稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的概念、定位及其法律完善

  
王樺宇 連宸弘
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

黨的十九屆四中全會提出，將數(shù)據(jù)作為一項新的生產(chǎn)要素參與市場分配。這既是對近年來數(shù)據(jù)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供新動力支撐的深刻認識，也是對數(shù)據(jù)成為重要創(chuàng)新方向和產(chǎn)業(yè)形態(tài)的未來預(yù)判。2020年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》直接將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素范圍，明確要加快培育數(shù)據(jù)要素市場。數(shù)據(jù)是一種可以參與分配的新興資產(chǎn)，現(xiàn)階段已有一些文獻對企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的商業(yè)化管理和應(yīng)用進行了初步研究，同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)在稅收治理方面的應(yīng)用也愈發(fā)得到學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門的重視。但從現(xiàn)有研究實踐看，尚未有研究將“稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)”作為一個正式概念提出，并探討其法律定位和合法使用問題。而在稅務(wù)實踐中，稅務(wù)部門與私人部門在稅收征管、稽查和執(zhí)法過程中產(chǎn)生的稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、委托管理和合作開發(fā)等問題，也對稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律完善提出了現(xiàn)實需求。本文圍繞稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，探討其概念、定位和法律完善，以為當(dāng)前實踐需求和后續(xù)學(xué)術(shù)研究提供理論支持。

一、稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的概念
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)這一概念建立在稅務(wù)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)兩個基礎(chǔ)概念之上，理解這兩個基礎(chǔ)概念有利于厘清稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延。稅務(wù)數(shù)據(jù)作為大數(shù)據(jù)時代稅務(wù)部門的重要信息資源，在征管效能提升、經(jīng)濟景氣分析和社會信息治理等方面具有重要的功能和作用。稅務(wù)數(shù)據(jù)是稅務(wù)信息內(nèi)容的物理存在和客觀承載，本身并不一定呈現(xiàn)出其價值屬性。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是在稅務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上作進一步的價值評估，并將其通過標識、計量和價值化的方式展現(xiàn)出來。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)與其他資產(chǎn)一樣，具有資產(chǎn)價值屬性、能夠確定法律權(quán)屬并可以進行有效流通。

（一）稅務(wù)數(shù)據(jù)
在通常概念上，數(shù)據(jù)是指各種統(tǒng)計、計算、科學(xué)研究或技術(shù)設(shè)計等所依據(jù)的數(shù)值。然而自二十一世紀以來，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)融合創(chuàng)新和高速發(fā)展為突出特征的新一輪工業(yè)革命正在世界范圍內(nèi)興起，數(shù)字經(jīng)濟成為全球經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素。在新的時代背景下，數(shù)據(jù)被定義為在計算機和網(wǎng)絡(luò)上流通的、在二進制的基礎(chǔ)上以0和1的組合而表現(xiàn)出來的比特形式，是任何以電子或者非電子形式對信息的記錄。一般認為，稅務(wù)數(shù)據(jù)是指政府及納稅人在稅收征納過程中產(chǎn)生的各種數(shù)值及其組合，是稅務(wù)信息的原始素材和客觀表達，具體涵蓋納稅人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、會計統(tǒng)計數(shù)據(jù)、電子納稅數(shù)據(jù)、調(diào)查記錄及工作底稿數(shù)據(jù)等諸方面，常以電子化記錄的方式予以體現(xiàn)。與此同時，單一納稅人的稅務(wù)數(shù)據(jù)蘊含的個體或組織信息內(nèi)容有限，不能為稅務(wù)數(shù)據(jù)擁有、使用或控制者帶來穩(wěn)定可預(yù)期的效能和功用，因此，通常意義上的稅務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)理解為稅務(wù)大數(shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)資產(chǎn)
根據(jù)《企業(yè)會計準則——基本準則》，資產(chǎn)是指企業(yè)過去的交易或者事項形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源。在資產(chǎn)的釋義中，不難看出“擁有或者控制”和“帶來經(jīng)濟利益”是資產(chǎn)最核心的內(nèi)涵。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)形式開始從傳統(tǒng)的零散數(shù)據(jù)狀態(tài)向以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為特征的大數(shù)據(jù)集合轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有非實體性、介質(zhì)依托性、形式多樣性、可加工性和價值易變性等基本特征，是特定主體合法擁有或控制、能持續(xù)發(fā)揮作用且能帶來直接或者間接經(jīng)濟利益的數(shù)據(jù)資源。區(qū)別于數(shù)據(jù)對象主動創(chuàng)制或被動記錄所產(chǎn)生的原始數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)是經(jīng)收集匯聚、清洗整理、分類歸集等加工處理后的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，并從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。

