稅收分成對經(jīng)濟增長目標管理的激勵效應(yīng)

作者：

詹新宇（中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院）

劉文彬（中國人民大學財政金融學院）

一、引言與文獻綜述
作為一種普遍的宏觀經(jīng)濟管理現(xiàn)象，政策當局宣布某一個時間內(nèi)的經(jīng)濟增長目標，并相應(yīng)配置資源的行為在全球范圍內(nèi)都廣泛存在（徐現(xiàn)祥 等，2017）。聚焦到我國，盡管學術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟增長目標話題的研究近年來才開始興起，但是我國制定經(jīng)濟增長目標的行為由來已久，最早可以追溯到“七五”計劃時期。一直以來，這種以經(jīng)濟增長目標來引導(dǎo)實際經(jīng)濟增長的宏觀經(jīng)濟管理方式，在我國多層級的地方政府之間不斷演繹（周黎安 等，2015a）。由此可見，一方面，制定經(jīng)濟增長目標是地方政府進行經(jīng)濟管理和引導(dǎo)經(jīng)濟增長的重要手段；另一方面，地方政府制定的經(jīng)濟增長目標實質(zhì)上是地方政府在進行資源配置等微觀行為時的宏觀指導(dǎo)。
與此同時，經(jīng)濟增長目標也是地方政府官員個人追求的意識體現(xiàn)，即經(jīng)濟增長目標是地方政府官員追求政績實現(xiàn)自身追求的重要抓手。因而，經(jīng)濟增長目標的高低在某種程度上反映了地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的主觀能動性大小。不難理解的是，地方政府在制定經(jīng)濟增長目標時不可能是盲目或“拍腦袋”決定的，至少包含兩個決策因素：一是各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和各時期發(fā)展形勢等客觀條件，比如在新冠肺炎疫情負向沖擊下，各地區(qū)不得不適時調(diào)低經(jīng)濟增長目標；二是地方政府出于財政激勵或政治晉升激勵而提高經(jīng)濟增長目標、激勵地方經(jīng)濟增長的主觀追求。其中:前者屬于客觀因素，是地方政府制定下一年經(jīng)濟增長目標時的主要參考對象；而后者則是能被地方政府官員管理和調(diào)控的，能夠體現(xiàn)為地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的主觀能動性和自由裁量權(quán)的部分。本文把地方政府基于財政激勵或政治晉升激勵而提高經(jīng)濟增長目標、激勵地方經(jīng)濟增長方面的努力稱為對轄區(qū)經(jīng)濟增長目標的“管理”，即經(jīng)濟增長目標管理。而稅收分成作為政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容和財政激勵的重要體現(xiàn)（周黎安 等，2015b；呂冰洋 等，2016），很可能由于其改變影響地方政府在經(jīng)濟增長基礎(chǔ)上“拔高”目標的積極性。本文的研究即是對這一邏輯的驗證?？v觀已有文獻，鮮有學者進行這方面的探討。

二、實證設(shè)計
由于1994年的分稅制改革對中央與省級政府間的稅收分成關(guān)系作出了比較明確的安排，而省以下地方政府之間的稅收分成則存在多樣性，這為本文的實證檢驗提供了豐富的材料。因而，本文主要聚焦于省以下地方政府間的稅收分成如何影響地級市政府的經(jīng)濟增長目標管理行為。
（一）基準實證模型
為了比較準確地測度地級市政府在制定經(jīng)濟增長目標時的“管理”行為，本文首先剔除地級市經(jīng)濟發(fā)展形勢對其經(jīng)濟增長目標的客觀影響，設(shè)定模型如下：

