支持成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的財稅制度優(yōu)化

劉 蓉 晉曉姝

西南財經大學財政稅務學院


2020年1月召開的中央財經委員會第六次會議首次提出“成渝地區(qū)雙城經濟圈”，明確成渝地區(qū)雙城經濟圈的目標定位是“一極兩中心兩地”，即在西部形成高質量發(fā)展的重要增長極，建設具有全國影響力的重要經濟中心、科技創(chuàng)新中心，建設改革開放新高地、高品質生活宜居地。
在新時代背景下，中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，建設成渝地區(qū)雙城經濟圈是我國新階段發(fā)展的必然趨勢。從縱向上看，推進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設是繼2011年“成渝經濟區(qū)”建設和2016年“成渝城市群”建設的戰(zhàn)略升級；從橫向上看，推進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設是繼推進京津冀協同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設的延伸和拓展。
構建成渝地區(qū)雙城經濟圈，實現區(qū)域協同發(fā)展，不僅要求中心城市在合作層面達成共識，打破政策障礙和利益藩籬，建立成渝雙城共贏財稅機制，還應結合自身發(fā)展需求，按照客觀經濟規(guī)律，因地制宜、因城施策，調整完善區(qū)域政策體系，加強制度保障，強化財稅制度安排在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設中的重要支撐作用。

一
成渝地區(qū)雙城經濟圈的現狀
目前，成渝地區(qū)的兩個核心城市——成都和重慶，經濟總量均已過萬億元，且發(fā)展勢頭強勁，重慶經濟增速曾多年領跑全國，成都自2017年以來連續(xù)12個季度增速超8%。2019年，成渝地區(qū)實現國內生產總值（GDP）近7萬億元，經濟總量占西部比重達33.25%。
雖然成渝地區(qū)雙城經濟圈經濟增長取得顯著成效，但是與我國已有的三大經濟區(qū)域相比還存在很大差距。盡管成都和重慶在成渝經濟圈內“雙核獨大”，但其實任何一個核心城市的實力也還不足以比肩其他三大經濟區(qū)域的核心城市。并且，除了成都和重慶外，缺少一批次一級城市。這是由于，自1997年四川省和重慶市在行政區(qū)劃上分開后，西南地區(qū)便逐步形成以成都和重慶為雙核城市的橢圓經濟區(qū)，但兩地微妙的競爭態(tài)勢導致極化效應明顯大于擴散效應，形成“雙核共振，中部坍塌”的局面。西南地區(qū)除成都和重慶兩市外的城市承擔了巨大的壓力，除了經濟增長勢頭遠不如成都、重慶外，還受到雙核城市經濟快速發(fā)展所帶來的負外部效應影響。