（三）稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)
結(jié)合上述基礎(chǔ)定義，可以初步類推稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的概念，即政府機構(gòu)、企業(yè)及其他組織擁有或控制，并能為其帶來未來利益的稅務(wù)數(shù)據(jù)資源。誠然，企業(yè)掌握的稅務(wù)數(shù)據(jù)資源可以為其帶來一定的經(jīng)濟利益，例如企業(yè)通過對生產(chǎn)、經(jīng)營和交易數(shù)據(jù)的分析，進行合理稅收籌劃，從而降低企業(yè)經(jīng)營成本。但稅務(wù)部門掌握的海量稅務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用于稅收風(fēng)險管理、宏微觀經(jīng)濟分析以及稅收經(jīng)濟政策決策等方面的經(jīng)濟潛力與社會效果更加值得關(guān)注，而稅務(wù)數(shù)據(jù)資源的主要控制者和使用者也以政府及其部門為主。站在政府的視角，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以界定為政府擁有或控制、能幫助政府更好地提供公共產(chǎn)品的稅務(wù)數(shù)據(jù)資源，內(nèi)容包括企業(yè)涉稅相關(guān)的經(jīng)營信息、財務(wù)信息以及基于前述信息形成的過程性或結(jié)論性的大數(shù)據(jù)信息。而政府在依據(jù)稅法規(guī)定的征稅過程中獲取和加工產(chǎn)生的稅務(wù)數(shù)據(jù)，其資產(chǎn)價值及應(yīng)用也應(yīng)該限定在公共利益或納稅人許可的范圍內(nèi)，受到一定的約束和規(guī)制。

二、稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬和定位
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在稅收治理中具有非常重要的地位，其權(quán)屬問題更是當(dāng)前稅務(wù)數(shù)據(jù)研究的前提和核心。在宏觀層面，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是確保公共財政收入穩(wěn)定和提高稅收治理能力的重要保障，是國家信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)治理的重要支撐。在中觀層面，稅務(wù)數(shù)據(jù)作為全國稅務(wù)征管系統(tǒng)的重要組成和運轉(zhuǎn)要素，是強化稅收征管和提升數(shù)字治稅能力的重要載體。在微觀層面，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)牽涉具體的納稅申報和征管全過程，其合理使用能有效提高稅收征管的效率和納稅申報的便利，但若管理失序又可能損害納稅人經(jīng)營信息和個人隱私權(quán)益。在稅務(wù)數(shù)據(jù)治理體系上，首先需要在國家法律法規(guī)層面明確稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬分類和法律定位，同時兼顧目前稅收信息化的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢，建設(shè)與完善適合我國國情的稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬分類、標準管理和共享運行的體制機制及其相應(yīng)法律規(guī)范。

（一）稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬分類
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理、應(yīng)用和流通，能夠助推稅務(wù)部門提高稅收征管水平和政務(wù)服務(wù)能力，同時，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在政府特定公共部門中適度開放，還能夠打破政府部門間信息同步或傳輸?shù)姆h，提高綜合行政管理效能并有效提升社會運行效率。需要指出的是，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是具有未來價值收益的數(shù)據(jù)資源，在法律邏輯上需要先明確稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是屬于誰的，然后才涉及哪些人能夠使用及使用規(guī)則又是如何。一方面，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬問題影響到稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的具體使用、分配和權(quán)利保護；另一方面，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬問題與稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)社會化應(yīng)用的未來可行性密切相關(guān)，是稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理的概念基礎(chǔ)和法律前提。通常而言，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬與其數(shù)據(jù)形成來源、參與創(chuàng)造主體和數(shù)據(jù)時效價值等要素緊密相關(guān)。因此，可以按照前述要素對稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行適當(dāng)?shù)臋?quán)屬分類。