其中，i為個體變量，t為時間變量，θi為地區(qū)固定效應(yīng)，φt為時間固定效應(yīng)，ωi,t為隨機擾動項。geyi,t表示地級市當年的經(jīng)濟增長目標，gyi,t-1是地級市上一年的實際經(jīng)濟增長率，pgdpi,t-1為地級市上一年的人均GDP水平；completei,t-1為地級市上一年的經(jīng)濟增長目標完成率。這些變量用來刻畫地級市的經(jīng)濟發(fā)展形勢對當年經(jīng)濟增長目標制定的影響（馬亮，2013；余泳澤 等，2017）。
通過模型（1）得到經(jīng)濟增長目標的殘差值，將其視為剔除客觀經(jīng)濟形勢之后，地方政府能夠發(fā)揮主觀能動性和自由裁量權(quán)進行經(jīng)濟增長目標管理的部分。然后，將這一殘差值對省與地級市政府間的稅收分成進行回歸，從而探討稅收分成這一政府間財政關(guān)系如何影響地級市政府的轄區(qū)經(jīng)濟增長目標管理行為。為此，設(shè)定如下回歸模型：

gey_resi,t即表示地級市當年的經(jīng)濟增長目標中剔除經(jīng)濟發(fā)展形勢之后的“管理”的部分。taxsharei,t表示地級市的稅收分成。controli,t為控制變量，具體包括：（1）市委書記年齡（youngi,t）；（2）市委書記任期（tenurei,t）；（3）市委書記任期的平方（tenure_sqi,t）；（4）第二產(chǎn)業(yè)比重（indi,t）。μi為地區(qū)固定效應(yīng)，λt為時間固定效應(yīng)，εi,t為隨機擾動項。
（二）變量和數(shù)據(jù)說明
1.被解釋變量。被解釋變量包括地級市的經(jīng)濟增長目標（geyi,t），以及剔除了經(jīng)濟發(fā)展形勢之后的經(jīng)濟增長目標管理的部分（gey_resi,t）。
筆者通過查詢政府工作網(wǎng)站信息、經(jīng)濟年鑒以及其他網(wǎng)絡(luò)資源得到2000～2018年的地級市政府工作報告，隨后手工整理得到政府工作報告中公布的經(jīng)濟增長目標數(shù)據(jù)（geyi,t）。通常，市級人大會議在每年的1月下旬至2月中旬召開，市長代表市政府向市級人大代表作政府工作報告，總結(jié)回顧上一年的主要成績，公布當年包括GDP計劃增長目標在內(nèi)的各類工作目標，并為實現(xiàn)這些公開承諾而較為詳盡地闡述各項投資、產(chǎn)業(yè)、財稅支撐政策。
對模型（1）進行回歸，得到的殘差項即為模型（2）的被解釋變量gey_resi,t。本文通過兩階段回歸，將地級市當年的經(jīng)濟增長目標中由上一年經(jīng)濟增長、經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)情況等客觀因素決定的部分，與地方政府出于財政或政治激勵而人為操縱經(jīng)濟增長目標，以激勵地方經(jīng)濟增長的經(jīng)濟增長目標管理部分進行“剝離”，探究稅收分成這一財政激勵的改變將如何影響地級市政府的經(jīng)濟增長目標管理行為。
2.核心解釋變量。核心解釋變量是各省與省以下地級市之間的稅收分成指標。綜觀已有測度稅收分成的文獻，大多將其與政府間財政分權(quán)程度的衡量掛鉤，且學者們出于各自的數(shù)據(jù)可得性和研究目的，用來計算政府間稅收分成程度的指標也各有不同（周黎安 等，2015b；毛捷 等，2018；呂冰洋 等，2016）。其中，呂冰洋 等（2016）將省以下的市、縣看作一個整體，探討了省與地級市（含縣）政府間的稅收分成關(guān)系將如何影響全市企業(yè)實際稅率。本文地級市稅收分成指標的測度即借鑒了呂冰洋 等（2016）省以下彈性稅收分成的計算方式，原因在于本文的被解釋變量為地級市的經(jīng)濟增長目標及其回歸殘差項，從指標測算范圍看，呂冰洋 等（2016）測度稅收分成的方式與本文被解釋變量的涵蓋范圍存在良好的對應(yīng)關(guān)系。與此同時，由于增值稅是主體稅種之一，為了分析簡便，本文在基準模型（2）中采用增值稅分成（ts_vat）進行回歸。此外，為提高實證結(jié)果的說服力，后文對此還進行了一系列穩(wěn)健性檢驗。
在對經(jīng)濟增長目標的數(shù)據(jù)進行處理之后，考慮到計劃單列市的稅收征管體制和稅收分成安排有其特殊性，因此刪去深圳、廈門、青島、寧波、大連5個城市，同時由于數(shù)據(jù)缺失，進一步刪除?？诤腿齺啠罱K本文使用的樣本為241個地級市。
3.控制變量。從政治晉升激勵的視角來研究地方官員對經(jīng)濟增長的影響，是近年來解釋“中國奇跡”的一支重要文獻（張軍 等，2007）。與此同時，地方官員的政治晉升激勵也是理解我國地方政府經(jīng)濟增長目標管理的重要視角，因此，為了控制官員政治晉升激勵對經(jīng)濟增長目標設(shè)定的影響，本文選取市委書記的年齡和任期作為官員特征的代表性變量加以控制（馬亮，2013；余泳澤 等，2017）。其中youngi,t為表示市委書記年齡的虛擬變量，當市委書記的年齡小于或等于總樣本中市委書記年齡的均值時，youngi,t取值為1，否則為0；tenurei,t為市委書記的任期，具體含義為t時期是i市市委書記在該地區(qū)上任的第幾年，上任第一年的評判標準是其對當年經(jīng)濟增長目標的制定能否產(chǎn)生影響。綜合政府工作報告的時間情況，本文認為當年3月之前上任的政府官員對當?shù)亟?jīng)濟增長目標的制定能產(chǎn)生顯著影響。同時，借鑒馬亮（2013）和余泳澤 等（2017）的研究，進一步加入官員任期的平方項（tenure_sqi,t）。此外，地區(qū)工業(yè)化程度會影響地方政府的稅收分成比例（周黎安 等，2015b），因而本文控制第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重（indi,t）。

