稅收風(fēng)險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究

  
國家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局課題組



一、當(dāng)前稅收風(fēng)險管理模式存在的問題
經(jīng)過多年的探索實踐，稅收風(fēng)險管理在推動征管方式轉(zhuǎn)變、提升納稅人稅收遵從等方面的重要性日益顯現(xiàn)。在推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，相比于管理服務(wù)對象在新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式上的探索發(fā)展，現(xiàn)有稅收風(fēng)險管理模式、流程、方式仍存在一定滯后和局限，阻礙了稅務(wù)機關(guān)充分發(fā)揮主觀能動性、提升稅收風(fēng)險管理的效能。

（一）信息不對稱
稅收征管信息的不對稱既包括稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的信息不對稱，也包括稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部上下級之間信息的不對稱。前者的信息不對稱，隨著“稅收透明時代”的來臨而有望得到緩解；后者的不對稱，則是當(dāng)前掣肘稅務(wù)機關(guān)工作效能提升的重要因素。當(dāng)下主流的稅收風(fēng)險管理模式呈現(xiàn)出稅收風(fēng)險任務(wù)從上至下驅(qū)動、上級行政指令逐級下達、外部監(jiān)督考核壓力層層傳達的特點，下級機關(guān)無法透過此種模式準(zhǔn)確領(lǐng)悟上級的決策意圖和內(nèi)涵，上級機關(guān)也無法根據(jù)下級逐級上報的匯總材料察覺其真實管控成效，知曉當(dāng)前存在的突出稅收風(fēng)險。這種傳統(tǒng)的行政化、長鏈條、被動式的風(fēng)險管理模式與當(dāng)今專業(yè)性、個性化、主動式的現(xiàn)代稅收風(fēng)險管理需求之間的矛盾異常突出：工作任務(wù)層層推諉、工作方式粗暴單一的情形時有發(fā)生，工作主動性、專業(yè)性及管理效能隨著行政職級下降而逐級遞減，風(fēng)險管理預(yù)期效果與實際成效間的偏差逐漸拉大，等等。諸如此類矛盾的堆積致使上下級稅務(wù)機關(guān)之間信息不對稱的狀況愈發(fā)嚴重。

（二）信息系統(tǒng)林立
近年來，隨著金稅三期系統(tǒng)上線以及各部門間信息共享合作力度的加深，稅務(wù)機關(guān)所掌握的涉稅數(shù)據(jù)堪稱海量，各類新技術(shù)在稅務(wù)機關(guān)的深度應(yīng)用使得數(shù)據(jù)精細度雖在不斷提升，但數(shù)據(jù)清洗質(zhì)量、數(shù)據(jù)整合程度仍然較低，各類數(shù)據(jù)分散于各自獨立的信息系統(tǒng)中，形成“數(shù)據(jù)孤島”。在現(xiàn)有運維機制下，各信息系統(tǒng)應(yīng)用的協(xié)同性和集成性不佳，導(dǎo)致在稅收風(fēng)險管理的實際操作中仍需頻繁地切換系統(tǒng)、校驗數(shù)據(jù)、對接結(jié)果，不僅容易造成稅收風(fēng)險管理各環(huán)節(jié)間脫節(jié)調(diào)檔、銜接不暢，更嚴重制約了稅收風(fēng)險管理質(zhì)效的提升。

（三）系統(tǒng)性的崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則缺失
近年來，隨著稅收風(fēng)險管理工作的深入推進，各級稅收風(fēng)險管理機構(gòu)設(shè)置已得到不斷完善，全國性的稅收風(fēng)險管理制度體系亦逐步建立。然而，在行政管理范疇下的管理流程、崗位設(shè)置、工作職責(zé)日益成熟之時，內(nèi)置于系統(tǒng)、契合信息化發(fā)展需要的稅收風(fēng)險管理崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則卻尚未形成。目前，各級稅務(wù)機關(guān)在開展稅收風(fēng)險管理工作時，常常面臨著執(zhí)行不到位和“做多錯多”的兩難困境，尤其是基層稅收風(fēng)險管理人員還面臨對上級要求無所適從、工作邊界寬泛不清、評價成效無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問題，迫切需要建立一套系統(tǒng)性的崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則。這里所稱“系統(tǒng)性”，是強調(diào)基于稅收風(fēng)險管理全流程，圍繞各業(yè)務(wù)活動、事件在稅收風(fēng)險管理系統(tǒng)形成不同節(jié)點，并以此為單位將職責(zé)內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)、工具方法、工作流程、質(zhì)量控制等有機結(jié)合的模塊化、結(jié)構(gòu)化、集成化的框架體系。

