【2021年第5期】胡怡建：從三個視角看我國新一輪稅收征管改革

作者：胡怡建

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策和治理研究院院長

公共經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

享受國務(wù)院特殊津貼專家

3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是繼2015年國稅地稅機(jī)構(gòu)合作、2018年國稅地稅機(jī)構(gòu)合并之后，我國稅收征管領(lǐng)域的第三次重大變革。這次改革的重要意義，可以分別從歷史、現(xiàn)實和未來進(jìn)行全方位、多視角審視。
從歷史看新一輪稅收征管改革
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼發(fā)展大局，緊扣時代脈搏，堅持頂層設(shè)計，總體規(guī)劃，分步實施，循序漸進(jìn)，著力推進(jìn)稅收征管從合作、合并再到合成三次重大改革，以夯實稅收基礎(chǔ)，理順稅收關(guān)系，增強(qiáng)稅收功能，提升稅收效率，更好地發(fā)揮了稅收在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。

稅收征管合作改革。我國自1994年實施分稅制財政管理體制改革以來，實行國稅地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立的征管體制。站在當(dāng)時的角度看，這順應(yīng)了分稅制財政管理體制改革要求，有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性。但從現(xiàn)代國家治理對稅收征管體制要求來看，國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)客觀上存在職責(zé)不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利等問題。2015年，黨的十八屆三中全會確立的深化國稅地稅征管體制改革開始啟動，在保留國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)前提下，要求國稅地稅部門全面加強(qiáng)合作，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，理順征管職責(zé)劃分、創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制、轉(zhuǎn)變征收管理方式、深度參與國際合作、優(yōu)化稅務(wù)組織體系和構(gòu)建稅收共治格局，全面提升稅收征管效率。

稅收征管合并改革。黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，作為此次改革的重要組成部分，稅收征管體制迎來了第二次變革。2018年7月，根據(jù)《國稅地稅征管體制改革方案》，省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，實行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)由合作向合并改革，有利于通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、完善執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，逐步建立起一個與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的規(guī)范、高效、統(tǒng)一的稅收征管體系，進(jìn)一步降低征納成本，提高征管效率，增強(qiáng)稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用的有效發(fā)揮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會公平正義。

稅收征管合成改革。把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，稅收征管改革也與時俱進(jìn)。2021年3月24日出臺的《意見》，從全面推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造、不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機(jī)制、大力推行優(yōu)質(zhì)高效智能稅費(fèi)服務(wù)、精準(zhǔn)實施稅務(wù)監(jiān)管、持續(xù)深化拓展稅收共治格局等方面提出具體改革舉措。這既是黨中央、國務(wù)院關(guān)于“十四五”時期稅收征管改革的重要制度安排，是“十四五”時期高質(zhì)量推進(jìn)新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化的總體規(guī)劃，也是一次為推進(jìn)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化，業(yè)務(wù)流程、制度規(guī)范、信息技術(shù)、數(shù)據(jù)要素、崗責(zé)體系融合升級的“合成”改革。

從我國三次稅收征管改革的歷史演變看，2015年國稅地稅機(jī)構(gòu)合作為合并打下基礎(chǔ)，而2018年的國稅地稅機(jī)構(gòu)合并又為第三次更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平的合成創(chuàng)造了條件，改革始終遵循客觀規(guī)律，循序漸進(jìn)、步步深入。

從現(xiàn)實看新一輪稅收征管改革
國稅地稅機(jī)構(gòu)從合作到合并，不僅是稅務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、職能職責(zé)的一場深刻變革，更是執(zhí)法和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等方面的集成創(chuàng)新。通過稅收征管體制改革，稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用進(jìn)一步發(fā)揮。

稅收收入規(guī)模適度增長。2016—2020年，在我國連續(xù)5年實施大規(guī)模減稅降費(fèi)的前提下，稅收仍保持持續(xù)穩(wěn)定增長， 由2015年11.06萬億元（扣減出口退稅）增加至2020年13.68萬億元（扣減出口退稅），年均增長4.34%。這既為進(jìn)一步減稅降費(fèi)、深化改革創(chuàng)造了條件，又為“六穩(wěn)”“六?！碧峁┝素斄χ巍?/font>

稅收征管能力持續(xù)增強(qiáng)。2016年我國全面完成金稅三期工程建設(shè)任務(wù)，形成了覆蓋所有稅種及稅收工作各環(huán)節(jié)、運(yùn)行安全穩(wěn)定、國內(nèi)領(lǐng)先的信息系統(tǒng)。2018年實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)向稅務(wù)總局集中，建成自然人征管系統(tǒng)，并實現(xiàn)與個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。從對納稅人實施分類分級管理、建立自然人稅收管理體系，到構(gòu)建電子稅務(wù)局、金稅三期上線，稅收征管能力不斷增強(qiáng)，稅收治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平持續(xù)提升。

“非接觸式”辦稅有序展開。從2015年國稅地稅部門在服務(wù)、征管、稽查等方面有序開展合作，一廳通辦、一窗通辦逐步推開，到2019年實現(xiàn)原國稅地稅兩套金稅三期系統(tǒng)并庫，再到如今“非接觸式”辦稅繳費(fèi)覆蓋納稅人繳費(fèi)人端征管業(yè)務(wù)事項的90%以上，一系列以納稅人繳費(fèi)人為中心、推進(jìn)辦稅和繳費(fèi)便利化的改革，為納稅人繳費(fèi)人提供了更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，使他們更有獲得感。