二
制約成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的現行財稅制度分析
成渝地區(qū)雙城經濟圈目前存在資源配置的“馬太效應”，具體表現為：區(qū)域內城市經濟分級梯度明顯，經濟發(fā)展水平更高的成都和重慶兩市對資本、人才、技術、管理、數據等要素資源的集聚效應顯著強于區(qū)域內其他中小城市，而擴散效應微弱。從長遠看，這對成都、重慶發(fā)展能級和位勢的提升支撐力不足。由于存在體制性障礙、機制性梗阻和政策創(chuàng)新不足的問題，現行財稅制度對成渝地區(qū)雙城經濟圈建設仍存在多方面制肘。
（一）現行財稅體制不利于成渝地區(qū)發(fā)展
成都和重慶在協同創(chuàng)新發(fā)展的進程中有一定歷史積淀，但由于各種原因，難以達到優(yōu)勢互補的效果。成都和重慶經濟發(fā)展缺乏同頻共振效應的原因很多。一方面，成都和重慶由于歷史背景和地理區(qū)位的相似性使得兩地產業(yè)結構趨同、實力旗鼓相當，導致競爭加??；另一方面，分稅制不完善弱化了兩地財力，事權與支出責任不匹配固化了利益格局，拉大了地區(qū)經濟和發(fā)展的不平衡。
從財政支出看，與民生直接相關的公共服務資源也存在明顯的差異。成渝地區(qū)雙城經濟圈各地政府的基本公共服務供給機制各有不同，不平衡現象較為嚴重。成都市的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務資源遠遠領先于四川全省，且集中在市中心；而重慶市則主要表現為各區(qū)縣及城鄉(xiāng)間基本公共服務的嚴重不均等。一般而言，地區(qū)間不均等通過財政轉移支付加以改進，但我國現行的財政轉移支付手段解決地方間縱向財政失衡問題不夠有效，且一般性轉移支付中均衡性轉移支付比重較小，地區(qū)間橫向分配又缺乏合理調整。財政轉移支付對四川省經濟欠發(fā)達地區(qū)以及重慶市各區(qū)縣提高基本公共服務整體支出占比和各分類支出占比的優(yōu)化調整已表現出一定的停滯或抑制效應。
（二）現行稅制不合理導致地方政府財力基礎薄弱
地方政府需要兼顧經濟發(fā)展和民生改善，因此聚財增收是其重要的財政任務。將成渝地區(qū)經濟圈與京津冀、長三角、粵港澳三大經濟區(qū)域的核心城市財政狀況進行對比發(fā)現（表1，略），其地方政府組織稅收收入的能力和財政自給率明顯偏低。從現行的稅制設計分析，主要存在以下問題：
第一，地方稅缺乏主體稅種，資源稅難以體現地方財力優(yōu)勢。成渝地區(qū)位于我國西部，擁有豐富的礦產資源，是頁巖氣主產區(qū)，也是我國未來油氣資源的重要增長點。有關資源開發(fā)和利用的稅收應成為地方重要稅源，但現行資源稅的稅制設計征收范圍過窄、稅收優(yōu)惠過多，無法充分發(fā)揮組織財政收入的作用。如2018年4月1日至2021年3月31日期間，國家對天然氣資源稅減征30%，稅額偏低。同時，稅率設計與資源產品價格脫節(jié)，導致近十年來資源稅收入占稅收總收入的比重非常低，在四川省僅為1%～2%，在重慶市則低于1%。其他地方稅，如房產稅、城市維護建設稅、耕地占用稅等零星分散，對地方財力貢獻杯水車薪，造成地方財源有限。
第二，稅收收入分享機制存在缺陷。成渝地區(qū)地方稅收收入中占比最高的增值稅和所得稅需要按照一定的比例進行“央地分成”，其中頁巖氣開發(fā)主體的中石油、中石化等央企的企業(yè)所得稅全部歸屬中央收入，地方無法參與分享。與此同時，成渝地區(qū)存在眾多跨地區(qū)經營企業(yè)，存在地區(qū)間企業(yè)所得稅稅收與稅源背離的問題。由于成渝地區(qū)尚未成立合理的地區(qū)間政府稅收收入分享機制和專門的稅收征管建設領導機構，為了爭取更多稅收，政府間實行跨區(qū)域稅收征管限制或稅收政策無序競爭，增加了不必要的成本，不利于穩(wěn)定地方稅源。
（三）稅收優(yōu)惠政策結構性不合理影響創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)升級
我國現行的稅收優(yōu)惠政策包括區(qū)域性和行業(yè)性兩類。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策對區(qū)域經濟協調發(fā)展主要發(fā)揮“逆向調節(jié)”作用，相對更有利于東部發(fā)達地區(qū)；行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策主要針對高新技術、數字經濟、環(huán)保等產業(yè)。從目前成渝地區(qū)產業(yè)結構看，重慶的第二產業(yè)集聚度更高；成都的第三產業(yè)更具優(yōu)勢，但現代金融等高端服務業(yè)的發(fā)展水平與北京、上海、深圳相比還存在數量級的差距。對科技生產要素投入的政策導向傾斜力度不足，導致2019年四川省和重慶市研究與試驗發(fā)展經費投入強度分別為1.87%和1.99%，低于全國平均水平2.23%。除了戰(zhàn)略性新興產業(yè)外，成渝地區(qū)產業(yè)結構中亟待鞏固和再造的產業(yè)領域是交通、能源、信息、原材料等基礎設施和基礎工業(yè)，當前的行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策力度不夠且導向不強，無法通過重點撬動引導傳統(tǒng)優(yōu)勢龍頭企業(yè)特別是傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)化升級、加快新舊動能轉換、加快發(fā)展和融合創(chuàng)新。此外，成渝地區(qū)內稅收優(yōu)惠政策認定標準不統(tǒng)一、優(yōu)惠待遇不協調也使得政策紅利無法充分釋放。