（四）數(shù)據(jù)和情報支撐不夠
當(dāng)前，稅收風(fēng)險管理的主要手段仍然停留在依靠人工經(jīng)驗判斷、主觀設(shè)定閾值、單個指標(biāo)“點上突破”的初級階段，基于大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代科技手段的整體性、系統(tǒng)性稅收風(fēng)險管理仍處于初步探索的爬坡過坎階段，制約風(fēng)險管理智能化進程的因素依然存在。這些因素中，除了智能算法有待優(yōu)化完善、與稅收風(fēng)險管理相融合的技術(shù)支持不夠等外在支持短板外，稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部缺乏集數(shù)據(jù)、情報、監(jiān)控于一體的數(shù)據(jù)庫支撐也對稅收風(fēng)險管理智能化增添了不利因素。

二、稅收風(fēng)險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵
一般而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型更多運用于企業(yè)、商業(yè)領(lǐng)域，主要是指在數(shù)字化轉(zhuǎn)換、數(shù)字化升級基礎(chǔ)上，以新建一種商業(yè)模式為目標(biāo)的、更進一步觸及企業(yè)核心業(yè)務(wù)的高層次轉(zhuǎn)型。就廣度和深度而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型完全超越了信息的數(shù)字化或工作流程的數(shù)字化，而著力于實現(xiàn)“業(yè)務(wù)的數(shù)字化”，它帶來的將是商業(yè)模式的創(chuàng)造、業(yè)務(wù)的創(chuàng)新以及核心競爭力的突破。

（一）數(shù)字化不等于無紙化和信息化
無紙化強調(diào)風(fēng)險管理資料報送、流轉(zhuǎn)、存儲過程中的載體要盡量減少甚至徹底擺脫傳統(tǒng)的紙質(zhì)文稿，而依托電子設(shè)備、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)云端等介質(zhì)采集、傳送和存儲。區(qū)別于傳統(tǒng)的手工操作，信息化側(cè)重于信息技術(shù)在風(fēng)險管理中的研發(fā)和應(yīng)用，包括軟硬件的建設(shè)。近年來，稅收風(fēng)險管理工作中涉稅信息保存、工作記錄流轉(zhuǎn)、重要工作成果提交等環(huán)節(jié)已基本實現(xiàn)了無紙化，而且依托大數(shù)據(jù)平臺建立的各種分布式信息系統(tǒng)確實能有效支撐風(fēng)險分析、任務(wù)統(tǒng)籌、風(fēng)險應(yīng)對等稅收風(fēng)險管理中的重要環(huán)節(jié)。然而，從稅收風(fēng)險管理的全流程看，當(dāng)前的無紙化和信息化，更多的是從載體、工具、方式的角度對風(fēng)險管理進行數(shù)字化改造，提升管理的效率。而數(shù)字化絕不僅僅只是解決將紙質(zhì)表單電子化、將紙質(zhì)傳輸轉(zhuǎn)為電子傳送、系統(tǒng)模擬手工操作等問題，而是要在無紙化、信息化的基礎(chǔ)上，從風(fēng)險管理流程入手，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)，以數(shù)字驅(qū)動為理念，將崗責(zé)體系、業(yè)務(wù)規(guī)則、內(nèi)控監(jiān)督等內(nèi)化于系統(tǒng)，從根本上改變稅收風(fēng)險管理的模式。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型以數(shù)字驅(qū)動為理念
稅收風(fēng)險管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型既不是簡單地構(gòu)建一個信息系統(tǒng)或平臺，也不是機械地匯總、統(tǒng)計數(shù)據(jù)或者靜態(tài)地分析、解釋數(shù)據(jù)，而是要實現(xiàn)風(fēng)險管理工作的“數(shù)字驅(qū)動”。不同于當(dāng)前稅收工作創(chuàng)新更多依賴于信息驅(qū)動、技術(shù)驅(qū)動，數(shù)字驅(qū)動是在稅收風(fēng)險管理所有業(yè)務(wù)實現(xiàn)系統(tǒng)化、數(shù)字化后，稅務(wù)機關(guān)能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，透過數(shù)字發(fā)現(xiàn)管理服務(wù)對象存在的問題 , 通過數(shù)字展現(xiàn)自身管理服務(wù)工作的質(zhì)量，真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話”。

