關(guān)于《國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局關(guān)于發(fā)布〈湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準（試行）〉的公告》的政策解讀

關(guān)于《國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局關(guān)于發(fā)布〈湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準（試行）〉的公告》的政策解讀

  
一、為什么要制定發(fā)布《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準（試行）》？
規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使，是保護納稅人、扣繳義務(wù)人及其他行政相對人合法權(quán)益的重要舉措。為規(guī)范我省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使，2012年，原湖北省國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局聯(lián)合省人民政府法制辦公室發(fā)布了《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法（試行）》（湖北省國家稅務(wù)局公告2012年第23號）；2015年，原湖北省國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局聯(lián)合省人民政府法制辦公室，對該實施辦法進行了修改，公告發(fā)布了《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》（湖北省國家稅務(wù)局公告2015年第1號）。2018年，根據(jù)機構(gòu)改革情況，對《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》中涉及機構(gòu)名稱的內(nèi)容進行了修改。
隨著深化“放管服”改革和優(yōu)化稅收營商環(huán)境各項舉措的深入推進，原來辦法已經(jīng)不完全符合稅收實際。為此，國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局在廣泛征求意見建議的基礎(chǔ)上，對《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》進行了修改。此次修改，以作為《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》附件的《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準》為對象，針對《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準》中基層稅務(wù)機關(guān)和納稅人反映較為普遍、問題較為突出的相關(guān)內(nèi)容進行了完善。
考慮到國家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》（國家稅務(wù)總局公告2016年第78號發(fā)布），對稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的行使規(guī)則作出了具體規(guī)定，為確保該規(guī)則的有效執(zhí)行，也為了避免相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)，此次修改后以公告形式單獨發(fā)布新的《湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準（試行）》（以下簡稱《基準》），不再另行制定規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的實施辦法。全省各級稅務(wù)機關(guān)在按照《基準》實施稅務(wù)行政處罰時，應(yīng)當(dāng)符合國家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》的要求。
二、《基準》的制定依據(jù)有哪些？主要有哪些內(nèi)容？
此次發(fā)布的《基準》，是按照《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布〈稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則〉的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第78號）的有關(guān)要求制定的。《基準》對《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》《稅務(wù)登記管理辦法》《非居民承包工程作業(yè)和提供勞務(wù)稅收管理暫行辦法》《納稅擔(dān)保試行辦法》等6部法律法規(guī)和規(guī)章中所確定，并且在稅收執(zhí)法實踐中發(fā)生頻率較高的稅收違法行為的行政處罰裁量權(quán)進行了細化量化。
此次發(fā)布的《基準》，涵蓋了稅務(wù)登記、賬簿憑證管理、納稅申報、稅款征收、稅務(wù)檢查、發(fā)票管理和納稅擔(dān)保等7大類43項具體違法行為。對于每一項具體違法行為，明確了處罰依據(jù)、違法情節(jié)和違法程度，并根據(jù)違法程度，在法律法規(guī)所規(guī)定的處罰金額幅度內(nèi)，確定了具體的處罰基準。
三、如何理解《基準》中的違法情節(jié)和違法程度?
