王鈺：部分國家房地產(chǎn)稅開征背景、目的與征收效果分析

部分國家房地產(chǎn)稅開征背景、目的與征收效果分析
作者：王鈺
作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院

一、引言與文獻(xiàn)綜述
  2020年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，其中提到要穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。學(xué)術(shù)界對(duì)我國未來的房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)方案等問題進(jìn)行了大量研究，一般將房地產(chǎn)稅作為籌集地方政府財(cái)政收入、提高土地使用效率以及調(diào)節(jié)收入分配的重要手段。本文所研究的房地產(chǎn)稅不同于我國現(xiàn)行稅法中的房產(chǎn)稅，而是指對(duì)房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)所征收的稅。

很多學(xué)者非常關(guān)注房地產(chǎn)稅開征所可能引發(fā)的問題，從多個(gè)角度對(duì)我國房地產(chǎn)稅的開征基礎(chǔ)、可能產(chǎn)生的效果以及社會(huì)影響等多個(gè)方面進(jìn)行了研究。如在房地產(chǎn)稅的開征方面，賈康和李婕（2014）認(rèn)為對(duì)于房地產(chǎn)稅的改革方向應(yīng)當(dāng)充分肯定，因?yàn)樗欣趹?yīng)對(duì)中國稅制中直接稅比重過低，地方稅體系不成型，國民經(jīng)濟(jì)中房地產(chǎn)調(diào)控需體現(xiàn)治本水準(zhǔn)，需有效抑制收入分配差距擴(kuò)大，稅制改革應(yīng)推進(jìn)法治化、民主化制度建設(shè)這五個(gè)突出問題，將產(chǎn)生不可忽視的正面效應(yīng)。蔣震和高培勇（2014）認(rèn)為應(yīng)該從社會(huì)矛盾最小化、穩(wěn)定稅負(fù)原則、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、兼顧不同類型房產(chǎn)、轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式、增值共享等角度推進(jìn)房地產(chǎn)稅的建設(shè)。在房地產(chǎn)稅健全地方稅體系方面，蔡瀟（2017）指出從其他國家或地區(qū)土地管理經(jīng)驗(yàn)的研究來看，土地價(jià)值捕捉是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政“開源”的重要途徑，其中，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收是多數(shù)國家獲取土地收益的主要方式，可以成為地方財(cái)政的主體稅種。在控制房價(jià)方面，劉金東和陶然（2019）認(rèn)為房地產(chǎn)稅推行之初，將會(huì)帶來存量房供給的一次性釋放，短期內(nèi)供需失衡將造成房價(jià)回調(diào)。然而，隨著地方政府對(duì)房地產(chǎn)的財(cái)政依賴程度的進(jìn)一步加強(qiáng)，反而會(huì)在長期推高房價(jià)水平。在調(diào)節(jié)收入分配方面，張平和侯一麟（2016）通過稅負(fù)分布和再分配效應(yīng)測(cè)算顯示，房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財(cái)富差距的效應(yīng)明顯，高收入家庭承擔(dān)總稅負(fù)一半以上。

本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，整理總結(jié)部分發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)稅開征的背景、目的和取得的效果，指出中國房地產(chǎn)稅開征時(shí)應(yīng)注意的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、房地產(chǎn)稅的起源
  通過研究德國、法國等國家歷史上開征房地產(chǎn)稅時(shí)的背景及目的，可以發(fā)現(xiàn)，很多發(fā)達(dá)國家的房地產(chǎn)稅是由封建社會(huì)的其他稅種所演變而來或者由殖民者所引進(jìn)，還有很多國家是為了籌集財(cái)政收入或調(diào)控房價(jià)、提高土地使用效率而引進(jìn)房地產(chǎn)稅。