1.納稅人數(shù)據(jù)。納稅人在財務(wù)管理和納稅申報過程中形成的各類稅務(wù)數(shù)據(jù)，屬于納稅人所有，這一點在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界不存在異議。在此基礎(chǔ)上，可以對納稅人數(shù)據(jù)在稅收征管的不同階段進行適當(dāng)分類。其一，申報階段（包括補正申報階段）。納稅人在納稅申報階段的生產(chǎn)經(jīng)營類財務(wù)稅務(wù)數(shù)據(jù)，包括自然人在個人所得稅申報及專項附加扣除中的教育、家庭、房產(chǎn)、貸款等相關(guān)數(shù)據(jù)，在填報進入稅務(wù)部門的征管系統(tǒng)進行處理之前，其權(quán)屬歸于納稅人。其二，納稅數(shù)據(jù)反饋階段。在“放管服”背景下，納稅申報過程以備案操作為主、審批操作為輔，相關(guān)申報數(shù)據(jù)在獲備案或確認后會形成自身納稅信用數(shù)據(jù)，這些納稅信用數(shù)據(jù)雖有稅務(wù)部門的識別和認可因素在內(nèi)，但其本身亦應(yīng)為納稅人所有，并可以自主將其作為納稅人向銀行和其他金融機構(gòu)申請貸款、辦理業(yè)務(wù)的信用依據(jù)。其三，政務(wù)數(shù)據(jù)共享形成階段。稅務(wù)部門經(jīng)由市場監(jiān)管、自然資源、人民銀行等其他行政機關(guān)或公共機構(gòu)獲得的納稅人數(shù)據(jù)，其中未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)歸于納稅人所有。

2.稅務(wù)部門梳理加工形成的數(shù)據(jù)。稅務(wù)部門在管理轄區(qū)納稅人數(shù)據(jù)時會進行歸類、比較、統(tǒng)計、梳理和重新加工，并在此基礎(chǔ)上形成新的稅務(wù)數(shù)據(jù)。2016年在全國范圍內(nèi)推行的金稅三期系統(tǒng)，有效采集了納稅人的登記、申報、繳納、評估等涉稅數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了全國稅收征管數(shù)據(jù)大集中。對于此類稅務(wù)數(shù)據(jù)，需要兩種理解。一是由納稅人申報的內(nèi)容仍屬于納稅人所有，其作為企業(yè)商業(yè)信息和商業(yè)秘密應(yīng)受到稅務(wù)部門的嚴格保密。除稅務(wù)及其他必要公共用途外，稅務(wù)部門不得隨意披露、推送或使用納稅人相關(guān)的涉稅數(shù)據(jù)。二是由稅務(wù)部門梳理加工的數(shù)據(jù)應(yīng)屬于稅務(wù)部門所有，但不得損害納稅人的隱私、商業(yè)秘密等合法權(quán)益。與此同時，基于稅務(wù)目的或公共利益目的，作為大數(shù)據(jù)分析而非針對具體納稅人的面上涉稅數(shù)據(jù)可以在合理范圍使用，但應(yīng)保障選擇的樣本量不應(yīng)經(jīng)由簡單的技術(shù)推導(dǎo)而被外界獲知。


3.受委托的第三方加工形成的數(shù)據(jù)。由于稅務(wù)部門內(nèi)部缺乏稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的人才和技術(shù)，同時基于外部機構(gòu)能夠提供更好的稅務(wù)數(shù)據(jù)專業(yè)化管理服務(wù)的考慮，包括金稅三期在內(nèi)的稅務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的運營維護和優(yōu)化完善大多依賴社會機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)，由此導(dǎo)致這些機構(gòu)亦有機會接觸到廣泛的納稅人數(shù)據(jù)。2019年，國家稅務(wù)總局建成的個稅云平臺，超越金稅三期的設(shè)計要求，初步建成了全國統(tǒng)一的自然人稅收檔案庫，但該平臺也是在第三方軟硬件服務(wù)商的技術(shù)支持基礎(chǔ)上完成的。第三方在接受軟件開發(fā)、系統(tǒng)維護等政府委托項目過程中會形成新的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)往往是在納稅人數(shù)據(jù)和稅務(wù)部門數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上再次進行加工形成的，數(shù)據(jù)的權(quán)屬往往在政府委托合同中會明確約定為歸稅務(wù)部門所有，受委托的第三方往往只在委托合同項下對這些稅務(wù)數(shù)據(jù)享有管理權(quán)和使用權(quán)。

（二）稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律定位
數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律因素，除了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)利歸屬外，還涉及數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)利保護、數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合理應(yīng)用、公共利益語境下對權(quán)利人的適當(dāng)限制等具體要點。基于法律立場而言，財稅法是納稅人權(quán)利保護法，稅務(wù)部門梳理、歸集和使用來自納稅人的數(shù)據(jù)信息時需要受到必要的權(quán)力制約，只有基于公共利益目的才能對歸屬于納稅人的稅務(wù)數(shù)據(jù)進行合理使用。為了降低稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理過程中的納稅人權(quán)利風(fēng)險，有必要對稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行準確的法律定位并在此基礎(chǔ)上實施有效的法律控制，進而構(gòu)建稅務(wù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的法治化分配規(guī)則。