違法情節(jié)的劃分，是衡量違法程度輕重，并確定具體處罰基準的基礎(chǔ)。由于違法行為的多樣性和復(fù)雜性，無法采用統(tǒng)一的標準劃分。為此，我們根據(jù)違法行為的性質(zhì)，按照邏輯成立、簡便易行、合乎情理、于法有據(jù)的原則，綜合采用多種標準劃分違法情節(jié)，力求做到每一大類違法行為的違法情節(jié)劃分標準相對統(tǒng)一，便于基層執(zhí)法人員掌握和執(zhí)行。例如：對于稅務(wù)登記類和賬簿憑證管理類，以納稅人限期改正情況作為主要劃分標準；對于稅款征收類，以造成不繳或者少繳稅款金額作為主要劃分標準；對于發(fā)票管理類，以發(fā)票份數(shù)輔以票面金額作為主要劃分標準。
在違法程度方面，按照違法情節(jié)的不同由輕到重劃分為五個等級：輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重等五級。具體到每一個違法行為，并不都劃分為5個等級，而是根據(jù)違法行為的性質(zhì)綜合采用。違法程度為“輕微”的，基本都適用首違不罰原則，不給予罰款的行政處罰；違法程度為“一般”的，其處罰上限低于或者等于法定的除情節(jié)較重以外的處罰標準；違法程度為“嚴重”和“特別嚴重”的，是對上位法中“情節(jié)嚴重”對應(yīng)處罰幅度的細化，主要針對拒不改正、涉及數(shù)額巨大、性質(zhì)惡劣的違法行為。
在根據(jù)違法情節(jié)劃分違法程度的基礎(chǔ)上，《基準》確定了每一項違法行為的具體處罰基準。在具體處罰基準的確定上，根據(jù)違法行為的性質(zhì)，綜合考慮不同行政相對人的承受能力，確定了相對公平合理的處罰基準。例如：對于絕大部分不涉及稅款類的違法行為，區(qū)分“單位”和“個體”，對“個體”行政相對人發(fā)生的一般性違法行為，給予相對較輕的處罰。
四、在執(zhí)行《基準》中需要注意哪些問題？
對于《基準》執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題，公告也進行了明確，主要有以下幾點：
一是要嚴格遵守處罰裁量權(quán)行使規(guī)則?！痘鶞省肥菍Χ悇?wù)行政處罰裁量權(quán)的細化和量化。執(zhí)行處罰裁量基準，是行使處罰裁量權(quán)的具體方式，除了應(yīng)當(dāng)按照處罰基準執(zhí)行以外，還應(yīng)當(dāng)符合處罰裁量權(quán)的行使規(guī)則。國家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》，明確了合法原則、合理原則、公平公正原則、公開原則、程序正當(dāng)原則、信賴保護原則和處罰與教育相結(jié)合原則，在具體執(zhí)行過程中必須予以遵守。
二是要準確把握首違不罰適用原則。稅務(wù)總局印發(fā)的《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》明確了首違不罰原則，此次《基準》也貫徹了這一原則。但需要注意的是，關(guān)于首違不罰原則中“首次”的界定，除《基準》第10、11項特別明確為“一個自然年度”外，其他違法行為的首違不罰計算期間為行政相對人存續(xù)期間，即：除《基準》第10、11項以外的其他違法行為，行政相對人從設(shè)立登記到注銷期間，只能適用一次首違不罰。
三是要準確援引適用上位法依據(jù)。《基準》是在上位法確定的處罰幅度內(nèi)，對行政處罰裁量權(quán)的細化和量化，不是進行行政處罰的直接依據(jù)。為此，在進行稅務(wù)行政處罰時，應(yīng)當(dāng)援引適用上位法規(guī)范對違法行為予以定性處罰，其處罰決定中的具體處罰金額應(yīng)當(dāng)符合《基準》所確定的處罰基準?！痘鶞省吩趫?zhí)法文書中可以作為說理執(zhí)法的一部分，配合上位法使用，但不能單獨援引《基準》作為執(zhí)法依據(jù)。
四是特殊情形下不適用《基準》的處理。稅收執(zhí)法實踐具有復(fù)雜性和多變性，而《基準》則相對固定。在特殊情形下，完全按照《基準》執(zhí)行可能會導(dǎo)致執(zhí)法不公平不合理等問題。對此，如果確有正當(dāng)合理理由的，可以不適用《基準》，但必須經(jīng)過集體審議決定。集體審議的形式，由各級稅務(wù)機關(guān)自行確定。
五、公告從什么時候開始實施？
為使廣大納稅人和稅收執(zhí)法人員全面了解、準確適用《基準》，并按照稅收規(guī)范性文件制定管理的有關(guān)要求，本公告自2020年1月1日起施行。從公告施行之日起，《省國家稅務(wù)局 省地方稅務(wù)局省人民政府法制辦公室關(guān)于發(fā)布<湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法>的公告》（湖北省國家稅務(wù)局公告2015年第1號發(fā)布，國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局公告2018年第4號修改）同時廢止。
為做好新舊制度的銜接工作，本公告生效前尚未處理完的稅收違法行為，按照《省國家稅務(wù)局 省地方稅務(wù)局 省人民政府法制辦公室關(guān)于發(fā)布<湖北省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法>的公告》（湖北省國家稅務(wù)局公告2015年第1號發(fā)布，國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局公告2018年第4號修改）處理，但按照本公告處理有利于稅務(wù)行政相對人的，可以按照本公告處理。
  
  鏈接：《國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局關(guān)于發(fā)布〈湖北省稅務(wù)行政處罰裁量基準（試行）〉的公告》（2019年第9號）