法院因未分清被訴行政行為錯(cuò)誤適用起訴期限案

稅法領(lǐng)域涉及的期限較多，例如稅款的追征期限、申請(qǐng)退稅的期限等，法院在審理案件時(shí)容易將以上期限與起訴期限相混淆，導(dǎo)致錯(cuò)誤適用法律，損害當(dāng)事人的實(shí)體性和程序性權(quán)利。本期筆者將從一則典型案例入手，分析相關(guān)的法律問題。

一、案情簡介
2011年2月24日，沈陽市皇姑區(qū)地方稅務(wù)局（以下簡稱“區(qū)地稅局”）因彭某轉(zhuǎn)讓其非家庭唯一住房，對(duì)其按20%稅率征收了轉(zhuǎn)讓房屋個(gè)人所得稅27205.40元，彭某當(dāng)日交付。2013年3月12日，彭某就此征稅行為向沈陽市地方稅務(wù)局申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求退回多繳的個(gè)人所得稅款，復(fù)議機(jī)關(guān)于同年4月18日作出復(fù)議決定，維持了原征稅行為，決定不予退稅。彭某不服，于2013年4月22日向法院提起訴訟。彭某認(rèn)為，自身房產(chǎn)由于房產(chǎn)交易手續(xù)費(fèi)等收據(jù)已丟失，合理費(fèi)用無法準(zhǔn)確確定，應(yīng)納稅額因而無法正確計(jì)算。因此，征稅機(jī)關(guān)對(duì)其轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的個(gè)人所得稅應(yīng)按核定征收方式征收。故請(qǐng)求法院撤銷區(qū)地稅局對(duì)其所征收的個(gè)人所得稅，按1%的稅率征收，退回其多繳納的個(gè)人所得稅24451.40元。案件經(jīng)歷一審、二審和再審。其中，一審法院以彭某起訴超過起訴期限為由，裁定駁回彭某的起訴，二審法院維持一審裁定。再審法院認(rèn)為彭某主張的“退回多繳納的個(gè)人所得稅”訴訟請(qǐng)求未超過起訴期限，裁定撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

二、各方觀點(diǎn)
爭議焦點(diǎn)：彭某的訴訟請(qǐng)求是否超過起訴期限。

彭某觀點(diǎn)：本案訴前經(jīng)過了復(fù)議程序，根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條、《稅收征管法》第八十八條的規(guī)定，復(fù)議書中明確指向?qū)Ρ緩?fù)議決定不服，可以在15日內(nèi)提起行政訴訟，故其在15日內(nèi)起訴不超期。同時(shí)，根據(jù)《稅收征管法》第五十一條規(guī)定，納稅人自結(jié)算稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)超過應(yīng)納稅額繳納稅款，可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)要求退還多繳的稅款，據(jù)此其提起訴訟沒有超過起訴期限。

一、二審法院觀點(diǎn)：彭某于2011年2月24日向區(qū)地稅局繳納轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)個(gè)人所得稅的同時(shí)就應(yīng)當(dāng)知道區(qū)地稅局對(duì)其作出的征收行為，而彭某于2013年4月22日才向法院提起行政訴訟，超過了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定的：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2年”的起訴期限?！?/font>稅收征管法》第五十一條的規(guī)定并非系針對(duì)起訴期限的規(guī)定，彭某依此主張其未超過起訴期限不成立。另外，彭某在向沈陽市地方稅務(wù)局申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)已經(jīng)超過起訴期限，超期并非因?yàn)閺?fù)議程序?qū)е拢势渲鲝埖脑谑盏綇?fù)議決定后起訴未超起訴期限的觀點(diǎn)，法院亦不予支持。

再審法院觀點(diǎn)：彭某已向法院明確其在本案中的訴訟請(qǐng)求為“退回多繳納的個(gè)人所得稅”。依據(jù)《稅收征管法》第五十一條“納稅人超過應(yīng)納稅額繳納的稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還；納稅人自結(jié)算繳納稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)查實(shí)后應(yīng)當(dāng)立即退還；涉及從國庫中退庫的，依照法律、行政法規(guī)有關(guān)國庫管理的規(guī)定退還”的規(guī)定，彭某主張的“退回多繳納的個(gè)人所得稅”訴訟請(qǐng)求未超過起訴期限。