1.數(shù)據(jù)權(quán)益。在類型上，數(shù)據(jù)可分為開放數(shù)據(jù)、公開數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)和非共享數(shù)據(jù)；在客體上，數(shù)據(jù)指向的是一種數(shù)據(jù)權(quán)益。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的形成主要涵蓋四個環(huán)節(jié)：一是稅務(wù)數(shù)據(jù)采集，二是稅務(wù)數(shù)據(jù)導(dǎo)入和預(yù)處理，三是稅務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，四是稅務(wù)數(shù)據(jù)挖掘與驅(qū)動。其中，數(shù)據(jù)采集屬于數(shù)據(jù)資產(chǎn)獲取階段，后三個環(huán)節(jié)屬于數(shù)據(jù)資產(chǎn)研發(fā)階段。稅務(wù)數(shù)據(jù)的獲取可能是主動獲取，如納稅人納稅申報或稅務(wù)部門核定的數(shù)據(jù)，也可能是被動獲取，如其他部門共享獲得的數(shù)據(jù)、通過對數(shù)據(jù)本身進行分析匹配出來的指標數(shù)據(jù)等。納稅人對自行申報的稅務(wù)數(shù)據(jù)享有所有權(quán)；稅務(wù)部門對納稅人申報的稅務(wù)數(shù)據(jù)具有征收管理上的使用權(quán)，同時對自行歸集、整理和加工的數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)。

2.資產(chǎn)權(quán)益。從本質(zhì)上看，稅務(wù)數(shù)據(jù)集合具有資產(chǎn)的特性，包括權(quán)屬區(qū)分性、價值性和可交換性等，能夠為納稅人納稅申報、稅務(wù)部門進行稅收征管以及政府進行經(jīng)濟社會治理創(chuàng)造價值。通常而言，數(shù)據(jù)本身不產(chǎn)生價值，但在特定環(huán)境下其在創(chuàng)造收益、降低成本上有更好的表現(xiàn)。納稅人可以通過獲取稅務(wù)部門反饋的稅務(wù)數(shù)據(jù)，整理分析并用于服務(wù)自身經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)流程，或者作為信用評價資料提交給銀行等第三方以獲取貸款資格、更高額度信用或更多的交易機會等特定利益。與此同時，政府也可以通過稅務(wù)數(shù)據(jù)的歸集、分析與研究，為政府部門微觀事務(wù)管理、城市管理、社區(qū)統(tǒng)計、基層治理以及宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策參考。因此，稅務(wù)數(shù)據(jù)也具有較強的社會應(yīng)用價值和經(jīng)濟評估價值。

3.可獲救濟的權(quán)益。從權(quán)利保護的角度看，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)利保護機制同時包含共享性與排他性的價值理念。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)需要有效保護，但基于公共利益也需適度共享，并且應(yīng)當(dāng)享有法律上的救濟可能。個稅云平臺的建立，將納稅人的稅務(wù)數(shù)據(jù)史無前例地向上集中到國家稅務(wù)總局和省級稅務(wù)機關(guān)，核心征管數(shù)據(jù)、發(fā)票數(shù)據(jù)等信息實現(xiàn)了國家稅務(wù)總局的一級集中，稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)管稅能力顯著提升。但與此同時，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理提高了納稅人權(quán)利干預(yù)的普遍性和深刻性，塑造了“國家—社會—納稅人”三方權(quán)力（利）分布格局，加快了稅務(wù)數(shù)據(jù)的收集、處理、分析、挖掘和流通頻次，使納稅人及其相關(guān)信息可能暴露于常態(tài)化的數(shù)據(jù)風(fēng)險敞口之下。在法治社會，權(quán)利需要且應(yīng)當(dāng)獲得救濟是基本的常識和價值觀，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的可獲救濟性是納稅人和相關(guān)權(quán)益主體權(quán)利保護的應(yīng)有之義。若稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)被不正當(dāng)使用，納稅人有權(quán)在法律法規(guī)框架下通過民事、行政或刑事的法定程序獲得有效救濟。