（三）數(shù)字化轉(zhuǎn)型以構(gòu)建監(jiān)管體系為目標(biāo)
稅收風(fēng)險管理通過讓全流程工作系統(tǒng)化、推動風(fēng)險管理運行機制去冗余，用數(shù)字記錄、展示、驅(qū)動各環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)稅收風(fēng)險管理工作的“透明化”。數(shù)字化轉(zhuǎn)型后的稅收風(fēng)險管理，能最大程度地去除業(yè)務(wù)工作的行政化，構(gòu)建包括稅務(wù)人端工作質(zhì)效、納稅人端管理服務(wù)效能兩方面的直觀、動態(tài)、精準(zhǔn)數(shù)字化監(jiān)管體系，具備“監(jiān)控高精準(zhǔn)、防控立體化、打擊快協(xié)同”的顯著特征。

（四）稅收風(fēng)險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵
稅收風(fēng)險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是指在無紙化改造、信息化建設(shè)等前提下，在充分運用數(shù)字化新技術(shù)的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)思維，以“數(shù)字驅(qū)動”為理念，對現(xiàn)有稅收風(fēng)險管理崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則開展數(shù)字化改造，建立具有智能化、自動化、系統(tǒng)化等顯著特征的全流程稅收風(fēng)險管理數(shù)字化監(jiān)管體系。

1.智能化。從涉稅風(fēng)險分析和執(zhí)法風(fēng)險防控兩個維度，運用人工智能等智能化新技術(shù)開展大數(shù)據(jù)和情報信息的深度分析，尤其運用稅收風(fēng)險管理“穿透論”，注重對“人”的行為分析，從根本上提升稅收風(fēng)險管理效能。

2.自動化。以數(shù)字為主要驅(qū)動力，通過智能化設(shè)置關(guān)鍵閾值，觸發(fā)稅收風(fēng)險管理全流程、各節(jié)點采用“接力棒式”自動運轉(zhuǎn)，環(huán)環(huán)相扣、處處留痕，實現(xiàn)數(shù)字驅(qū)動下的自動化工作模式。

3.系統(tǒng)化。將稅收風(fēng)險管理崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)規(guī)則、數(shù)據(jù)情報、系統(tǒng)支撐等視為整體，打通林立的系統(tǒng)、集成散亂的數(shù)據(jù)，在稅收風(fēng)險管理全流程中體現(xiàn)各方面關(guān)聯(lián)性、統(tǒng)一性和協(xié)同性。

三、稅收風(fēng)險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑選擇
（一）建立一套基于系統(tǒng)平臺的數(shù)字化崗責(zé)體系
圍繞“做什么”，內(nèi)置于系統(tǒng)的數(shù)字化稅收風(fēng)險管理崗責(zé)體系主要包括三個顯著特征。

1.業(yè)務(wù)模塊化。區(qū)別于行政化的崗位職責(zé)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的崗責(zé)體系是根據(jù)現(xiàn)行稅收風(fēng)險管理運行機制和機構(gòu)設(shè)置，將業(yè)務(wù)流程細分為單一事件和活動，形成一系列相對獨立的業(yè)務(wù)模塊，并以崗位為節(jié)點匹配、歸集業(yè)務(wù)模塊。不同于現(xiàn)行通過行政指令、外部考核壓力驅(qū)動，業(yè)務(wù)模塊化是實現(xiàn)風(fēng)險管理全流程以“接力棒式”自動運轉(zhuǎn)的重要前提，也是數(shù)字化留痕、記錄、驅(qū)動的基礎(chǔ)。