三、法律分析
（一）判斷起訴期限是否超過需分清訴訟請(qǐng)求所針對(duì)的具體行政行為
《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年?！北景钢?，被訴征收個(gè)人所得稅的行為發(fā)生在2011年2月24日，彭某于2013年4月22日提起本案行政訴訟，因此，根據(jù)上述法律規(guī)定，按照一般理解，彭某提起行政訴訟確已超過2年的起訴期限。

然而，起訴期限是否超過要根據(jù)當(dāng)事人提起的訴訟請(qǐng)求針對(duì)的具體行政行為來進(jìn)行判斷。縱觀一審、二審法院作出裁定的理由，法院之所以作出駁回彭某的訴訟請(qǐng)求的裁定就是對(duì)彭某訴訟請(qǐng)求所針對(duì)的具體行政行為認(rèn)識(shí)不清。本案中，彭某在原審中所提訴訟請(qǐng)求是要求稅務(wù)機(jī)關(guān)退還多繳納的個(gè)人所得稅，針對(duì)的是稅務(wù)機(jī)關(guān)復(fù)議決定中的不予退稅行政行為而提起的行政訴訟，而并非是針對(duì)區(qū)地稅局的征收個(gè)人所得稅行為所提起的行政訴訟，因此訴訟時(shí)效不能從2011年2月24日起算，而應(yīng)該從稅務(wù)機(jī)關(guān)作出不予退稅決定，即復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定之日起計(jì)算。

（二）彭某“退回多繳納的個(gè)人所得稅”的訴訟請(qǐng)求未超過起訴期限
1、彭某申請(qǐng)退還個(gè)人所得稅未超過法定期限

《稅收征管法》五十一條規(guī)定：“納稅人超過應(yīng)納稅額繳納的稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還；納稅人自結(jié)算繳納稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)查實(shí)后應(yīng)當(dāng)立即退還?！?/font>

本案中，彭某結(jié)算繳納稅款之日為2011年2月24日，其在2013年3月12日向沈陽市地方稅務(wù)局申請(qǐng)行政復(fù)議，并未超過上述法條規(guī)定的三年法定申請(qǐng)退稅期限。因此，彭某有權(quán)向申請(qǐng)退還多繳的個(gè)人所得稅。

2、彭某就稅務(wù)機(jī)關(guān)不予退稅行政行為提起訴訟未超過起訴期限

從上文可知，納稅人自結(jié)算繳納稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)超過應(yīng)納稅額繳納的稅款的，三年內(nèi)可以要求稅務(wù)機(jī)關(guān)予以退還；納稅人因稅務(wù)機(jī)關(guān)未告知其訴權(quán)以及起訴期限，其起訴時(shí)效適用2年的規(guī)定。

彭某于2013年3月11日向區(qū)地稅局提出行政復(fù)議時(shí)提出了返還多繳個(gè)人所得稅的請(qǐng)求，在答辯中區(qū)地稅局認(rèn)為自己的行為符合法律規(guī)定，拒絕了彭某的退稅請(qǐng)求，因此彭某向法院提起退稅的起訴期限應(yīng)從稅務(wù)機(jī)關(guān)作出不予退稅決定時(shí)起算。不予退稅為稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的新的具體行政行為，與2011年2月24日彭某賣房時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)向其征收個(gè)人所得稅的具體行政行為雖有聯(lián)系，但是二者是兩個(gè)不同的具體行政行為。彭某僅針對(duì)皇姑地稅局不同意退稅的具體行政行為向法院提起行政訴訟，因此，2013年4月22日彭某向法院提起行政訴訟，并沒有超過法律關(guān)于行政訴訟起訴期限的規(guī)定，法院理應(yīng)予以受理。