三、當(dāng)前稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)運行的現(xiàn)狀與困境
（一）數(shù)據(jù)數(shù)量不足、質(zhì)量不佳
金稅三期在設(shè)計之初融入了數(shù)據(jù)管稅理念，在系統(tǒng)內(nèi)部建立了包括法人涉稅數(shù)據(jù)庫、自然人涉稅數(shù)據(jù)庫、發(fā)票信息數(shù)據(jù)庫等七類數(shù)據(jù)庫，力圖實現(xiàn)全國稅收征管數(shù)據(jù)的全面集中。但從實踐看，金稅三期收錄的涉稅數(shù)據(jù)數(shù)量依然受到歷史稅務(wù)數(shù)據(jù)的繼承銜接和實時稅務(wù)數(shù)據(jù)的采集能力兩個方面的制約。前者指國稅地稅機構(gòu)合并之前各自開發(fā)的稅收征管軟件的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和金稅工程的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫不一致而導(dǎo)致的歷史數(shù)據(jù)無法有效整合；后者則指金稅三期的主要數(shù)據(jù)來源為納稅人自行申報和稅務(wù)部門征管檢查，對于具體涉稅交易數(shù)據(jù)以及銀行、土地、住建等部門政務(wù)數(shù)據(jù)歸集不夠。數(shù)據(jù)質(zhì)量主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的真實性、完整性和精準性，而精準性又進一步表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的邏輯、細致程度和精確程度上。我國稅務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用也受到涉稅數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳的困擾，主要原因是：第一，稅務(wù)部門和納稅人之間信息不對稱導(dǎo)致的數(shù)據(jù)失真；第二，互聯(lián)網(wǎng)上公開的社交媒體數(shù)據(jù)可能存在真實性問題導(dǎo)致爬蟲技術(shù)等無法準確識別其存在的稅務(wù)風(fēng)險；第三，新建系統(tǒng)賦予歷史遷移的涉稅數(shù)據(jù)以新的編碼，導(dǎo)致舊系統(tǒng)建立的涉稅數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系被弱化。

（二）數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系尚未形成
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的內(nèi)容包括稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理、應(yīng)用和運營。當(dāng)前，稅務(wù)部門雖然在稅務(wù)數(shù)據(jù)管理方面已經(jīng)作出一些有益嘗試，但尚未構(gòu)建起完整的稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系。首先，傳統(tǒng)管理手段不足以勝任新的數(shù)據(jù)管理要求。金稅三期采取了諸多傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理手段，但傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理往往在聯(lián)機分析處理（OLAP）系統(tǒng)域展開，這可能導(dǎo)致產(chǎn)生數(shù)據(jù)的聯(lián)機事務(wù)處理（OLTP）系統(tǒng)與之不匹配。同時，數(shù)據(jù)倉庫作為傳統(tǒng)數(shù)據(jù)存儲方式難以有效滿足海量涉稅數(shù)據(jù)的存儲需要，單一的數(shù)據(jù)分級分類標準亦提高了數(shù)據(jù)管理成本，阻礙了數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用和共享。其次，當(dāng)前稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的社會應(yīng)用程度不足。這不僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)分析過程門檻過高和分析結(jié)果可視化效果不佳等方面，還體現(xiàn)在稅務(wù)數(shù)據(jù)對稅收決策的支持力度不足方面。再次，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評價及運營能力缺乏。一是稅務(wù)數(shù)據(jù)共享受阻形成“數(shù)據(jù)孤島”，稅務(wù)數(shù)據(jù)無法充分使用而使其資產(chǎn)價值無法最大化；二是稅務(wù)數(shù)據(jù)開放乏力造成“數(shù)據(jù)堆砌”，不能在不同層級的數(shù)據(jù)體系中形成良好的比對、識別和修正的效果。

（三）數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)與合規(guī)制度缺位
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理離不開法制保障，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)法律制度的構(gòu)建需要建立在較為完備的一般數(shù)據(jù)資產(chǎn)法律制度的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，我國一般數(shù)據(jù)法律制度框架尚未成形，數(shù)據(jù)資產(chǎn)法律定性問題存在爭議，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)特殊制度設(shè)計有待研究。首先，一般數(shù)據(jù)法律制度框架尚未成形。2016年出臺的《網(wǎng)絡(luò)安全法》從運行安全和信息安全兩方面構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全體系，同時還涵蓋個人信息私法保護的內(nèi)容，但缺乏具體可操作的個人信息保護規(guī)則。盡管“個人信息保護法”“數(shù)據(jù)安全法”已列入2020年立法計劃并公布草案，但我國一般數(shù)據(jù)保護立法的整體框架仍然較為模糊和抽象化。其次，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律定性問題仍存爭議。數(shù)據(jù)的處理、應(yīng)用和流通均需以取得數(shù)據(jù)權(quán)屬為前提，而目前該事項仍無明確法律規(guī)定而只限于學(xué)理討論范疇。與此同時，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的評估、共享、權(quán)利保護、適度制約機制以及交易規(guī)則亦未有效建立。再次，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)特殊制度設(shè)計有待研究。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化不僅依賴于一般數(shù)據(jù)資產(chǎn)法律問題的解決，還需要關(guān)注稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特殊制度設(shè)計，在秉承政務(wù)數(shù)據(jù)開放原則的同時，又需遵循《稅收征管法》《納稅人涉稅保密信息管理暫行辦法》（國稅發(fā)﹝2008﹞ 93號）等有關(guān)保密事項的規(guī)定。