三、實證分析（略）

四、研究結(jié)論與對策建議
本文從經(jīng)濟增長目標視角出發(fā)，探究了我國稅收分成體制下，在轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用的地級市政府對于稅收分成比例變化的地方經(jīng)濟增長目標變化。
（一）研究結(jié)論
通過收集和整理我國地市級政府工作報告中的經(jīng)濟增長目標，本文實證探究了稅收分成對地方政府經(jīng)濟增長目標管理的影響。研究發(fā)現(xiàn)，地級市稅收分成比例的提高將使得地級市政府進行積極的經(jīng)濟增長目標管理，努力提高轄區(qū)經(jīng)濟增長目標，且該結(jié)論在經(jīng)歷一系列穩(wěn)健性檢驗之后依然成立。地方政府提高經(jīng)濟增長目標的發(fā)展動機，最終通過支出競爭而非稅收競爭策略拉動轄區(qū)實際經(jīng)濟增長得以實現(xiàn)。
（二）對策建議
基于以上研究結(jié)論，本文提出以下對策建議：
1.可在條件成熟時，把消費稅所有品目改為中央和地方共享稅。消費稅是僅次于增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的第四大稅種。2019年10月，國務(wù)院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》明確指出應(yīng)后移消費稅征收環(huán)節(jié)并將消費稅收入穩(wěn)步下劃地方。要求在征管可控的前提下，把消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段先對高檔手表、貴重首飾等品目實施改革；改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方?，F(xiàn)階段的消費稅改革舉措有利于調(diào)動地方政府進行經(jīng)濟增長目標管理的積極性。在將來條件成熟時，建議把消費稅所有品目改為中央和地方共享稅。消費稅征收環(huán)節(jié)后移與消費稅收入中央與地方分享改革將進一步激勵地方政府努力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟。
2.逐步提高企業(yè)所得稅和個人所得稅地方分享比例。本文的實證結(jié)果表明，地方政府稅收分成比例的提高將激勵其進行積極的經(jīng)濟增長目標管理。近年來，企業(yè)所得稅收入增長較快，但由于企業(yè)所得稅地方分享比例較低，致使地方財政從中“獲益”不多。在個人所得稅領(lǐng)域，個人所得稅提高工資薪金所得減除費用標準和增加6項專項附加扣除的改革，顯著降低了居民稅收負擔，但與此同時又進一步增加了地方財政壓力，從而影響了地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟獲取所得稅收入的積極性。因此，為激勵地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，建議將地方政府在企業(yè)所得稅和個人所得稅中的稅收分成比例提高到50%。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第4期。）

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