對我國房地產(chǎn)稅改革的幾點思考

李本貴

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所



從2003年10月黨的十六屆三中全會提出“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，到2018年3月召開的第十三屆全國人大一次會議的政府工作報告中強調(diào)要“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，房地產(chǎn)稅改革經(jīng)歷了由物業(yè)稅回歸房地產(chǎn)稅的名稱變化、上海市和重慶市兩地試點改革，到立法先行、穩(wěn)妥推進的新階段。社會各屆對房地產(chǎn)稅改革關(guān)注較多，理論界也從不同角度對房地產(chǎn)稅改革的相關(guān)問題進行了大量研究。由于房地產(chǎn)稅下一步改革的核心是對個人自住房是否征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，所以，房地產(chǎn)稅改革涉及公民的切身利益，決策層對房地產(chǎn)稅改革極為慎重。筆者認(rèn)為，應(yīng)客觀認(rèn)識房地產(chǎn)稅的職能作用，防止將房地產(chǎn)稅的功能泛化，要借鑒國際經(jīng)驗，適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，充分考慮可能性和可行性，分步適時實施房地產(chǎn)稅改革。


一
正確認(rèn)識房地產(chǎn)稅的職能作用
現(xiàn)實生活中，人們可能會寄予房地產(chǎn)稅很多良好的愿望，如調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價格，調(diào)節(jié)財富分配，等等。從理論上分析，只要課稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、稅率等稅制要素基本確定，房地產(chǎn)稅就會客觀地發(fā)揮其職能作用，而不會以人的意志為轉(zhuǎn)移。房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，作為對房地產(chǎn)存量課稅的稅種，其職能作用也是客觀的。為避免在政策制定時讓房地產(chǎn)稅發(fā)揮其力所不及的職能作用，有必要從理論上客觀分析房地產(chǎn)稅的職能作用。
一是房地產(chǎn)稅天然屬于地方稅種，是地方政府籌集財政收入的重要稅種。由于房地產(chǎn)屬于不動產(chǎn)，其價值的高低除與房地產(chǎn)本身的大小和質(zhì)量有關(guān)外，還很大程度上由房地產(chǎn)所在地政府提供的交通、就業(yè)機會、生態(tài)環(huán)境、商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療教育及社會治安等公共服務(wù)所決定。地方政府為房地產(chǎn)所有者提供了公共服務(wù)，不動產(chǎn)所有者理所當(dāng)然地應(yīng)以繳納稅收的形式來為這種服務(wù)付費，如果有的房地產(chǎn)不用繳稅，其他房地產(chǎn)就會承擔(dān)更重的稅收負(fù)擔(dān)，從這個邏輯上講，房地產(chǎn)稅應(yīng)該是普遍征收的稅種。房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的高低，從形式上由地方政府來決定，但客觀也會受地方政府提供的服務(wù)的影響。另外，房地產(chǎn)價格受納稅人經(jīng)濟狀況的影響較小，且以納稅年度為征收周期，可以為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源。
二是房地產(chǎn)稅有利于稅負(fù)公平。從稅負(fù)公平的角度看，納稅人占有房地產(chǎn)的多少及總價值的高低，在一定程度上反映納稅人擁有的財富水平和稅收負(fù)擔(dān)能力。按照房地產(chǎn)的多少或者價值的高低來課稅，體現(xiàn)了公平課稅的原則。在市場經(jīng)濟體制下，作為一個經(jīng)濟人，個人或者家庭的住房價值的高低一般會與個人或者家庭的收入相匹配，但也不排除有的人或者家庭收入雖然不高，但在其他方面節(jié)省費用，住進與其收入水平不相匹配的住房。在一些極端的情況下，可能不一定體現(xiàn)納稅人的負(fù)擔(dān)能力。例如，有些個人，由于繼承或者是過去的積累而擁有價值較高的住房，但目前收入減少，可能會缺乏稅收負(fù)擔(dān)能力。但房地產(chǎn)稅課征的對象是房地產(chǎn)，其稅負(fù)的高低是以住房地產(chǎn)的價值決定的，不能因為房地產(chǎn)擁有者收入低而免稅或者減稅，這對其他納稅人也是不公平的。