（一）起源于封建社會(huì)或殖民社會(huì)
英國、法國、俄羅斯的房地產(chǎn)稅是由封建社會(huì)的其他稅種演變而來的，而新加坡的房地產(chǎn)稅則是由殖民者所引進(jìn)。英國房地產(chǎn)稅的前身是“爐灶稅”，17世紀(jì)中后期，英國通過了征收“爐灶稅”的決議，即以一戶所擁有的爐灶數(shù)量作為征稅對(duì)象，并于1662年正式開征這一稅種。與英國非常相似、但略有區(qū)別的是法國，法國房地產(chǎn)稅的前身是“門窗稅”。俄羅斯房地產(chǎn)稅的征收歷史較長，早在基輔羅斯時(shí)期即開始征收土地稅，并延續(xù)至莫斯科公國時(shí)期。在彼得一世時(shí)期，土地稅被人頭稅所取代，并一直持續(xù)到19世紀(jì)下半葉。1853年再次征收土地稅，且稅收收入屬于地方財(cái)政。1991年蘇聯(lián)解體，俄羅斯作為獨(dú)立國家正式開征房地產(chǎn)稅。新加坡的房地產(chǎn)稅是新加坡財(cái)產(chǎn)稅的重要組成部分，而新加坡的財(cái)產(chǎn)稅與英國財(cái)產(chǎn)稅一脈相承，甚至可以說英國地方財(cái)產(chǎn)稅是新加坡現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅制的起源，這是因?yàn)樾录悠碌呢?cái)產(chǎn)稅制是在英國1601年《貧困救濟(jì)法案》（Poor Relief Act）中開征的地方財(cái)產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改而形成的。

（二）為籌集財(cái)政收入而設(shè)立
歷史上很多國家為籌集財(cái)政收入而開征房地產(chǎn)稅，其中既有部分國家是在戰(zhàn)爭時(shí)期遇到巨大財(cái)政困難而開征房地產(chǎn)稅，如德國、美國、英國、法國；也有部分國家是在和平時(shí)期為籌集財(cái)政收入而開征房地產(chǎn)稅，如意大利。

德國、英國與法國均是在戰(zhàn)爭時(shí)期政府面臨巨大財(cái)政困難的背景下開征房地產(chǎn)稅。其中，德國于1891年正式實(shí)施基于收入的房地產(chǎn)稅稅收計(jì)劃，當(dāng)時(shí)德國戰(zhàn)爭頻仍，龐大的軍費(fèi)開支使政府不堪重負(fù)，房地產(chǎn)稅應(yīng)運(yùn)而生。再比如，英國房地產(chǎn)稅的前身“爐灶稅”就是在英荷戰(zhàn)爭期間為籌集財(cái)政收入所引進(jìn)的，用于支付英荷戰(zhàn)爭的巨額開支以及增加英國王室的收入。法國大革命期間，政局混亂不堪。為了彌補(bǔ)巨大的財(cái)政赤字，1798年法國政府設(shè)立了“門窗稅”，期望改善當(dāng)時(shí)惡劣的財(cái)政狀況。美國房地產(chǎn)稅的快速推開與改革同樣是源于戰(zhàn)爭時(shí)期對(duì)財(cái)政收入的需要，獨(dú)立戰(zhàn)爭期間的美國為了籌集戰(zhàn)爭物資，不得不進(jìn)一步強(qiáng)化房地產(chǎn)稅。

意大利則是由于地方政府在財(cái)政方面的巨大困難而開征的房地產(chǎn)稅。意大利在20世紀(jì)70年代的逆分稅制改革造成地方財(cái)政收支嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付。20世紀(jì)90年代初，意大利經(jīng)濟(jì)不振，其貨幣里拉也遭受投機(jī)性沖擊，使得意大利退出歐洲貨幣體系。這些因素都引發(fā)了有關(guān)地方自治及財(cái)政分權(quán)問題的社會(huì)大討論，在這一背景下，意大利政府設(shè)立了地方性稅收——房地產(chǎn)稅。

（三）為調(diào)控房價(jià)或提高土地使用效率而設(shè)立
土地是重要的生產(chǎn)要素，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，很多國家的房地產(chǎn)市場(chǎng)都出現(xiàn)過房價(jià)暴漲的現(xiàn)象，各國往往會(huì)采取各種措施來控制房價(jià)，部分國家將房地產(chǎn)稅作為調(diào)控房價(jià)、提高土地使用效率的重要手段。其中，比較典型的有日本、韓國、澳大利亞等。