四、稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值實現(xiàn)及其法治路徑
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化契合以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的現(xiàn)代稅收征管格局，在當(dāng)前稅收治理實踐中尤其需提高風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對的精確性和有效性。數(shù)字經(jīng)濟時代的稅務(wù)大數(shù)據(jù)治理需要突破傳統(tǒng)的有形組織邊界，從行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)、區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域、全國到全球多個層次考慮。從數(shù)據(jù)資產(chǎn)的取得來源、評價機制及交易流轉(zhuǎn)等方面看，政府在稅務(wù)數(shù)據(jù)管理的源頭管控、客觀印證和功用分析方面具有天然的行政優(yōu)勢，能給公共管理和社會服務(wù)帶來更高效能。與此同時，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值實現(xiàn)面臨技術(shù)問題和法律挑戰(zhàn)，稅務(wù)部門需從技術(shù)和法律兩個方面雙管齊下，推動大數(shù)據(jù)時代的稅收治理轉(zhuǎn)型變革。

（一）稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值實現(xiàn)
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值首先體現(xiàn)在數(shù)據(jù)標準化管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理及數(shù)據(jù)安全管理等方面。在大數(shù)據(jù)治理的標準化工作上，需要建立多層級數(shù)據(jù)管理標準，包括國家層級、行業(yè)層級、組織層級。就大數(shù)據(jù)管理體制機制而言，需要由國家數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)一制定數(shù)據(jù)共享規(guī)范，利用區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)共享方面的優(yōu)勢，構(gòu)建以稅務(wù)部門為中心的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜，建立多部門橫向數(shù)據(jù)自動告知機制，探索激勵相容的涉稅數(shù)據(jù)共享制度設(shè)計。稅務(wù)部門需要對不同來源、不同層級和不同結(jié)構(gòu)的涉稅信息資源進行搜集、篩選、比對、加工和整理，并形成部門內(nèi)部有效的核心數(shù)據(jù)資源，推動政府信息資源的跨部門共享。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后海量稅務(wù)數(shù)據(jù)在稅務(wù)部門內(nèi)部的流通，以及對其他公共部門甚至是私人部門的開放，還將提高公共部門的辦事效率，激勵私人部門的產(chǎn)品創(chuàng)新，最終提高整個社會的運行效率。

1.技術(shù)發(fā)展與數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理、應(yīng)用和流通能夠助推稅務(wù)部門提高稅收治理能力甚至提高社會運行效率，這有賴于數(shù)據(jù)技術(shù)的完整性、準確性和可靠性。具體而言，一是拓寬涉稅數(shù)據(jù)來源。要加快整合歷史涉稅數(shù)據(jù)，加強實時數(shù)據(jù)采集能力，并制定地方數(shù)據(jù)庫歷史數(shù)據(jù)的導(dǎo)出標準，盡快將導(dǎo)出數(shù)據(jù)錄入金稅三期系統(tǒng)，構(gòu)建全國統(tǒng)一的涉稅數(shù)據(jù)平臺。二是創(chuàng)新稅務(wù)數(shù)據(jù)取得的技術(shù)手段。要借助區(qū)塊鏈技術(shù)自動記錄業(yè)務(wù)流程和發(fā)票數(shù)據(jù)，自動獲取關(guān)聯(lián)交易對手與交易中介掌握的涉稅數(shù)據(jù)，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲、搜索引擎、圖形識別等技術(shù)，廣泛抓取互聯(lián)網(wǎng)公開涉稅數(shù)據(jù)。三是強化稅務(wù)數(shù)據(jù)的信息比對和驗證。在拓寬基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源和創(chuàng)新數(shù)據(jù)技術(shù)手段的前提下，要加強涉稅數(shù)據(jù)的比對和驗證的準確程度，強化對失實數(shù)據(jù)的入庫控制，確保入庫和在庫數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。

