日本碳稅發(fā)展趨勢與啟示

作 者 信 息
鄧微達（北京大學教育學院）
王智烜（廈門國家會計學院）

文 章 內(nèi) 容
一
引言
黨的十九屆五中全會擘畫了新征程奮斗藍圖，“十四五”時期要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，不斷推進高質(zhì)量發(fā)展。需要看到的是，綠色是“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展的底色，推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生是“十四五”時期的主要目標任務(wù)之一。2021年4月16日，在中法德領(lǐng)導(dǎo)人視頻峰會上，中國國家主席習近平宣布“中國將力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現(xiàn)碳中和，這意味著中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，將完成全球最高碳排放強度降幅，用全球歷史上最短的時間實現(xiàn)從碳達峰到碳中和”。這是中國作為負責任大國向國際社會作出的莊嚴承諾，也是“十四五”時期乃至更長時期必須實現(xiàn)的目標。
當前，氣候變化成為影響世界經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，海平面上升、極端氣候現(xiàn)象及生物多樣性銳減等嚴重阻礙了世界經(jīng)濟發(fā)展。Harris等(2017)研究顯示，氣候變化對全球經(jīng)濟造成2%至10%的影響。由于各國應(yīng)對能力的差異，氣候變化將進一步拉大發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的差距，加劇貧富不均現(xiàn)象，從而影響聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)，也將阻礙人類命運共同體構(gòu)建。根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處的統(tǒng)計，2020年全球碳中和承諾方增加了一倍。中國、日本和韓國等國陸續(xù)加入碳中和行列，承諾加入“奔向零碳”（race to zero）活動的企業(yè)成員已經(jīng)覆蓋全球GDP12%的份額
2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是我國實現(xiàn)碳達峰的關(guān)鍵期和推進碳中和的起步期。我國要做好降低碳排放強度的相關(guān)工作，既要促進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建清潔能源；也要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，并以科技為重要支撐，推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。在這一過程中，應(yīng)充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，通過稅收政策助力綠色發(fā)展。2021年全國稅務(wù)工作會議強調(diào)，“十三五”時期我國形成了以環(huán)保稅、資源稅、耕地占用稅“多稅共治”、以系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策“多策結(jié)合”的綠色稅收體系框架。應(yīng)當說，綠色稅收體系框架的確立對未來我國綠色發(fā)展將產(chǎn)生極大助力。但同時也要認識到，已有的綠色稅收體系與“十四五”時期我國綠色發(fā)展的宏大目標之間還有一定差距，必須進一步完善和發(fā)展我國綠色稅收體系框架。一方面，要立足現(xiàn)實，基于中國特色社會主義稅收體系發(fā)展符合我國國情的綠色稅收體系；另一方面，要借鑒國外綠色稅收體系最新發(fā)展，總結(jié)共性規(guī)律，提煉符合社會主義市場經(jīng)濟的稅收經(jīng)驗。日本是中國一衣帶水的鄰國，兩國擁有共同的綠色發(fā)展目標。本文擬分析探討日本近年來碳稅發(fā)展趨勢及面臨的相關(guān)問題，以期為我國“十四五”時期綠色稅收體系發(fā)展提供參考。
二
日本碳稅發(fā)展趨勢分析