三是適度的房地產(chǎn)稅是稅制體系的必要補充。由于房地產(chǎn)除了有使用價值外，還可以帶來收入，在一定條件下，還有保值或增值的作用。如果不對房地產(chǎn)課稅，只對所得和消費課稅，房地產(chǎn)擁有者稅負(fù)較輕，會導(dǎo)致稅負(fù)橫向不公平，社會資本會更多地投向房地產(chǎn)，不利于正確引導(dǎo)社會投資，不利于實體經(jīng)濟的發(fā)展。同樣，如果只對經(jīng)營性房地產(chǎn)征稅，不對非經(jīng)營性房產(chǎn)課稅，也不利于稅負(fù)公平。另外，通過房地產(chǎn)稅的征收管理，也會對其他稅種的管理起到交叉檢查的作用。當(dāng)然，如果對房地產(chǎn)過度征稅，也不利于社會個人的財富積累。因此，適度的房地產(chǎn)稅是稅制體系的必要補充。
四是征收管理相對簡便。房地產(chǎn)是不動產(chǎn)，無法移動也無法隱藏。房地產(chǎn)的大小、所在地、成交價格和建筑成本有相關(guān)的記錄，在市場經(jīng)濟條件下，由于存在公平的交易市場，其價格也相對透明。不管是采取何種房地產(chǎn)價格評估方法，稅基都比較容易把握，也不容易出現(xiàn)遺漏的情況。但是，如果在經(jīng)濟社會欠發(fā)達(dá)、個人收入水平不高的情況下，對一些低收入群體的自用房地產(chǎn)征稅，可能會面臨一些征收的困難。
從房地產(chǎn)稅的職能作用看，房地產(chǎn)稅是地方政府籌集財政收入的重要稅種，應(yīng)是普遍征收的稅種。納稅人擁有的房地產(chǎn)價值的高低，直接反映了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力，對納稅人的房地產(chǎn)價值征稅，也有利于稅收負(fù)擔(dān)公平，對房地產(chǎn)征稅，征收管理也相對簡單，但前提是納稅人有相應(yīng)的負(fù)擔(dān)能力。

二
客觀認(rèn)識我國目前的房地產(chǎn)稅制度
我國目前對房地產(chǎn)課稅的制度，從房地產(chǎn)的設(shè)計、開發(fā)、銷售、使用、維護、再銷售等環(huán)節(jié)看，與其他一般商品相比，在開發(fā)環(huán)節(jié)征了耕地占用稅、土地增值稅；在銷售環(huán)節(jié)除正常征收增值稅外，還要征收契稅；在使用環(huán)節(jié)，對于經(jīng)營性房地產(chǎn)要征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。目前，對于個人的住宅或院落免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對個人自用的住宅暫免征收房產(chǎn)稅。筆者認(rèn)為，對于我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度評價，必須放在我國目前還處于社會主義初級階段，城鎮(zhèn)化剛開始起步，社會整體經(jīng)濟發(fā)展水平還處于小康階段這一大背景下審視。不可盲目超越經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，苛求稅收制度的完善，應(yīng)客觀、現(xiàn)實地看待目前的房地產(chǎn)稅收制度。
一是保障了國家的財政收入。2018年，與土地和房地產(chǎn)直接相關(guān)的契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的稅收收入共計17 968億元，占全國稅收總收入的11.49%，2019年上述稅種的稅收收入為19 251億元，占全國稅收總收入的12.18%，這還不包括與房地產(chǎn)直接相關(guān)行業(yè)或個人繳納的增值稅、所得稅（企業(yè)所得稅或個人所得稅）等稅種的收入，也不包括地方政府取得的土地出讓金。因此，從保障各級政府財政收入的角度看，我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅制度是成功的。