2.流程定制化。在模塊化的業(yè)務(wù)活動下，稅收風(fēng)險管理流程不再是一條簡單、固化、履帶式的流水線產(chǎn)品生產(chǎn)鏈條，而是靈活、串聯(lián)、模塊化的“接力棒式”智能開發(fā)工序。在稅收風(fēng)險管理的不同流程中，稅務(wù)人員可以根據(jù)任務(wù)性質(zhì)、風(fēng)險等級、應(yīng)對資源等多個維度，為每一批任務(wù)量身定制應(yīng)對環(huán)節(jié)、應(yīng)對團隊、流轉(zhuǎn)程序等流程。例如，在風(fēng)險任務(wù)統(tǒng)籌階段，統(tǒng)籌人員可以根據(jù)實際情況，對“案頭審核”“地址核實”“實地調(diào)查”等應(yīng)對環(huán)節(jié)，合理配置哪些環(huán)節(jié)屬于“必經(jīng)環(huán)節(jié)”，哪些環(huán)節(jié)屬于“可選環(huán)節(jié)”；在風(fēng)險任務(wù)分配階段，分配人員對簡單任務(wù)選擇由單一科室應(yīng)對，對復(fù)雜任務(wù)選擇跨科室組團應(yīng)對，可以按照緊急任務(wù)通過快速通道、普通任務(wù)通過一般通道方式推送。在對傳統(tǒng)稅收風(fēng)險管理流程細分模塊化后，稅收風(fēng)險管理流程將以實現(xiàn)管理效能最大化為目標(biāo)而靈活調(diào)整變化，最大限度消除純行政化、無實質(zhì)產(chǎn)出的非必要環(huán)節(jié)。

3.角色個性化。隨著數(shù)字化稅收風(fēng)險管理模式中管理流程的可定制，各崗位的角色定位也就有了調(diào)整再造的現(xiàn)實要求。就稅收風(fēng)險管理整體流程而言，省級稅務(wù)機關(guān)風(fēng)險管理部門的崗位定位對上是“參謀部”，對下是“配藥師”。前者指根據(jù)全流程稅收風(fēng)險管理數(shù)字化監(jiān)管體系，風(fēng)險管理部門為領(lǐng)導(dǎo)決策層提供精準(zhǔn)、動態(tài)、可視的涉稅風(fēng)險狀況分布，從而引導(dǎo)稅收風(fēng)險管理重心的調(diào)整和資源的調(diào)配 ；后者指根據(jù)智能風(fēng)險分析系統(tǒng)掃描形成的風(fēng)險任務(wù)，風(fēng)險管理部門配置個性化操作指引、詳細的應(yīng)對規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、需要使用的數(shù)據(jù)及操作工具、必需的監(jiān)控措施等“藥方”供應(yīng)對人員使用。與此相對應(yīng)地，市（區(qū)）級風(fēng)險管理部門尤其是風(fēng)險應(yīng)對部門的崗位定位則是“按方服藥”，根據(jù)“配藥師”的配方，按步驟、遵標(biāo)準(zhǔn)地“被動”操作，即可完成風(fēng)險任務(wù)。

（二）創(chuàng)制一套基于系統(tǒng)操作的數(shù)字化業(yè)務(wù)規(guī)則
圍繞“怎么做”，與數(shù)字化崗責(zé)體系相匹配的數(shù)字化業(yè)務(wù)規(guī)則是一套具有“業(yè)務(wù)+操作”雙重特征的稅收風(fēng)險管理工作“指導(dǎo)書”，它具有以下主要特點。

1.操作標(biāo)準(zhǔn)化。業(yè)務(wù)規(guī)則旨在控制稅收風(fēng)險管理工作的質(zhì)量，同時通過規(guī)范化的操作提升工作效率。首先，稅收風(fēng)險管理數(shù)字化業(yè)務(wù)規(guī)則要以模塊化的稅收風(fēng)險管理活動為單位、以實現(xiàn)崗位職責(zé)為目標(biāo)而制定。數(shù)字化業(yè)務(wù)規(guī)則最重要的特征便是內(nèi)置于系統(tǒng)，蘊含于每一次點擊和每一步操作之中，以系統(tǒng)提示、強制監(jiān)控等方式規(guī)范操作行為。其次，系統(tǒng)化的業(yè)務(wù)規(guī)則主要采用條目式、清單化的形式簡潔展現(xiàn)。在具體操作設(shè)計中，盡可能減少文本錄入等“主觀題”形式，而多采用自動采集、自動轉(zhuǎn)換、勾選、判斷等“客觀題”形式。最后，實現(xiàn)操作結(jié)果產(chǎn)出的可呈現(xiàn)、可衡量、可集成。系統(tǒng)數(shù)字化記錄每一步操作，同時與內(nèi)置于系統(tǒng)的業(yè)務(wù)規(guī)則盡可能同步校驗，盡可能減少系統(tǒng)切換，實現(xiàn)信息、操作的“一頁式”集成。