理論界普遍認為，政府降低碳排放最為有效的工具是碳稅等環(huán)境稅政策（Baumol等，1988）。碳稅是環(huán)境稅的一種，主要針對二氧化碳排放征稅，旨在通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖，保護自然環(huán)境。1990年芬蘭成為第一個引入碳稅的國家，隨著《京都條約》和《巴黎協(xié)定》的陸續(xù)出臺，碳稅逐漸被各國所接受。1997年《京都條約》制定后，日本積極參與氣候變化治理，于1998年公布《全球氣候變暖對策推進法》，以應(yīng)對氣候變化。2007年日本開始征收碳稅，當時名為環(huán)境稅，是針對二氧化碳排放征收的獨立稅種，稅率為2400日元/噸碳。2010年日本內(nèi)閣府通過《全球氣候變暖對策基本法案》，明確2020年之前日本溫室氣體排放量比1990年減少25%的目標。2011年日本對碳稅征收方式和稅率進行改革，將碳稅作為石油煤炭稅的附加稅征收，征收基礎(chǔ)由按照化石燃料的二氧化碳含碳量征收，改為按照化石燃料的二氧化碳排放量征收，稅率為289日元/噸二氧化碳排放量。2012年10月1日，日本正式開始對石油、煤炭和液化氣等能源征稅，碳稅改名為全球氣候變暖對策稅。由于2011年福島第一核電站事故導(dǎo)致核電站運轉(zhuǎn)率降低，2013年日本將2020年較1990年減排25%的目標改為較2005年減排3.8%的短期目標。根據(jù)《巴黎協(xié)定》，2016年日本明確2030年比2013年減排26%的中期目標和2050年較2013年減排80%的長期目標。2020年10月，日本首相菅義偉在執(zhí)政后首場演說中表示，日本將致力于在2050年以內(nèi)實現(xiàn)碳中和。2020年12月，日本環(huán)境省和日本國立環(huán)境研究所聯(lián)合公布的2019年日本溫室氣體排放數(shù)據(jù)顯示，2019年日本溫室氣體排放量同比減少2.7%，較2005年減少12.2%。2020年12月25日，日本政府公布《綠色增長戰(zhàn)略》，對14個重要領(lǐng)域提出2030年至2050年需要實現(xiàn)的目標，并提及引入碳稅可以抑制企業(yè)二氧化碳排放量，促進低碳技術(shù)創(chuàng)新。在日本碳稅改革過程中，有三個關(guān)鍵性問題值得關(guān)注：
其一，從整體執(zhí)行效果來看，日本開征碳稅能夠帶來雙重紅利（Double Dividend）。碳稅作為一種環(huán)境稅，一方面能夠有效降低碳排放，減緩全球變暖，削減氣候變化給經(jīng)濟社會造成的負面影響；另一方面，碳稅征收可以增加財政收入。如果在保持財政收入不變的情況下，通過征收碳稅增加的財政收入來降低資本和勞動相關(guān)稅負，那么減稅會降低對要素市場的稅負扭曲，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。由于碳稅能夠帶來“環(huán)境紅利”和“效率紅利”的雙重紅利，使得理論界支持開征碳稅等環(huán)境稅。Lee等（2012）分析研究了2012年日本以附加稅方式征收碳稅后的影響，結(jié)果顯示開征碳稅將帶來傳統(tǒng)能源價格的上升，消費也隨價格上升出現(xiàn)小幅度削減，同時碳稅還給日本政府帶來稅收收入。如果碳稅稅率提升，且碳稅收入得到有效利用，那么碳稅將能夠促進經(jīng)濟長期發(fā)展。Ikefuji等(2020)通過理論模型指出，在日本等國家經(jīng)濟長期停滯的情況下，碳稅等環(huán)境稅的引入能夠有效緩解總需求停滯，刺激私人部門就業(yè)增長，就業(yè)增長帶來的收入增長會進一步促進消費增長，最終將有助于日本經(jīng)濟走出停滯狀態(tài)。Lee等(2018)側(cè)重研究了日本碳稅不同路徑的“效率紅利”，即在保證財政收入不變的情況下，利用碳稅稅收收入來替代其他稅收收入，其他稅收收入被替代意味著對此稅種進行減稅。論文測算了此邏輯下不同稅種減稅對經(jīng)濟的正面影響，研究結(jié)果顯示，碳稅替代消費稅是實現(xiàn)“效率紅利”的最有效途徑。消費稅的減稅實際上提高了居民家庭實際收入，進而刺激消費增長，最終將有利于經(jīng)濟增長。碳稅替代個人所得稅也能起到類似刺激經(jīng)濟增長的作用。個人所得稅降低將帶來個人收入增加，進而帶來消費支出增加，最終將帶動總需求上升，從而刺激經(jīng)濟發(fā)展。效果最不明顯的是碳稅替代社保費雇主繳納部分。雖然減少雇主繳納部分后降低了企業(yè)經(jīng)營成本，但由于價格剛性等因素，部分消費者不能獲得相關(guān)收益，因此這一路徑帶來的經(jīng)濟增長效果最不明顯。