新發(fā)展階段完善現(xiàn)代稅收制度的思考

作者：
蔣 震（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
劉 穎（中國財政科學研究院）

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要完善現(xiàn)代稅收制度。站在新發(fā)展階段的歷史方位上，我們應以推進國家治理現(xiàn)代化為根本導向，謀求稅制改革的新突破，盡快推進構(gòu)建與貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局相適應的現(xiàn)代稅收制度。


一、新發(fā)展階段稅制改革遵循的基本邏輯
習近平總書記曾經(jīng)明確指出：“改革永遠在路上，改革之路無坦途。”這句話深刻揭示了人類社會制度演化的一般規(guī)律。社會制度要隨著文明形態(tài)的變化而演進，社會制度改革必須跟得上時代發(fā)展的步伐。作為社會制度的重要方面，當前我國稅收制度的改革應更加全面、系統(tǒng)地考量新發(fā)展階段下經(jīng)濟社會運行格局的基本特征，遵循以下基本邏輯。
（一）更好地服務于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
稅收是聯(lián)結(jié)國家和人民的有機紐帶，稅收制度是調(diào)整國家和個人權(quán)利義務關系的核心制度。完善的稅收制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要標志之一。從這個角度看，稅制改革需要更好地服務于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為“嵌入”經(jīng)濟和社會運行的重要抓手。這不僅僅要求稅收制度要更好地發(fā)揮其籌集財政收入和調(diào)控經(jīng)濟的職能作用，更要求稅收制度要提升定位，按照實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求履行職能，助力全體社會成員增強法治理念和納稅遵從意識。
（二）淡化區(qū)域特征
改革開放四十多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，新型城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口轉(zhuǎn)移至非農(nóng)就業(yè)崗位，使得人口分布從分散走向集聚，長期以來以自然村為主的人口分布格局轉(zhuǎn)向以城市和城鎮(zhèn)為主。同時，伴隨著人類社會進入新一輪技術周期，產(chǎn)品和要素在全國或全球的流動性進一步提高，越來越多的市場交易通過網(wǎng)絡實現(xiàn)，對傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為基本單元的財力分配格局提出了挑戰(zhàn)。比如，在現(xiàn)行跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)的企業(yè)所得稅管理中，總機構(gòu)、分支機構(gòu)向所在地繳納稅款的方法，能夠讓分支機構(gòu)所在地政府獲得部分收入，從而使得地方政府有了干預市場主體運行的動機。顯然，若稅收制度具有較強的區(qū)域特征，十分不利于加強稅收征管。這是因為，大部分基層稅務機關難以掌握轄區(qū)企業(yè)在全球或全國的交易信息，必須由更高層級的稅務機關突破行政區(qū)劃來統(tǒng)籌數(shù)據(jù)信息。進入新發(fā)展階段后，稅收制度應淡化區(qū)域特征，相應職能改由財政轉(zhuǎn)移支付來行使。
（三）緊緊圍繞激發(fā)市場活力、降低制度性交易成本來展開
黨的十九屆五中全會提出，要構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制?！靶纬筛咝б?guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”是高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，而讓各類產(chǎn)品和要素低成本、無障礙流動，又是“形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”的內(nèi)涵之一。稅制改革要更好地從體制機制上摒除“形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”的障礙性因素。近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國實施的大規(guī)模減稅降費政策在激發(fā)市場活力，促進消費、投資、就業(yè)等方面的效果十分明顯。但是也要看到，少數(shù)市場主體獲得感不強。這是因為，影響市場主體主觀感受的因素不僅僅是稅費負擔，還有一個十分重要的因素便是參與市場競爭中的制度性交易成本。從實踐中可以看出，制度性交易成本和稅制設計之間有著緊密的內(nèi)在邏輯關系。在推動稅制改革中，我們要以降低制度性交易成本為導向來優(yōu)化稅制設計，正確發(fā)揮各級政府積極性。比如，在完善地方稅體系方面，要引導各級地方政府以擴大內(nèi)需、激發(fā)市場活力為根本導向，統(tǒng)籌收入和支出，兼顧資產(chǎn)和債務管理，有效降低制度性交易成本。此外，稅收制度要發(fā)揮提高社會流動性的作用，通過短期加大稅收政策力度和中長期優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收再分配機制，改進社會公平，促進社會流動，避免社會陷入過度分化的局面，從而讓社會充滿活力和公平正義。
（四）從吸引全球物質(zhì)資本向吸引全球人力資本轉(zhuǎn)變