稅務(wù)行政審批大幅提速。為落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，稅務(wù)部門大幅度取消和下放稅務(wù)行政審批項目，實現(xiàn)稅收管理由主要依靠事前審批向加強(qiáng)事中事后管理轉(zhuǎn)變。稅務(wù)行政審批事項由2015年的87項減少至目前的6項，取消了61個稅務(wù)證明事項。為適應(yīng)納稅人特別是自然人數(shù)量不斷增加以及企業(yè)經(jīng)營多元化、跨區(qū)域、國際化的新趨勢，稅務(wù)部門通過轉(zhuǎn)變稅收征管方式，不斷提高稅收征管效能。

稅收協(xié)同共治穩(wěn)步推進(jìn)。近年來稅收征管體制改革與稅收立法改革和制度改革協(xié)同推進(jìn)，全面實施營改增、更大規(guī)模減稅降費(fèi)、個人所得稅改革等各項改革陸續(xù)啟動，稅收征管改革在不斷完善的同時，確保了稅收制度的落實落細(xì)。以“三證合一、一照一碼”改革為契機(jī)，擴(kuò)大與有關(guān)部門合作的范圍和領(lǐng)域。稅務(wù)部門與涉稅各方力量，構(gòu)建稅收共治格局，形成全社會協(xié)稅護(hù)稅、綜合治稅的強(qiáng)大合力，建立起了稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局。

對外開放提供有力支撐。近年來，我國積極參與國際稅收規(guī)則制定。圍繞建立合作共贏的新型國際稅收關(guān)系，推動完善國際稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，執(zhí)行好《多邊稅收征管互助公約》和《金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)》，加強(qiáng)稅收信息交換，形成深度交融的互利合作網(wǎng)絡(luò)。多次聯(lián)合有關(guān)國家稅務(wù)部門和國際組織舉辦“一帶一路”稅收合作會議，建立健全“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，積極融入世界包容性增長框架。

從未來看新一輪稅收征管改革
“十四五”開局之年，黨中央、國務(wù)院在《意見》中繪就了我國“十四五”時期全面深化稅收征管改革的藍(lán)圖，為深入推進(jìn)稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革、完善稅務(wù)監(jiān)管體系、打造市場化法治化國際化營商環(huán)境、更好服務(wù)市場主體發(fā)展提供了根本遵循。未來我國稅收征管將呈現(xiàn)五大發(fā)展趨勢：

智慧稅收。治稅有“數(shù)”，全面推進(jìn)稅務(wù)執(zhí)法數(shù)字化升級和智能化改造，著力建設(shè)以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心、以發(fā)票電子化改革為突破口、以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的具有高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能的智慧稅務(wù)。一是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)；二是著力推進(jìn)發(fā)票全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全要素電子化，降低制度性交易成本；三是深化稅收大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，不斷完善稅收大數(shù)據(jù)云平臺，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，持續(xù)推進(jìn)與有關(guān)部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。

法治稅收。執(zhí)法有章，不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機(jī)制，優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，著力提升稅收法治化水平。一是全面落實稅收法定原則，健全稅費(fèi)法律法規(guī)制度；二是嚴(yán)格規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法行為，堅持依法依規(guī)征稅收費(fèi)；三是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，推廣“首違不罰”清單制度，積極支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展；四是加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法區(qū)域協(xié)同，更好服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；五是強(qiáng)化稅務(wù)執(zhí)法內(nèi)部控制和監(jiān)督，構(gòu)建起全面覆蓋、全程防控、全員有責(zé)的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險信息化內(nèi)控監(jiān)督體系。

服務(wù)稅收。服務(wù)有效，大力推行優(yōu)質(zhì)高效智能稅費(fèi)服務(wù)，更好滿足納稅人繳費(fèi)人合理需求。一是進(jìn)一步精簡享受優(yōu)惠政策辦理流程和手續(xù)，確保稅費(fèi)優(yōu)惠政策直達(dá)快享；二是積極通過信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)，切實減輕辦稅繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；三是全面改進(jìn)辦稅繳費(fèi)方式， 不斷拓展“ 非接觸式”“不見面”辦稅繳費(fèi)服務(wù)；四是不斷優(yōu)化稅收營商環(huán)境，持續(xù)壓減納稅繳費(fèi)次數(shù)和時間；五是運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)智能分析識別，精準(zhǔn)提供線上服務(wù)；六是完善納稅人繳費(fèi)人權(quán)利救濟(jì)和稅費(fèi)爭議解決機(jī)制，維護(hù)納稅人繳費(fèi)人合法權(quán)益。

監(jiān)管稅收。監(jiān)管有方，精確實施稅務(wù)監(jiān)管，著力提升稅法遵從度。一是建立健全以“信用+風(fēng)險”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用；二是加強(qiáng)重點領(lǐng)域風(fēng)險防控和監(jiān)管，加大依法防控和監(jiān)督檢查力度；三是充分發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)作用，健全違法查處體系，精準(zhǔn)有效打擊“假企業(yè)”虛開發(fā)票、“假出口”騙取退稅、“假申報”騙取稅費(fèi)優(yōu)惠等行為，保障國家稅收安全。

共治稅收。共治有為，持續(xù)深化拓展稅收共治格局，實現(xiàn)全社會相關(guān)主體共同參與稅收治理。一是加強(qiáng)部門協(xié)同，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部同一層級或不同層級稅務(wù)部門共治；二是加強(qiáng)社會協(xié)同，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會中介組織作用，支持第三方按市場化原則為納稅人繳費(fèi)人提供個性化服務(wù)；三是強(qiáng)化稅收司法保障，實行警稅雙方制度化、信息化、常態(tài)化聯(lián)合辦案，進(jìn)一步暢通行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機(jī)制；四是強(qiáng)化國際稅收合作，深度參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的國際稅收規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，嚴(yán)厲打擊國際逃避稅，保護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，維護(hù)我國稅收利益，持續(xù)推動全球稅收治理體系建設(shè)。

來源：《中國稅務(wù)》2021年第5期