二是有利于征收管理。我國設(shè)計房地產(chǎn)稅收制度時，選在開發(fā)環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)設(shè)置稅種，在征收管理上卡住現(xiàn)金流動性較好的開發(fā)和交易環(huán)節(jié)，降低了征收管理的難度。在稅種的具體設(shè)計上，雖然土地增值稅為了調(diào)控目的在設(shè)計上稍顯復(fù)雜，但在其他稅種的設(shè)計上都是采取有利于征收管理的原則。耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都是直接按面積征收，按每平方米確定稅額標(biāo)準(zhǔn)和幅度，由地方政府確定具體的適用稅額，地方政府也多是按片區(qū)確定稅額，避免了確定土地價格的繁瑣和麻煩。房產(chǎn)稅按房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納，對沒有房產(chǎn)原值作為依據(jù)的，由房產(chǎn)所在地稅務(wù)機關(guān)參考同類房產(chǎn)核定；房產(chǎn)出租的，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。同時，對按房產(chǎn)原值和房租征稅的，分別設(shè)定了不同的稅率。房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)采取了最易獲得的方式，避免了對房產(chǎn)進行評估的麻煩。契稅則是在交易環(huán)節(jié)征稅，按房地產(chǎn)交易價格計算。因此，我國直接與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種，從征管的角度看，都采取了化繁就簡、有利于征收管理的舉措，有利于保障稅收收入。
三是采取了先易后難的策略。在對房地產(chǎn)征稅的過程中，最大的難點是對個人住房征收城鎮(zhèn)土地使用稅和對個人自用住宅征收房產(chǎn)稅，但在城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的制度設(shè)計上，對個人住房和院落免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對個人自用的住宅免征房產(chǎn)稅，但對個人住房用于出租的，則按租金征收房產(chǎn)稅，既避免了征管上的困難，又從政策上留有余地，有利于城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅相關(guān)政策的全面實施。
四是積極試點探索。我國稅制改革的重要經(jīng)驗就是先在部分地區(qū)、部分行業(yè)試點，取得經(jīng)驗后再逐步推開，房地產(chǎn)稅改革也不例外。2011年1月28日起，上海市、重慶市開始試點個人住房房產(chǎn)稅改革。上海市個人住房房產(chǎn)稅的征收對象為本市居民新購房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購房，暫以交易價格為計稅依據(jù)，條件成熟后以評估價為計稅依據(jù)，稅率為0.6%。重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收對象是獨棟別墅、高檔公寓，以及無工作、無戶口、無投資人員所購二套房，暫以交易價格為計稅依據(jù)，條件成熟后以評估價為計稅依據(jù)，稅率為0.5%～1.2%。上述兩市改革試點了完全不同的課征對象，盡管試點的經(jīng)驗還在總結(jié)中，但也顯示出決策層要科學(xué)制訂房產(chǎn)稅改革方案的決心和對房地產(chǎn)稅改革的重視與慎重。
總體上看，我國的房地產(chǎn)稅收制度保障了財政收入，在籌集財政收入的同時，還在與房地產(chǎn)相關(guān)的各個稅種中，設(shè)置了一系列的稅收優(yōu)惠措施，對于保障房、與老百姓生活密切相關(guān)的行業(yè)、需要鼓勵的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的用地和用房給予了稅收優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了政策導(dǎo)向。我國的房地產(chǎn)稅收制度有利于征收管理，并采取了先易后難的稅制設(shè)計思路，在上海市和重慶市試點不同的征稅方式，積極探索房產(chǎn)稅的改革方向和方法。對于我國的房地產(chǎn)稅制度，理論界也形成了共識性的看法，即房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)重，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)輕。筆者認(rèn)為，我國的房產(chǎn)稅制度及其改革是適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要的，房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕，這也是與中國目前間接稅比重較高、直接稅比重較低的總的稅制結(jié)構(gòu)特點是一致的。稅制沒有優(yōu)劣之分，判斷其好壞，只能看這一稅制是否適應(yīng)經(jīng)濟社會現(xiàn)實。客觀評價我國目前的房地產(chǎn)稅制度，既不能低估其取得的成績，也不能回避其存在的問題。