改革開放以來很長時間內(nèi)，我國都處于“基本建設期”，大量的基礎設施建設成為各級政府面臨的首要任務。在國內(nèi)積累嚴重不足的情況下，我國必須采取吸引外資的方法為基礎設施建設尋找資金支持。相應的那個時期里，我們秉持著“物質(zhì)資本友好型”的稅制設計理念，對外資出臺了大量的稅收優(yōu)惠政策。當前，我國進入新發(fā)展階段，成功跨越了“基本建設期”階段。隨著國內(nèi)企業(yè)不斷成長壯大，資本稀缺已經(jīng)不是約束我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸。而更好地發(fā)揮全體人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，成為走向高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。原創(chuàng)性人才在勞動要素的分化中已經(jīng)尤為重要，可以解決“從無到有、從0到1”的科技創(chuàng)新問題，當然也成為催生新產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造新稅源的核心要素。以原創(chuàng)性人才為代表的人力資本將成為世界各國爭奪的主要對象，這種背景下，我國稅收制度的導向要從吸引全球物質(zhì)資本向吸引全球人力資本轉(zhuǎn)變，實行“人力資本友好型”稅收制度，讓我國在吸引人力資本方面更加具有競爭力。正如黨的十九屆五中全會所要求的，要“深化人才發(fā)展體制機制改革，全方位培養(yǎng)、引進、用好人才，造就更多國際一流的科技領軍人才和創(chuàng)新團隊，培養(yǎng)具有國際競爭力的青年科技人才后備軍”。此外，稅收制度還要為人才提供更好的創(chuàng)新環(huán)境，讓他們心無旁騖地開展創(chuàng)新事業(yè)，更好地服務于“以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領和創(chuàng)造新需求”戰(zhàn)略。從人類社會發(fā)展的歷史經(jīng)驗看，部分國家在“基本建設期”后都面臨著尋找新的增長動力問題，這種情況下稅收往往被作為政策杠桿之一，在吸引人才、促進成果轉(zhuǎn)化等方面有著重要表現(xiàn)。這些經(jīng)驗需要我們更好地總結(jié)，為我國所用。
（五）推動全球稅收分配規(guī)則重塑
全球稅收分配規(guī)則形成的背后實質(zhì)是各個國家綜合國力的對比。工業(yè)文明以來，在各國的協(xié)調(diào)和商議下，全球已形成了一套以工業(yè)經(jīng)濟為特征的全球稅收分配規(guī)則，以歐美國家為代表的先發(fā)國家占據(jù)了全球分工產(chǎn)業(yè)鏈的高端位置，引領、掌控著這套稅收分配規(guī)則。進入新發(fā)展階段后，我國人民的聰明才智和勤勞奮斗不僅讓我國正在“彎道超車”，而且在部分科技創(chuàng)新領域正在不斷掌握行業(yè)規(guī)則的話語權(quán)，這必將推動我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的地位不斷上升。這種情況下，我們必須按照人類命運共同體的理念，推動全球稅收分配規(guī)則重塑，形成與我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工地位相適應的全球稅收分配規(guī)則。


二、進入新發(fā)展階段完善現(xiàn)代稅收制度的思考
當前和未來一段時期，我們要深刻認識進入新發(fā)展階段后稅制改革的方向和趨勢，準確定位稅收制度的職能作用，精準把握現(xiàn)代稅收制度的內(nèi)涵和外延，塑造稅制新格局。重點可從以下幾個方面進行。
（一）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當提高直接稅比重
勞動者是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中最活躍、最核心的因素，發(fā)展階段不斷遞進依賴勞動者發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。事實上，傳統(tǒng)以企業(yè)為主要單元的資源配置格局在悄然發(fā)生變化，也使得產(chǎn)品、服務的供給方式以及就業(yè)形態(tài)發(fā)生變化，原有的勞動契約關系不斷演變?yōu)橐詳?shù)字平臺為核心的勞動合作關系，勞動者個人參與資源配置的地位不斷提高。在部分領域，企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個人之間的市場交易正在更多演變?yōu)閭€人與個人之間的交易。這顯然對以企業(yè)為基本征管單位、以票控稅為基本手段的增值稅制度帶來影響。在這種情況下，個人所得稅更能夠成為精確衡量市場交易價值、量能負擔的稅種。這從一個角度詮釋了提高個人所得稅等直接稅比重的重要性和迫切性。
在我國完善現(xiàn)代稅收制度中，重頭戲是繼續(xù)深化個人所得稅等直接稅改革，特別是提高個人所得稅等直接稅在稅收總收入中的比重。從籌集財政收入職能看，個人所得稅是我國全部稅種中最具有替代當前增值稅絕對主體稅種地位的稅種。當前，我國個人所得稅的納稅人范圍較窄、稅收貢獻度較低，在未來的改革中，我們要漸進式擴大納稅人范圍和數(shù)量。進入新發(fā)展階段后，思想和創(chuàng)意成為原創(chuàng)性人才的特色稟賦資源，思想和創(chuàng)新型勞動正在從傳統(tǒng)勞動要素中獨立出來，稅制改革時曾經(jīng)深刻考慮的“資本—勞動”等二分法，正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤八枷牒蛣?chuàng)意型勞動—資本—勞動”三分法。因此，現(xiàn)代稅收制度要求我們對思想和創(chuàng)新型勞動實行特別稅收優(yōu)惠，以更好地發(fā)揮稅收制度的激勵、引導作用。