從1975年起，韓國地價(jià)飛速上漲，居高不下。由于土地資源極其稀缺且高度集中，1978年和1988年韓國出臺(tái)了調(diào)控房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓所得稅和綜合土地稅政策。韓國對(duì)于囤積地皮與高價(jià)房產(chǎn)買賣會(huì)征收較重的稅收，但是對(duì)于普通房產(chǎn)的買賣環(huán)節(jié)并未征收重稅，這樣不僅能夠加速房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)效率，而且不會(huì)影響開發(fā)商的投資。與韓國類似，第二次世界大戰(zhàn)后的日本人口、企業(yè)數(shù)量激增。伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地交易增加、地價(jià)持續(xù)上升，日本開始對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)進(jìn)行課稅，將稅收制度靈活運(yùn)用到土地管理政策中。最初是為了抑制大量的投機(jī)性土地交易，延續(xù)到后來的泡沫經(jīng)濟(jì)階段，政策目的變?yōu)橐种品績r(jià)上漲，調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

澳大利亞征收房地產(chǎn)稅的重要目標(biāo)之一是促進(jìn)土地的有效使用。自1884年南澳大利亞州開征房地產(chǎn)稅起，澳大利亞各州陸續(xù)開始征收房地產(chǎn)稅。但直到1910年之前，房地產(chǎn)稅只在州一級(jí)政府征收，且各州稅率不一。土地作為一種財(cái)富的象征被各大家族所占有，大片土地閑置，不僅未能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，而且影響了地區(qū)間的交流融合，不利于全國統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。1910年澳大利亞建立了房地產(chǎn)稅制度，旨在迫使地主使用土地或者出售廢置不用的土地，改善大批土地利用不足的狀況。

三、房地產(chǎn)稅的征收效果
從國際上看，各國開征房地產(chǎn)稅往往是為了達(dá)到以下三個(gè)效果：一是籌集財(cái)政收入；二是調(diào)控房價(jià)或者提高土地使用效率；三是調(diào)節(jié)收入分配。

（一）籌集財(cái)政收入方面
在房地產(chǎn)稅歸屬方面，很多國家將房地產(chǎn)稅納入地方稅主體稅種。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，房地產(chǎn)稅已經(jīng)成為很多國家地方政府的重要收入來源，有助于穩(wěn)定地方政府的財(cái)政收入，有利于提高地方政府的財(cái)政自有支持率。其中，比較典型的國家有美國、德國、意大利等。

美國房地產(chǎn)稅征收之初，主要利用房地產(chǎn)稅收入補(bǔ)貼地方政府財(cái)政收入的不足。20世紀(jì)70年代之后，美國房地產(chǎn)稅重心不斷下移，房地產(chǎn)稅收入占州政府的財(cái)政收入比重不斷下降，占州以下政府的財(cái)政收入比重逐漸提高，成為美國州以下政府的重要收入來源，有助于穩(wěn)定州以下政府的財(cái)政收入。房地產(chǎn)稅是德國市鎮(zhèn)財(cái)政收入的重要來源，房地產(chǎn)稅收益分配權(quán)歸屬于地方，是德國稅收體系的重要組成部分，為市鎮(zhèn)政府的有效治理提供財(cái)力支撐。

意大利的房地產(chǎn)稅也同樣起到了緩解地方政府財(cái)政壓力的作用。在意大利，繳納住宅性房地產(chǎn)稅較為普遍，不過由于逃稅、土地世襲等問題，其房地產(chǎn)稅收入占GDP的比重遠(yuǎn)小于其他歐盟成員國。

俄羅斯房地產(chǎn)稅的征收為地方政府提供了可自主支配的稅收收入，有助于解決地方財(cái)政問題，推動(dòng)了財(cái)政分權(quán)化進(jìn)程。房地產(chǎn)稅賦予了地方政府獨(dú)立于中央政府的財(cái)政自治權(quán)和管理權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府征稅理財(cái)?shù)姆e極性。房地產(chǎn)稅作為地方政府優(yōu)良的稅收選擇，成為財(cái)政分權(quán)背景下俄羅斯財(cái)稅改革的一個(gè)重要方面。