三
充分把握國外房地產(chǎn)稅的特點
從世界范圍看，房地產(chǎn)稅是一個歷史悠久的稅種。目前，許多國家都開征了不同形式的房地產(chǎn)稅。OECD的38個成員國中，除比利時、以色列外，其他國家都開征不同形式的房地產(chǎn)稅；歐盟27個成員國中，只有馬耳他、塞浦路斯沒有開征房地產(chǎn)稅；G20成員國中，只有南非沒有開征房地產(chǎn)稅；金磚國家中，也只有南非沒有開征房地產(chǎn)稅；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家中大多征收房地產(chǎn)稅。從世界各國房地產(chǎn)稅制的情況看，房地產(chǎn)稅主要有如下特點。
一是沒有一個公認(rèn)的房地產(chǎn)稅模式。由于房地產(chǎn)稅是一個古老的稅種，世界各國的房地產(chǎn)稅制度有著不同的發(fā)展歷史，各國的地理環(huán)境和管轄范圍不一樣，經(jīng)濟社會現(xiàn)實不同，再加上征稅的對象是不動產(chǎn)，不必考慮其流動性，因此，各國都按照各自的國情開征了不同形式的房地產(chǎn)稅，有的國家的各級地方政府開征的房地產(chǎn)稅也不盡統(tǒng)一。世界各國的房地產(chǎn)稅制唯一保持基本一致的是征稅對象、征稅環(huán)節(jié)和征稅周期，即都是對土地和建筑物征稅，都在房地產(chǎn)的保有或持有環(huán)節(jié)征收，都按一定的周期（通常是一年）經(jīng)常性征收。在其他方面，如稅種的名稱、計稅依據(jù)、稅率（稅額）、稅收優(yōu)惠等各方面都相差很大，有的國家甚至是將房地產(chǎn)等其他財產(chǎn)綜合在一起征收凈財富稅。
二是房地產(chǎn)稅的根本目的是保障政府收入，但房地產(chǎn)稅收入占稅收總收入的比重也相差較大。無論是從歷史的角度看，還是從各國目前的實際情況看，各國征收房地產(chǎn)稅的根本目的是獲得財政收入。一些國家在財政出現(xiàn)困難時，提高房地產(chǎn)稅稅負(fù)就成為其重要的應(yīng)對手段。例如，近年來，陷入財政危機的愛爾蘭、冰島就曾提高了房地產(chǎn)稅的稅率，英國在2013年開征年度豪宅稅，都是增加財政收入的舉措。但各國房地產(chǎn)稅收入的重要性有所不同。從OECD成員國看，包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財產(chǎn)稅占稅收總收入的比重相差較大。2018年，OECD成員國財產(chǎn)稅（含房地產(chǎn)稅）收入占稅收總收入的比重平均為5.48%，超過10%的有5個國家，分別為加拿大（11.73%）、以色列（10.26%）、韓國（11.61%）、英國（12.34%）、美國（12.20%），不到3% 的國家有奧地利（1.29%）、捷克（1.31%）、愛沙尼亞（0.68%）、德國（2.75%）、匈牙利（2.71%）、立陶宛（1.00%）、斯洛伐克（1.24%）、斯洛文尼亞（1.65%）、瑞典（2.17%）。
三是既有將房產(chǎn)和土地合并開征房地產(chǎn)稅的，也有將土地和房產(chǎn)分開課稅的，還有對不同類型房地產(chǎn)分別開征的。在OECD成員國中，將土地和房產(chǎn)合并征收房地產(chǎn)稅的國家有19個，分別是加拿大、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、智利、捷克、芬蘭、法國、德國、意大利、日本、拉脫維亞、盧森堡、墨西哥、新西蘭、荷蘭、波蘭、葡萄牙、瑞典、美國；將房產(chǎn)和土地分開課稅的國家也有14 個，分別是奧地利、丹麥、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、韓國、立陶宛、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞士、土耳其；澳大利亞和愛沙尼亞只征土地稅；也有一些國家是區(qū)分不同的房產(chǎn)類型來課稅，如英國就開征商業(yè)房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和豪宅稅。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家多是將房產(chǎn)和土地分開課稅。金磚國家中，俄羅斯、印度是將土地與房產(chǎn)分開課稅；巴西對城市征收城市房地產(chǎn)稅，對農(nóng)村征收聯(lián)邦農(nóng)村土地稅。