2.稅務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)管理框架。首先，要在數(shù)據(jù)形成和生命周期層面理解稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的挖掘需要依據(jù)管理知識和數(shù)據(jù)生命周期理論，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理框架由低到高應(yīng)至少包括四個層次：基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、分析層、價值層。其次，升級現(xiàn)有稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理手段。要通過管理基本屬性和結(jié)構(gòu)化處理兩種方式治理非結(jié)構(gòu)化的稅務(wù)數(shù)據(jù)，設(shè)計多用戶模式下的數(shù)據(jù)管控方案為不同業(yè)務(wù)部門提供權(quán)限有別、資源區(qū)分、安全可控的執(zhí)行環(huán)境。再次，適度優(yōu)化稅務(wù)數(shù)據(jù)分析的技術(shù)規(guī)則。要以數(shù)據(jù)搜索架構(gòu)代替?zhèn)鹘y(tǒng)數(shù)據(jù)分析工具，推動數(shù)據(jù)分析的分層分工，并利用人工智能技術(shù)加強數(shù)據(jù)理解，創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析結(jié)果展現(xiàn)技術(shù)，通過視圖整合、場景串接、會話互動、協(xié)同展現(xiàn)完善信息整合。最后，加強涉稅數(shù)據(jù)資產(chǎn)評級及共享機制。要通過國家政務(wù)數(shù)據(jù)管理機制，統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換的標準和口徑，明確涉稅數(shù)據(jù)的權(quán)屬及價值權(quán)重、共享的職權(quán)依據(jù)和使用限制，破解部門之間的數(shù)據(jù)割據(jù)和效率低下。

3.高效的稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)用。隨著數(shù)據(jù)資源越來越豐富，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化將成為數(shù)據(jù)擁有者或使用者提高核心競爭力、推動科學(xué)決策和高效執(zhí)行的關(guān)鍵。部分信息科技型企業(yè)納稅人擁有數(shù)據(jù)資源的存量、價值，以及對其分析、挖掘的能力，信息科技部門將從原來的成本部門（或稱服務(wù)職能部門）變成利潤中心，未來數(shù)據(jù)資產(chǎn)會漸漸成為企業(yè)的戰(zhàn)略資產(chǎn)。與此同時，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化將深刻影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)格局，數(shù)據(jù)所有權(quán)及其產(chǎn)生的利益分配問題將會越來越深化，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為核心的商業(yè)模式將會在資本市場中越發(fā)受到青睞，并開始孵化數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易市場。出于對數(shù)據(jù)價值的認可，在以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為核心的商業(yè)模式中，數(shù)據(jù)的租售將擁有廣闊的市場空間。政府亦能通過稅務(wù)數(shù)據(jù)的合理使用，實現(xiàn)行政管理和治理能力的轉(zhuǎn)型與躍升。比如，審計部門可以借助稅務(wù)數(shù)據(jù)等共享政務(wù)數(shù)據(jù)，有效地發(fā)現(xiàn)河道采砂過程中存在的問題，進而揭示非法采砂等違法行為。

（二）稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)的法治路徑
稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的科學(xué)評估、高效運行和有序共享，需要從法律法規(guī)政策的制度層面進行促導(dǎo)和推動。特別是針對促進數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)、共享開放、保護數(shù)據(jù)安全和納稅人商業(yè)秘密或隱私等事項，要制定清晰明確的法律法規(guī)和指導(dǎo)性政策。同時，要著力推動針對企業(yè)機構(gòu)的數(shù)據(jù)管理能力評估和改善，面向數(shù)據(jù)質(zhì)量保證的方法與技術(shù)，促進數(shù)據(jù)交互操作的分層化、專業(yè)化和標準化，并協(xié)助數(shù)據(jù)資產(chǎn)擁有者和使用者挖掘大數(shù)據(jù)外部應(yīng)用價值、對外服務(wù)、跨行業(yè)應(yīng)用與變現(xiàn)。目前，在稅務(wù)大數(shù)據(jù)管理實踐中，已經(jīng)形成不少市場評價較好的技術(shù)產(chǎn)品和市場化的評價和應(yīng)用規(guī)則，但缺乏權(quán)威性的法律法規(guī)政策保障以及多層次管理體制和高效管理機制。在稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律保護方面，建議采取“先一般立法，后特別立法”的兩步走策略。