小嶋公史等（2018）基于日本減排中期目標和長期目標，運用歐盟能源-環(huán)境-經(jīng)濟模型（Energy-Environment-Economy Model for Europe，E3ME），對日本2030年和2050年之前的碳稅稅率變化趨勢、二氧化碳減排目標和未來的能源結(jié)構(gòu)進行了反推研究。預(yù)測顯示，到2050年時太陽能、水能、風能和生物質(zhì)能等可再生能源將占日本能源比例的一半以上，屆時社會保障水平和經(jīng)濟增長率都將有所提升。但是由于碳稅存在一定“累退性”，在實現(xiàn)2030年和2050年減排目標時，以基尼系數(shù)幾何平均0.377為基準，日本基尼系數(shù)將于2030年和2050年分別漲至0.380和0.385，即居民收入差距將被拉大。因此，提升低收入人群的退稅額是對抗“累退性”的必要手段。

  其二，從實際執(zhí)行角度來看，日本碳稅改革力度有待加強。雖然碳稅的雙重紅利得到理論界廣泛認同，但在實踐中日本碳稅征收力度明顯不足。從表1可以看出，日本碳稅水平明顯低于北歐國家碳稅水平。Lee等（2012）在分析日本碳稅稅制時指出，過低的碳稅水平對碳排放的影響過小，且較難對日本經(jīng)濟增長產(chǎn)生重要影響。即便是較早開征碳稅的OECD成員國，實際征收中也普遍存在征收力度較弱及征收范圍過窄問題（王智烜等，2019）。原因主要是國家需要平衡征收碳稅帶來的短期和長期影響，雖然理論界普遍支持長期雙重紅利效應(yīng)，但征收碳稅短期內(nèi)確實增加了被征收企業(yè)的成本。特別是當碳稅集中在能源行業(yè)征收時，對交通運輸?shù)壬a(chǎn)性服務(wù)業(yè)的影響會通過產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)至上下游。武藤慎一等（2013）使用一般均衡模型對日本碳稅實施后減排效果和帶來的經(jīng)濟影響進行計算，結(jié)果表明碳稅雖然為政府增加了財政收入，但導(dǎo)致煤炭制品、運輸器材、水運行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)的實際生產(chǎn)總值大幅下降，給使用傳統(tǒng)能源的相關(guān)企業(yè)帶來經(jīng)濟損失。因此，包括日本在內(nèi)的許多國家在征收碳稅時，為避免企業(yè)和民眾的負擔急劇增加，普遍采取漸進遞增的保守方式。日本開征全球氣候變暖對策稅時，分三次（2012年10月、2014年4月和2016年4月）上調(diào)稅率，給予民眾一定適應(yīng)期，避免納稅人短期內(nèi)的負擔激增。Lee等（2012）認為，應(yīng)將碳稅價格提高37倍以上，才能帶來碳排放20%的下降，進而實際影響企業(yè)和消費者行為，促進日本向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。龜岡澪等（2019）研究發(fā)現(xiàn)，征收碳稅導(dǎo)致日本部分產(chǎn)業(yè)的市場價格上漲，使低收入家庭、寒冷地區(qū)家庭和老年人家庭的平均開支增大，應(yīng)對價格上漲幅度較大的產(chǎn)業(yè)給予減免措施，以緩解特定日本家庭的經(jīng)濟負擔。按照日本能源平均使用量估算，在完成三次稅率上調(diào)后，平均每個日本家庭每年約增加1228日元的額外碳稅負擔。日本環(huán)境省呼吁民眾通過節(jié)能減排來降低稅負，如將夏季空調(diào)溫度設(shè)定提高1℃，冬季暖氣溫度設(shè)定調(diào)低1℃，每年即可減少33千克二氧化碳排放，可節(jié)約1800日元稅金。
其三，從碳減排全局安排來看，日本碳稅必須與其他相關(guān)政策形成合力。在實施碳稅政策的過程中，日本政府認識到碳稅政策必須與其他政策配合，才能讓碳稅充分發(fā)揮作用。在實施碳稅政策之前，2011年3月，日本福島縣附近發(fā)生9.0級特大地震，福島核電站受到海嘯沖擊造成蘇聯(lián)切爾諾貝利事故以來最嚴重的核事故。事故發(fā)生后，日本社會意識到核電站的危險，為回應(yīng)民眾關(guān)心，日本政府開始“去核”進程，即降低對核電站的依賴性。2012年開始實施的碳稅旨在降低傳統(tǒng)能源的使用，使日本社會轉(zhuǎn)向使用清潔能源。而在巨大的“去核”成本及其他清潔能源相對匱乏的情況下，日本政府在加大碳稅征收強度和力爭能源轉(zhuǎn)型上表現(xiàn)得舉棋不定。Pollitt等（2014）研究發(fā)現(xiàn)，降低核能的確會帶來GDP下降，但是如果能夠結(jié)合能源價格的靈活調(diào)整、有效的碳稅政策和相關(guān)稅收收入的合理利用，則可以實現(xiàn)碳排放降低和GDP增長，即征收碳稅的雙重紅利能夠有效降低“去核”帶來的不利影響。雖然理論模擬研究的結(jié)果非常理想，但在實際中運用卻十分困難，因為模型結(jié)果顯示日本政府需要將碳稅提高至513美元/噸的水平，此舉顯然過于極端。由于碳稅水平太低，日本東京和埼玉地區(qū)利用碳排放權(quán)交易框架（Emissions Trading Scheme，ETS）進行補充，總體來看，碳稅與碳排放交易框架的結(jié)合值得探索(Arimura等，2020)。