四是計稅依據(jù)呈多樣性。有按房地產(chǎn)價格（價值） 為計稅依據(jù)征收的，也有按房地產(chǎn)面積、租金為計稅依據(jù)征收的。在按房地產(chǎn)價格為計稅依據(jù)的國家中，有的是以市場價格、賬面價格為計稅依據(jù)，有的是以評估價格為計稅依據(jù)，還有的以法律規(guī)定的價格為計稅依據(jù)。總的看，以評估價格為計稅依據(jù)的占多數(shù)。在OECD成員國中，有30個是以房地產(chǎn)價格為計稅依據(jù)的，其中，有23個國家以房地產(chǎn)評估價格為計稅依據(jù)。金磚國家中，俄羅斯和巴西都使用評估價格為計稅依據(jù)；印度對凈財富稅和土地稅使用評估價格，對房產(chǎn)稅使用年租金為計稅依據(jù)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家中，看不出主流趨勢，使用各種計稅依據(jù)的國家都有。
五是稅率普遍較低。由于房地產(chǎn)的價值較高，是人們財富的重要組成部分，也是人們使用頻率最高的財產(chǎn)。在實踐中，各國實行的稅率普遍不高。大部分稅率都在1%左右，只有奧地利、丹麥、日本等少數(shù)國家的稅率超過1%。立陶宛、保加利亞等國的稅率甚至不到0.01%。
六是少數(shù)國家有稅收優(yōu)惠規(guī)定。開征房地產(chǎn)稅的國家一般很少對個人住宅給予優(yōu)惠政策，但也有極少數(shù)國家有不同形式的稅收優(yōu)惠。主要形式有規(guī)定一定的免稅金額（澳大利亞、哥倫比亞、法國、希臘、冰島、瑞士）、對納稅人主要住所免稅（澳大利亞、奧地利、葡萄牙）、按照納稅人的家庭年收入確定稅率（格魯吉亞）、按家庭撫養(yǎng)兒童的數(shù)量給予稅收優(yōu)惠（意大利、拉脫維亞、瑞士）等。
總體上看，世界各國的房地產(chǎn)稅形式多樣，政策不一，關(guān)鍵還是要根據(jù)各自的國情和房地產(chǎn)稅的歷史，借鑒和制定相關(guān)政策。

四
適時推進我國房地產(chǎn)稅改革
經(jīng)過四十多年的改革開放，我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，人民生活水平進一步提高。2020年是中國全面建成小康社會的收官之年，標(biāo)志著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入更高的水平。但總體上講，我國還處于社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平還不平衡，城鎮(zhèn)化水平還不高，居民個人居住條件和住房質(zhì)量都有待進一步改善。房地產(chǎn)稅改革的核心是調(diào)整稅種設(shè)置，適時對個人自用住房開征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。由于上述改革涉及到人民群眾的切身利益，開征的時機必須充分考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀、人民群眾的居住條件和收入水平，同時借鑒國外房地產(chǎn)稅的經(jīng)驗和國內(nèi)稅制改革的經(jīng)驗，在現(xiàn)有相關(guān)稅制的基礎(chǔ)上，進一步改革房地產(chǎn)稅，既發(fā)揮其職能作用，又做到稅負(fù)公平、征管簡便，還得到社會各界的認(rèn)可。
一是關(guān)于房地產(chǎn)稅稅種的設(shè)置。考慮到我國目前直接與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種中，契稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅分別是在不同環(huán)節(jié)對土地和房產(chǎn)開征的稅種，性質(zhì)完全不同，不存在課稅對象的交叉和重疊。從課稅依據(jù)角度看，耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅是以土地面積為計稅依據(jù)確定稅額，契稅是按交易價格征稅，房產(chǎn)稅是按原值或租金征收，要將上述稅種合并成一個稅種，并做到稅負(fù)平穩(wěn)過渡，難度較大。另外，從世界各國的房地產(chǎn)稅制看，也有將土地和房產(chǎn)分開征的。直接與房地產(chǎn)相關(guān)的土地增值稅，從課稅對象看，與所得稅存在交叉重疊，從長遠(yuǎn)看，在相關(guān)外部條件具備時可以取消。因此建議將契稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種予以保留，在適當(dāng)時候取消土地增值稅。