1.一般數(shù)據(jù)資產(chǎn)的基本法律制度。要搭建一般數(shù)據(jù)資產(chǎn)法律框架，盡快出臺數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護法律和數(shù)據(jù)安全保護法律，形成公私法并行的協(xié)同規(guī)制。具體地，一是明確不同數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)利邊界和責(zé)任機制。要明確界定一般數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)、隱私的定義和關(guān)系，規(guī)定不同數(shù)據(jù)的保護手段和侵權(quán)責(zé)任；要明確個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)的不同權(quán)屬和權(quán)利邊界，賦予納稅人對自身數(shù)據(jù)的訪問權(quán)、更正權(quán)、攜帶權(quán)等私權(quán)利；要賦予數(shù)據(jù)企業(yè)和第三方機構(gòu)以數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)，同時規(guī)定數(shù)據(jù)企業(yè)的信息披露義務(wù)、安全保障義務(wù)和財產(chǎn)權(quán)利限制。二是明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)形成、使用和收益的專門規(guī)范。要確保私人數(shù)據(jù)計算和處理的適度保密性及政務(wù)數(shù)據(jù)計算和處理行為的公開透明性，形成私人數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)相協(xié)調(diào)的社會數(shù)據(jù)應(yīng)用結(jié)構(gòu)。同時，要彌補數(shù)據(jù)流通立法方面的空缺，明確數(shù)據(jù)流通產(chǎn)業(yè)鏈條上各方主體的權(quán)利和義務(wù)，制定數(shù)據(jù)資產(chǎn)的定價、審計等配套制度，回應(yīng)數(shù)據(jù)交易產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實需求。三是明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)利行使和保障的具體機制。可參照美國《網(wǎng)絡(luò)安全法》和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》的做法，在現(xiàn)行《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上對網(wǎng)絡(luò)安全信息共享的參與主體、共享方式、實施和審查監(jiān)督程序、組織機構(gòu)、責(zé)任豁免及隱私保護等事項進行補充規(guī)定，引入數(shù)據(jù)被遺忘權(quán)、可攜帶權(quán)等，全面提升數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護力度。同時，要加快出臺“數(shù)據(jù)資產(chǎn)法”，或在即將出臺的“個人信息保護法”中，進一步對數(shù)據(jù)權(quán)屬問題予以明確，包括數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)收益權(quán)、數(shù)據(jù)共享權(quán)、數(shù)據(jù)知情權(quán)、數(shù)據(jù)更正權(quán)等。


2.稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特殊制度設(shè)計。在形成一般數(shù)據(jù)法律框架的基礎(chǔ)上，深入研究稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特殊制度設(shè)計。一是設(shè)計稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的安全管理機制。要制定稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置規(guī)則，落實稅務(wù)數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任。二是確立稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的社會應(yīng)用原則。立法應(yīng)當(dāng)平衡納稅人數(shù)據(jù)權(quán)利、社會第三方數(shù)據(jù)權(quán)利和稅務(wù)部門數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理權(quán)。稅務(wù)管理過程中形成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，若有利于提升稅收征管效能、推動技術(shù)進步和宏觀經(jīng)濟管理的，在遵循合法、正當(dāng)、必要原則或在納稅人同意的基礎(chǔ)上，賦予該類數(shù)據(jù)資產(chǎn)一定的社會屬性，用于指導(dǎo)稅務(wù)合規(guī)、預(yù)測經(jīng)濟數(shù)據(jù)等特定社會目的，許可稅務(wù)部門和第三方對涉稅數(shù)據(jù)的合理使用。三是構(gòu)建稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的共享體系。有必要共享的涉稅數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)堅持共享，從實體法和程序法兩個層面規(guī)定其他政府部門和金融機構(gòu)協(xié)力共享涉稅數(shù)據(jù)的程序以及違反協(xié)力共享義務(wù)的法律責(zé)任，將涉稅數(shù)據(jù)共享納入各部門的量化考核和績效評估。四是制定稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)利保障規(guī)范。通常而言，非保密涉稅數(shù)據(jù)的開放應(yīng)以自由開放為原則，受控開放為例外。但相關(guān)專門立法和制度設(shè)計應(yīng)在積極促成稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)和開放共享的同時，嚴格遵循個人隱私、個人數(shù)據(jù)保護、商業(yè)秘密等權(quán)益保護和數(shù)據(jù)治理基本原則。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第12期。）