三
啟示與建議
結(jié)合日本碳稅的發(fā)展趨勢及經(jīng)驗，筆者對我國綠色稅收體系發(fā)展提出以下幾點建議：
第一，認真研究碳稅等綠色稅種在我國開征的可行性，實現(xiàn)雙重紅利等目標?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第三十九章“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”指出，實施有利于節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用的稅收政策。2021年3月15日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，要完善有利于綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，加快推進碳排放權(quán)交易。從稅收角度來看，通過稅收政策打好實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”這場硬仗，是“十四五”時期深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。當前，我國綠色稅收體系已經(jīng)建立，但距離匹配“碳達峰、碳中和”的稅收體系還有許多工作要開展。目前我國稅收政策應(yīng)對氣候變化還有一定短板，沒有對二氧化碳排放進行明確征稅的稅種，環(huán)境保護稅、成品油消費稅及其他稅種能否有效促進二氧化碳減排仍不明確。在完善和發(fā)展現(xiàn)代綠色稅收體系的過程中，既要優(yōu)化應(yīng)稅碳排放量計量工作，打好綠色稅制基礎(chǔ)；也要加強“碳達峰、碳中和”財稅稅收政策研究，為決策部門提供理論參考。同時，要借鑒包括日本在內(nèi)的世界各國經(jīng)驗，發(fā)揮碳稅等綠色稅種長期雙重紅利效應(yīng)，確保通過綠色稅收體系實現(xiàn)改善環(huán)境和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。基于這一目標，在宏觀層面上應(yīng)對促進經(jīng)濟社會節(jié)約能源的稅收政策做加法，既加強新能源建設(shè)，又要促使傳統(tǒng)能源進行轉(zhuǎn)型；還要對交通運輸?shù)忍寂欧胖攸c行業(yè)做減法，通過稅收政策降低這些行業(yè)的碳排放量。同時，還要注重稅收政策對微觀層面的指引，如應(yīng)關(guān)注環(huán)境、社會和企業(yè)治理（Environment，Social Responsibility and Corporate Governance，ESG）中的稅收問題，通過相關(guān)稅收指引促進企業(yè)等微觀個體主動實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。
第二，堅持系統(tǒng)觀念，從實際出發(fā)謀劃推動綠色稅收體系發(fā)展?！笆奈濉睍r期首次提出堅持系統(tǒng)觀念，這是黨中央基于實踐經(jīng)驗在新征程中作出的重大理論概述。結(jié)合日本碳稅實施進程，運用系統(tǒng)觀念謀劃推動綠色稅收體系發(fā)展，筆者認為有三個方面經(jīng)驗值得借鑒：一是加強碳排放機制配合。在日本，部分地方政府通過推動碳稅與碳排放權(quán)交易的有效結(jié)合來降低當?shù)靥寂欧潘??！笆奈濉睍r期我國將完善有利于綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，要注重稅收與財政、稅收與金融、稅收與價格等政策的協(xié)調(diào)配合。在這一過程中，特別要注意政策實施力度，從日本實際執(zhí)行程度來看，綠色稅收政策需保證一定力度，才能達到減排效果。但同時也要關(guān)注稅收政策的短期效果，盡量避免征管強度過大對經(jīng)濟帶來的負面效應(yīng)。二是加強邊境稅與境內(nèi)稅的配合。