同時，要推動個人所得稅等直接稅完全走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一，全面消除稅收制度的城鄉(xiāng)二元特征，更好地使個人所得稅等直接稅嵌入經(jīng)濟和社會運行，增強國家和社會成員之間的有機聯(lián)系。對于企業(yè)所得稅而言，其深化改革的方向應是如何更好地保障國家重大戰(zhàn)略任務目標實現(xiàn)，在促進科技創(chuàng)新、加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面更加精準發(fā)力，讓優(yōu)惠政策更加公平地惠及廣大市場主體。同時，為了更好地發(fā)揮地方政府在推動“形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”中的積極性，應弱化企業(yè)所得稅的區(qū)域特征，全面實現(xiàn)企業(yè)收入在總部所在地匯總。
（二）謀求稅制格局的創(chuàng)新
人類勞動始終是價值創(chuàng)造的源泉。因此，無論在何種文明形態(tài)，稅收收入總是來源于勞動價值創(chuàng)造的主體部門及相關生產(chǎn)要素。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，勞動價值創(chuàng)造的方式是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，稅收收入主要來源于土地和勞動力兩種生產(chǎn)要素，由此形成了以田賦、人頭稅為代表的稅收制度。工業(yè)革命以來，勞動價值創(chuàng)造方式發(fā)生變化，要素和產(chǎn)品的大規(guī)模流轉(zhuǎn)以及市場主體的所得成為稅收收入的重要源泉，由此形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財產(chǎn)稅為代表的稅收制度。時至今日，數(shù)據(jù)要素正在成為新的生產(chǎn)要素類型，數(shù)據(jù)算法成為凝結(jié)人類勞動的重要領域，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)成為新的要素和產(chǎn)品流轉(zhuǎn)方式。按照稅源源于勞動價值創(chuàng)造的邏輯，數(shù)據(jù)要素將成為新的、潛在的重要稅源。近期學術界針對數(shù)據(jù)課稅的討論不絕于耳。事實上，早在20 世紀90 年代國外學者就曾經(jīng)提出比特稅的概念?，F(xiàn)在的問題是要深入探討在數(shù)據(jù)要素廣泛應用于經(jīng)濟社會運行時究竟如何恰當?shù)剡x擇課稅對象和計稅依據(jù)，能夠在實現(xiàn)公平原則的同時不扭曲線上和線下交易的資源配置結(jié)構(gòu)。因此，在數(shù)據(jù)要素成為新的生產(chǎn)要素、勞動價值創(chuàng)造方式發(fā)生根本性變化、對數(shù)據(jù)要素的應用亦成為稅收收入的新源泉的情況下，我們要謀求稅制格局的創(chuàng)新，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)不僅要優(yōu)化直接稅和間接稅的比重，還要更好地完善間接稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)，促進數(shù)據(jù)要素和傳統(tǒng)生產(chǎn)要素之間的流轉(zhuǎn)稅結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以更好地助力市場主體適應新發(fā)展階段、提升貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的能力和水平。此外，推動數(shù)字經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，還要注意對數(shù)據(jù)要素進行確權(quán)，探索利用將數(shù)據(jù)資源稅作為對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的反壟斷手段，更好地規(guī)范新領域發(fā)展，造福于全體人民。
（三）深化稅收征管制度改革
順應新發(fā)展階段要求，深化稅收征管制度改革，讓稅收征管資源配置更加精準有效，應從以下三個方面進行。一是充分運用數(shù)字技術，完善稅收征管橫向分工體系。提升稅收征管的數(shù)字化、專業(yè)化水平，將數(shù)字技術與傳統(tǒng)稅收征管方式相融合，運用數(shù)據(jù)算法更加精準地衡量不同行業(yè)、不同區(qū)域的稅收風險，并以此作為稅收征管資源分配的依據(jù)，以進一步提升征管效率、降低征管成本。二是重塑各級稅務機關在稅收征管中的職責體系，形成各級稅務機關之間的縱向分工體系。經(jīng)濟社會交易活動的流動性仍在加強，對現(xiàn)行以行政區(qū)劃為單元的稅收征管體制和機構(gòu)設置帶來了巨大沖擊，越來越多的基層稅務機關更加難以全面掌握轄區(qū)內(nèi)市場主體在全國乃至全球范圍的交易信息。這就要求：一方面，應由更高層級的稅務機關甚至稅務總局全面統(tǒng)籌數(shù)據(jù)分析，然后將稅收風險結(jié)果及時反饋給基層稅務機關進行核實；另一方面，稅收征管資源的分配不應再是以行政區(qū)劃為單位，而是要以人口密度、城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)特點、稅收風險水平等系列要素進行分配。三是納稅服務要更加有效滿足納稅人的個性化訴求。要通過技術手段，為納稅人進行精準畫像，精準區(qū)分大量的重復性需求與少量的個性化需求，讓納稅服務效能得以彰顯。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2021年第6期。）