三
支持成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的財稅制度改革優(yōu)化建議
支持成渝地區(qū)雙城經濟圈建設，要以國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，進一步深化財稅制度改革創(chuàng)新，充分釋放制度紅利，從頂層設計、政策供給、要素配置、利益協調等方面發(fā)力，改變當前成渝地區(qū)雙城經濟圈內發(fā)展不均衡的局面，在進一步吸引科技、人才、社會資源向核心城市集聚，增強其承載力的同時，加快推動核心城市向周邊區(qū)域的輻射擴散，實行極點帶動、軸線延伸、網絡擴散，促進要素自主有序流動和產城一體化，為高標準市場體系建設和高質量發(fā)展注入新動能，同時促進國內循環(huán)戰(zhàn)略腹地和國內國際雙循環(huán)門戶樞紐的建設。具體可以從以下幾個方面入手。
（一）規(guī)范財政轉移支付制度，推進基本公共服務均等化和一體化
1.規(guī)范財政轉移支付制度。建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的省市縣財政關系，促進各級政府財力與支出責任相匹配，通過構建具有正向激勵機制的財政轉移支付制度，糾正地方政府財政支出的結構性偏向問題。一方面，加大對成渝地區(qū)雙城經濟圈的財力補助，在現行制度基礎上增強財政轉移支付的均等化屬性，加強一般性轉移支付中均衡性轉移支付的比重，嚴格控制專項轉移支付規(guī)模，完善稅收返還機制，增強法制化建設，提高透明度。另一方面，進一步優(yōu)化具有中國特色的橫向轉移支付制度，協調地方之間的利益。以環(huán)境治理為例，借鑒長三角浙江和安徽兩省新安江流域上下游跨省橫向補償機制建設經驗，從長江干流開始逐步向其他重要支流推開，建立起四川省和重慶市地方政府間的橫向生態(tài)補償財政轉移支付制度，實行下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的橫向財政轉移支付。
2.推進基本公共服務均等化和一體化。圍繞更好地增進民生福祉，建立標準統(tǒng)一、相互銜接的公共服務政策體系，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及成渝地區(qū)全體人民，在當前國家層面不斷推進特大和超大城市戶籍制度改革的形勢下，統(tǒng)籌解決制度銜接問題，從數量、質量、結構和布局等方面調整基本公共服務和基礎設施，以適應常住人口增長帶來的有效需求。以醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務為例，積極促進成都和重慶社會保險服務標準和制度銜接以及區(qū)域統(tǒng)籌，深化跨省異地就醫(yī)、健康互認，擴大異地就醫(yī)住院聯網結算醫(yī)療機構和就醫(yī)人員范圍，將成渝地區(qū)乃至西南地區(qū)更多城市、更多醫(yī)院納入異地就醫(yī)直接結算范圍，完善基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)醫(yī)療費用直接結算制度，做好社會保險關系無障礙轉移接續(xù)，方便人口流動。
（二）完善地方稅體系建設，制定中央和地方政府之間科學合理的收入分享機制
1.完善地方稅體系。第一，賦予成渝地區(qū)政府一定的稅收管理權，充分調動省市縣的積極性、主動性和創(chuàng)造性；在明細事權與支出責任的原則下，進一步完善以財產稅為主體的地方稅體系建設，加大力度涵養(yǎng)稅源，確保地方財政收入穩(wěn)定和財政收支大體均衡。第二，根據成渝地區(qū)雙城經濟圈的發(fā)展特點，優(yōu)化資源稅稅制設計，包括細化征稅稅目，調整計稅依據，適當減少資源稅優(yōu)惠政策、擴大征稅范圍。例如：在天然氣資源稅減征政策到期（2021年3月31日到期）后，不再出臺天然氣資源稅優(yōu)惠政策，使資源地政府能夠全部獲得資源稅收入；將現行的定額稅率與比例稅率相結合，與資源產品的市場價格掛鉤，使地方政府能夠充分享受資源開發(fā)的財稅利益；鼓勵資源開發(fā)企業(yè)與資源所在地政府合作，從企業(yè)銷售收入中拿出一定比例（如20%）設立生態(tài)補償和可持續(xù)發(fā)展基金，并由企業(yè)和地方政府共同管理，共同承擔生態(tài)補償和可持續(xù)發(fā)展的責任等。