2.內(nèi)容實體化。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要實現(xiàn)稅收風(fēng)險管理效能的提升，無論是對業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化升級還是操作規(guī)則的數(shù)字化改造，都要以專業(yè)化為核心，盡可能壓縮不必要的流程環(huán)節(jié)，去除層層審批、上傳下達而無實質(zhì)產(chǎn)出的行政化、空心化操作。因此，數(shù)字化業(yè)務(wù)規(guī)則聚焦各項業(yè)務(wù)事件和活動在整個稅收風(fēng)險管理流程中的功能定位，為每個崗位所操作的每一事件活動制定明確、具體、詳盡的操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

3.“一頁式”集成。將稅收風(fēng)險管理的各個崗位職責(zé)和業(yè)務(wù)規(guī)則內(nèi)嵌于系統(tǒng)，實現(xiàn)“系統(tǒng)主動提示工作+人員模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化操作+實時監(jiān)控預(yù)警、電子檔案一鍵生成”的系統(tǒng)功能。根據(jù)崗責(zé)體系及特定業(yè)務(wù)流程，呈現(xiàn)差異化、可定制、可拓展的“一頁式”工作臺，同時將每項操作按內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、工具、成果等維度以模塊化呈現(xiàn)，便于稅收風(fēng)險管理各崗位人員“一站式”登陸系統(tǒng)、“一頁式”提示操作。

（三）打造一個全流程風(fēng)險管理數(shù)字化監(jiān)控平臺
以“做什么”和“怎么做”為基礎(chǔ)，全流程稅收風(fēng)險管理數(shù)字化監(jiān)管平臺重點解決崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則的系統(tǒng)支撐和落地實現(xiàn)問題。該平臺并非簡單地將現(xiàn)有手工錄入或機外操作移植至系統(tǒng)內(nèi)，而是在大數(shù)據(jù)平臺和情報中心的支撐下，用內(nèi)置的崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則改變行政化驅(qū)動的單一生產(chǎn)鏈模式，解決操作指引不明、邊界不清、監(jiān)控缺失的問題，并實現(xiàn)對不同層級稅收風(fēng)險的智能化動態(tài)監(jiān)控。

1.智能分析平臺。在傳統(tǒng)指標(biāo)建模構(gòu)建風(fēng)險分析系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，突出人工智能等智能化新技術(shù)在風(fēng)險分析環(huán)節(jié)以及整個稅收風(fēng)險管理流程中的深度運用。按照省、市（區(qū)）級風(fēng)險管理崗責(zé)要求，適應(yīng)不同能力分析人員需求，豐富風(fēng)險分析和管理工具，降低人工智能風(fēng)險畫像自建和優(yōu)化門檻，重點建設(shè)企業(yè)納稅人和自然人納稅人畫像群。

2.內(nèi)控內(nèi)生化。風(fēng)險管理不能有風(fēng)險。要注重內(nèi)控風(fēng)險的事前預(yù)防和事中監(jiān)控，從管理理念、制度、系統(tǒng)等多處著力，將“內(nèi)控”蘊含于數(shù)字化崗責(zé)體系和業(yè)務(wù)規(guī)則中，并內(nèi)嵌于系統(tǒng)。通過明晰化各事件活動的操作標(biāo)準(zhǔn)，并將該操作可能存在的執(zhí)法或操作風(fēng)險根據(jù)風(fēng)險等級采用彈出提示、強制監(jiān)控等手段實施過程監(jiān)控管理，最大限度實現(xiàn)內(nèi)控內(nèi)生化、內(nèi)控系統(tǒng)化，實現(xiàn)廉政風(fēng)險與執(zhí)法風(fēng)險的雙降低。

3.風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控。一方面，基于智能化風(fēng)險分析手段，分區(qū)域、分行業(yè)、分事項開展風(fēng)險狀況等級劃分，向不同層級的決策崗人員動態(tài)展現(xiàn)稅收風(fēng)險狀況，提示風(fēng)險聚集點，充分發(fā)揮稅收風(fēng)險管理對提升稅收治理能力的重要支撐作用。另一方面，依托系統(tǒng)操作實時留痕、檔案自動生成等功能，既實現(xiàn)對稅收風(fēng)險管理工作的實時動態(tài)、可量化、可視化呈現(xiàn)，又實現(xiàn)對稅收風(fēng)險管理全流程的動態(tài)監(jiān)控。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第10期。）