)高收入群體產(chǎn)生大的影響，有利于調(diào)節(jié)分配收入、實(shí)現(xiàn)稅負(fù)均衡。此外，因高收入群體的主要收入來(lái)源是資本所得和財(cái)產(chǎn)所得，英國(guó)單獨(dú)設(shè)立資本利得稅，并充分考慮各個(gè)群體不同的收入水平，對(duì)于納稅人設(shè)置了兩檔稅率：高收入者按40%的稅率征收，對(duì)低收入者按20%的稅率征收。具體而言就是，如果資本利得總額超過(guò)規(guī)定金額，則超過(guò)的部分采用40%的稅率，而低于的部分仍采用20% 的稅率。

三、強(qiáng)化高收入群體個(gè)人所得稅征管的相關(guān)對(duì)策建議
（一）完善《個(gè)人所得稅法》，提升依法治稅水平
一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)明確劃分高收入群體的具體標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，綜合各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、高收入群體的收入來(lái)源、地域差異等因素制定高收入群體的具體標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，在標(biāo)準(zhǔn)明確后，應(yīng)盡快制定具有針對(duì)性的稅收法律文件，規(guī)范高收入群體的納稅行為。對(duì)于高收入群體的個(gè)人所得稅納稅申報(bào)、繳納等環(huán)節(jié)，要制定明確的操作細(xì)則；對(duì)于高收入群體常見(jiàn)的避稅行為，要制定規(guī)范要領(lǐng)，明確界限和法律責(zé)任。
（二）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督
1.適當(dāng)降低最高邊際稅率。目前我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行的是超額累進(jìn)稅率，最高邊際稅率為45%。與大多數(shù)國(guó)家相比，我國(guó)的邊際稅率是較高的，過(guò)高的稅率會(huì)刺激高收入群體的偷逃稅行為。適當(dāng)調(diào)整最高邊際稅率，一方面可以降低征納雙方的制度運(yùn)行成本，另一方面可以減少高收入者的偷逃稅行為，從而促進(jìn)社會(huì)公平。
2.對(duì)資本所得、財(cái)產(chǎn)所得實(shí)行超額累進(jìn)稅率。高收入群體的主要收入來(lái)源為資本所得、財(cái)產(chǎn)所得，但我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)于這兩種所得沒(méi)有區(qū)分金額大小，而是統(tǒng)一按照20%的比例稅率征收，造成調(diào)節(jié)機(jī)制的缺位。因此，建議對(duì)資本所得、財(cái)產(chǎn)所得實(shí)行超額累進(jìn)稅率，結(jié)合高收入群體的具體收入情況，設(shè)置多個(gè)所得額級(jí)別，對(duì)應(yīng)多級(jí)稅率，所得額級(jí)別越高，適用稅率檔次越高。
3.對(duì)專項(xiàng)附加扣除費(fèi)用實(shí)行地區(qū)差別標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文化的發(fā)展程度并不一致，居民收入水平差異較大，但個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除費(fèi)用主要實(shí)行的是全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不利于發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。因此，建議取消固定、統(tǒng)一的扣除標(biāo)準(zhǔn)，全部實(shí)行地區(qū)差別標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平、物價(jià)水平以及家庭情況等因素確定具體的標(biāo)準(zhǔn)。
4.成立專門的高收入群體稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)。隨著居民收入水平和財(cái)富水平的不斷提高，高收入群體的收入來(lái)源也將多元化、復(fù)雜化，稅務(wù)部門的征管難度將進(jìn)一步加大。為進(jìn)一步對(duì)高收入群體進(jìn)行分類監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理，可以針對(duì)高收入群體成立專門的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)配備數(shù)量充足、經(jīng)驗(yàn)豐富的稅務(wù)人員，實(shí)行專項(xiàng)管理，確保征管到位。
5.對(duì)高收入群體實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)。首先，可以擴(kuò)大高收入群體的稅務(wù)審計(jì)范圍，由稅務(wù)部門實(shí)施專項(xiàng)稅務(wù)審計(jì)，注重從全球財(cái)富的整體角度對(duì)個(gè)人收入、財(cái)富開(kāi)展全面審計(jì)，加大審計(jì)力度。其次，應(yīng)將高收入群體全部納入審計(jì)范圍，實(shí)行全覆蓋，不再是抽樣審計(jì)。最后，還要注重實(shí)行全面審計(jì)，確保高收入群體的所有收入、財(cái)富都已列入審計(jì)范圍。
（三）構(gòu)建良好的納稅環(huán)境，提高高收入群體納稅的積極性
真正解決高收入群體個(gè)人所得稅征管問(wèn)題，要從根源上提升高收入群體納稅的積極性，這就需要構(gòu)建良好的納稅環(huán)境。首先，要提升個(gè)人所得稅征管的配套技術(shù)措施。應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)多部門信息共享和智能化征管，實(shí)現(xiàn)對(duì)高收入群體個(gè)人所得稅的有效征管。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；強(qiáng)化稅務(wù)干部的納稅服務(wù)意識(shí)，提升納稅服務(wù)質(zhì)量，在稅收征管過(guò)程中切實(shí)保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。同時(shí)要加大稅收宣傳力度，開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富并富有成效的稅收宣傳活動(dòng)，普及稅收常識(shí)，培育納稅文化。要通過(guò)稅收宣傳讓稅收“取之于民，用之于民”的思想深入人心，讓納稅人切身感受到納稅帶來(lái)的福利，鼓勵(lì)引導(dǎo)納稅人增強(qiáng)依法誠(chéng)信納稅的意識(shí)。最后，還要建立長(zhǎng)效的懲罰機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。一方面，要加大對(duì)偷逃稅行為的懲罰力度，對(duì)一些偷逃稅金額較大的典型案件應(yīng)及時(shí)公布案件處理情況，特別是對(duì)涉及偷逃稅案件的代扣代繳企業(yè)，應(yīng)將其納入稅收違法“黑名單”，以儆效尤。另一方面，要對(duì)依法納稅、稅法遵從度高的納稅人進(jìn)行激勵(lì)，可累積納稅人依法納稅的年度，不同的累積年限可給予不同的服務(wù)型獎(jiǎng)勵(lì)或稅收優(yōu)惠，以提升納稅人納稅意識(shí)，提高稅法遵從度。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第7期。）

-END-
●論減稅降費(fèi)中的財(cái)政政策有效性和可持續(xù)性
●區(qū)塊鏈賦能數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)與稅收治理
●基于集成理念的大數(shù)據(jù)時(shí)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理探析
●完善我國(guó)激勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策研究
●創(chuàng)業(yè)投資稅收優(yōu)惠政策與創(chuàng)投企業(yè)資金流向
●高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策完善路徑研究
●環(huán)境保護(hù)稅對(duì)重污染行業(yè)企業(yè)自主技術(shù)創(chuàng)新的影響
●“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與稅收治理”征文啟事


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