2.制定中央和地方政府之間科學合理的稅收收入分享機制。第一，積極爭取中央調整成渝地區(qū)地方政府間的財政收入分成機制，加快推進收入劃分改革，將現行中石油、中石化等央屬資源型企業(yè)的企業(yè)所得稅全部歸屬中央調整為中央和地方按60%和40%的比例進行分享，以便讓資源所在地獲得一定的補償收入，充分享受到資源開發(fā)帶來的財稅利益。第二，建立投入共擔、利益共享的稅收收入分享機制和靈活統(tǒng)一的稅收征管體系。根據成渝地區(qū)區(qū)域合作的發(fā)展規(guī)律和特點以及企業(yè)的具體經營狀況，以有序促進區(qū)域經濟協調均衡發(fā)展為目的找到利益共振點，建立成渝地區(qū)政府稅收收入分享機制，對地區(qū)間合作項目產生的稅收收入可參照央地分成比例后兼顧項目投資額、項目主要實施地等因素進行利益分享。第三，不斷完善跨區(qū)域涉稅信息共享機制，加強成渝地區(qū)內各地稅務機關的合作，創(chuàng)新稅務執(zhí)法協助機制，大力推進征管一體化和辦稅便利化，降低成渝地區(qū)雙城經濟圈內制度交易成本。
（三）參照海南省或粵港澳大灣區(qū)實行更為優(yōu)惠的稅收政策
1.為使成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)揮連接國內和亞太的獨特區(qū)位優(yōu)勢，除了沿襲西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策外，還應允許成都和重慶創(chuàng)新推出與國際和國內試驗區(qū)接軌的稅收舉措，以重點區(qū)域開放提升成渝地區(qū)資源要素利用水平。學習借鑒海南省和粵港澳大灣區(qū)先進經驗，在成渝地區(qū)雙城經濟圈設立自貿試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)、國際合作園區(qū)等，實行低關稅或零關稅政策，給予一定的企業(yè)所得稅和個人所得稅低稅率優(yōu)惠，或在一定時期內免征企業(yè)所得稅和個人所得稅，推動成渝地區(qū)由內陸腹地轉為開放前沿。
2.成渝地區(qū)雙城經濟圈內應實行以產業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠政策。結合各地產業(yè)結構特點制定相應的稅收優(yōu)惠政策，不僅有利于改善當地的投資環(huán)境，吸引更多社會資本持續(xù)性投入，還能通過稅收政策引導企業(yè)高效分工、錯位競爭和優(yōu)勢互補，如對特定區(qū)域內企業(yè)間的交易免征增值稅，促進產業(yè)集群融合發(fā)展，加速汽車制造、航空航天、軌道交通、智能裝備等制造業(yè)創(chuàng)新升級，推動以互聯網和人工智能為核心的新型基礎設施建設，激發(fā)市場活力，實現成渝地區(qū)大中小城市間經濟循環(huán)流轉和產業(yè)關聯暢通，打造“飛地經濟”。
3.積極支持成渝地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的融合和創(chuàng)新。例如可以允許符合條件的高新技術企業(yè)疊加享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，進一步下調其企業(yè)所得稅稅率至10%左右，同時對其科研成果和專利技術的所有權和長期使用權賦予財稅政策的保護和支持，強化政策疊加效應。
4.建立科技創(chuàng)新型企業(yè)和高端科技型人才的稅收激勵機制。為了實現成渝地區(qū)雙城經濟圈科技創(chuàng)新企業(yè)稅費負擔降低、科技生產要素投入持續(xù)增加，充分激發(fā)成渝地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新策源能力，可以通過試點及時進行增值稅留抵稅款退稅降低高科技企業(yè)前期投入中的資金壓力，通過提高企業(yè)研發(fā)費用稅前扣除比例，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入力度。參考粵港澳大灣區(qū)優(yōu)惠政策，通過適當減免或以財政補貼的形式降低高科技企業(yè)人才個人所得稅的實際邊際稅率，鼓勵高科技人才落戶成渝地區(qū)雙城經濟圈。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2021年第3期。）

-END-
●論區(qū)域經濟一體化高質量發(fā)展的稅收定位
●促進粵港澳大灣區(qū)經濟發(fā)展的稅收制度優(yōu)化
●雄安新區(qū)稅收政策創(chuàng)新研究
●《稅務研究》2021年選題計劃
●《稅務研究》投稿須知
●“國家治理與地方稅體系建設”研討會征稿啟事


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