二是關(guān)于計稅依據(jù)。計稅依據(jù)的可獲得性、確定性、透明性，直接關(guān)系到稅負(fù)公平和征收管理的可操作性，還關(guān)系到征納成本的高低。如果按照房地產(chǎn)的價格，通過評估來確定計稅依據(jù)，由于我國目前存在各種不同性質(zhì)的住房，價格評估依據(jù)很難確定，公平性難以保證，且征收成本較高。如果按原價計征，則新老住房之間、不同性質(zhì)的住房之間原價相差較大，會造成同一片區(qū)的住房之間的稅負(fù)不平衡。如果按市場價格課征，在同一片區(qū)內(nèi)有的房產(chǎn)不能上市或者上市有限制，另外市場價格存在波動，也很難全面、公平地獲得計稅依據(jù)。因此，建議借鑒城鎮(zhèn)土地使用稅的方法，按住房建筑面積確定稅額，由地方政府確定不同片區(qū)的稅額標(biāo)準(zhǔn)，簡單可行，透明公開，也避開了不同性質(zhì)房產(chǎn)估價的難題，有利于征收管理，也有利于稅負(fù)公平。
三是關(guān)于改革的方法和步驟。我國稅制改革的重要經(jīng)驗是先取得各方的共識，得到社會各界的認(rèn)可。由于房地產(chǎn)稅改革是對居民個人住房普遍征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，對于居民個人是增稅措施，因此，為取得人民群眾的理解和支持，建議廣泛征求人民群眾、社會各界的意見，通過立法程序進行改革，并在相關(guān)法律中明確將城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅收入主要用于按片區(qū)劃分稅額的片區(qū)所在地教育、醫(yī)療、環(huán)境改善、社會綜合治安治理、道路建設(shè)和維護等方面的開支，使房地產(chǎn)稅稅負(fù)的高低與所在地公共設(shè)施投入高低密切正相關(guān)，增強房地產(chǎn)稅的受益性，以爭取居民個人的支持。我國稅制改革的另一重要經(jīng)驗是先試點，再普遍實行。由于房地產(chǎn)的不可流動性，建議在適當(dāng)?shù)臅r候，可以再增加一些城市進行房地產(chǎn)稅的改革試點，試點不同于上海市和重慶市的征收辦法，比如試點按上述住房建筑面積課征的辦法。我國稅制改革中還有一條經(jīng)驗，就是分步漸進式改革，這一經(jīng)驗也值得借鑒。由于目前城鎮(zhèn)土地使用稅稅負(fù)相對較輕，征收也相對簡單，可考慮在條件成熟時，先對居民個人自用住房征收城鎮(zhèn)土地使用稅，然后視情況再征房產(chǎn)稅?？上仍诮?jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、城鎮(zhèn)實行，再普遍推開。在房地產(chǎn)相關(guān)稅法正式立法通過后，建議在一段時間內(nèi)（比如5年內(nèi)），給予地方政府開征或者暫時免征的權(quán)限，在時間期限過后，各地一律開征，以適應(yīng)不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟社會發(fā)展。
四是關(guān)于改革的時機。不管以什么形式，對個人自用住房征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅都是一個敏感的問題，什么時候開征，必須慎之又慎。只有當(dāng)城鎮(zhèn)化水平趨于平穩(wěn)，個人住房在個人總資產(chǎn)中所占的比例下降到一定程度，個人可支配收入水平進一步提高的情況下，對個人自用住房普遍開征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅才有社會和經(jīng)濟基礎(chǔ)。結(jié)合我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和中國2035 年遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)，適時全面啟動房地產(chǎn)稅改革。
總體上看，房地產(chǎn)稅改革是一項非常復(fù)雜的事情，還有許多細(xì)節(jié)需要研究，必須按照我國稅制和經(jīng)濟社會發(fā)展的特點來進行。房地產(chǎn)稅改革同時又是一項涉及千家萬戶切身利益的改革，必須得到社會各界的認(rèn)可，在各方面的條件成熟后，才可逐步實施。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第1期。）

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