目前大部分國家仍過于關(guān)注碳稅等境內(nèi)稅調(diào)整，忽視邊境稅調(diào)整。如果國內(nèi)綠色稅制調(diào)整過度，國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品將受到境外碳排放調(diào)整較低國家的沖擊。應(yīng)加強邊境稅與境內(nèi)稅配合，既要研究日本開征碳稅的影響，更要關(guān)注歐盟碳邊界調(diào)整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）的合理性。三是通過發(fā)展綠色稅收體系轉(zhuǎn)變國民理念。綠色稅收體系旨在倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，讓廣大民眾認識到綠色轉(zhuǎn)型事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。2018年日本決定執(zhí)行《第五次環(huán)境基本計劃》，推進以可持續(xù)發(fā)展教育（Education for Sustainable Development，ESD）為基礎(chǔ)的環(huán)境教育，從學校、家庭和職場教育入手，鼓勵通過獎勵機制激勵普通民眾、學校學生和職場工作人員自主參與到環(huán)境保護實踐中去，并要求各省廳聯(lián)合為全國教師開展環(huán)境教育相關(guān)培訓，加強環(huán)境保護人才隊伍建設(shè)。通過構(gòu)建環(huán)境保護實踐基地，讓全體國民自發(fā)性地重視環(huán)境保護，被日本政府視為國民環(huán)境保護意識教育的重要路徑，是實現(xiàn)低碳社會和自然共生社會的必經(jīng)之路。我國應(yīng)呼吁相關(guān)組織機構(gòu)共同構(gòu)建環(huán)境保護教育基地，增加國民參與實踐的機會和場所，共同促進環(huán)境保護政策的實施。
第三，從國際稅收角度出發(fā)，必須看到綠色稅收帶來的國際稅收合作契機。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新型冠狀病毒肺炎疫情深刻影響全球產(chǎn)業(yè)鏈，世界經(jīng)濟不穩(wěn)定性和不確定性明顯增加，單邊主義、保護主義、霸權(quán)主義對世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅。在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境面臨復(fù)雜變化的情況下，我國更應(yīng)加強國際合作，凝聚共識應(yīng)對風險挑戰(zhàn)。2021年1月，美國總統(tǒng)拜登簽署了新的應(yīng)對氣候變化行政令。日本、韓國等國家相繼宣布將于2050年實現(xiàn)碳中和。結(jié)合中國“碳達峰、碳中和”的承諾，世界主要國家在應(yīng)對全球氣候變化上具有一致性。應(yīng)以此為契機，加強綠色稅收合作，拓展中日韓乃至亞太地區(qū)的發(fā)展共識，營造有利于我國改革發(fā)展的外部環(huán)境。同時，積極同各國一道建設(shè)綠色絲綢之路，使“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）更加認同人類命運共同體理念。發(fā)揮“一帶一路”稅收征管合作機制的引領(lǐng)作用，拓展綠色稅收征管合作空間，為進一步發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、保障性和支柱性作用增添動力。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第5期）

●陳鏡先 孫奕：受控外國公司稅制的最新發(fā)展與經(jīng)驗借鑒
●姚麗：數(shù)字經(jīng)濟價值實現(xiàn)與新征稅權(quán)利潤分配難題
●易奉菊 Agatha Christy Della 焦之珍：印度尼西亞稅收改革措施及影響
●葛敬書 畢凌波 邱曉峰：日本稅制改革新動向及對我國的啟示
●黃雁寧 席鵬輝：澳大利亞近年財稅政策概述與啟示——以預(yù)算報告為依據(jù)
●杜莉：世界主要國家稅制改革述評——基于近五年OECD稅收政策改革報告
●胡怡建 熊惠君：后疫情時代全球減稅趨勢分析
●康拉德·特雷 池澄：應(yīng)對有害稅收競爭議程的發(fā)展：BEPS第5項行動計劃的回顧與展望


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