（二）調(diào)控房價(jià)與提高土地使用效率方面
當(dāng)前，各國房地產(chǎn)稅制度在納稅主體、課稅對(duì)象、稅率水平、減免條款等方面，因歷史發(fā)展、政治體制和土地制度等不同而各具特色，因而在調(diào)控房價(jià)與提高土地使用效率方面發(fā)揮著不同的作用。

從各國調(diào)控房價(jià)的實(shí)踐來看，在日本房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破滅之前，日本政府綜合運(yùn)用固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅等稅種進(jìn)行調(diào)控，由于各個(gè)稅種所起的作用不同，因此，對(duì)于日本房地產(chǎn)稅對(duì)房價(jià)的平抑效果，社會(huì)各界意見不一。與日本情況相似，韓國在1990年開征房地產(chǎn)稅之后，其房屋購買價(jià)格指數(shù)同比增幅在1992年由正轉(zhuǎn)負(fù)，即從短期來看，房地產(chǎn)稅產(chǎn)生了積極的效果。但是從長期來看，并沒有足夠的證據(jù)表明房地產(chǎn)稅的征收有效遏制房地產(chǎn)泡沫和囤積的產(chǎn)生，韓國房價(jià)總體依據(jù)全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化。相比之下，新加坡的房地產(chǎn)稅與住房保障制度相結(jié)合確實(shí)起到了積極的作用，使得更多的人擁有了住房。

在提高土地使用效率方面，韓國房地產(chǎn)稅的一系列政策并未提高土地使用效率。韓國的土地集中率仍然非常高，2012年僅有30.1%的韓國人擁有土地，而且其中5萬名土地持有者（2012年韓國總?cè)丝跒?020萬）所擁有的土地面積占到了韓國個(gè)人所擁有的所有土地總面積的20%。澳大利亞開征房地產(chǎn)稅時(shí)以未改良土地的市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，在一定程度上有利于土地資源有效配置，減少了土地利用效率低下的狀況，具有較好的調(diào)節(jié)作用。

（三）調(diào)節(jié)收入分配方面
多數(shù)國家都通過免稅、免征額、稅款返還等稅收優(yōu)惠政策以豁免或減輕部分特殊群體、非盈利組織、政府組織等納稅人的房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。

德國房地產(chǎn)稅的征收推動(dòng)了土地資源的合理利用，讓一部分持有過多房產(chǎn)的人出于少納稅的目的主動(dòng)放棄一部分房產(chǎn)，一定程度上縮小了貧富差距，有利于德國的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新加坡房地產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)體現(xiàn)了普遍征收、負(fù)擔(dān)較輕、部分優(yōu)惠的原則，拉開了中低價(jià)格住房和高級(jí)住房的稅負(fù)差距，降低了中低價(jià)格住房的稅負(fù)，提高了高級(jí)住房的稅負(fù)，發(fā)揮了財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)貧富差距的作用。澳大利亞房地產(chǎn)稅在征收上采用累進(jìn)稅率，隨著土地價(jià)值的增加，稅率不斷提高。這樣既體現(xiàn)了對(duì)低收入群體的政策保護(hù)傾向，又加強(qiáng)了房地產(chǎn)稅稅制調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的功能，促進(jìn)了稅制的縱向公平。

四、房地產(chǎn)稅征收過程中遇到的問題
開征一個(gè)新的稅種往往會(huì)增加居民的稅收負(fù)擔(dān)，引起公眾對(duì)新稅種開征合理性的關(guān)注。因此，必須研究開征房地產(chǎn)稅過程中可能遇到的問題，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行預(yù)防與解決。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，各國在征收房地產(chǎn)稅的過程中遇到的主要問題包括政策缺乏穩(wěn)定性、地方政府稅收競爭嚴(yán)重等。

（一）政策缺乏穩(wěn)定性
部分國家的房地產(chǎn)稅制度缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改導(dǎo)致民眾無所適從，比較典型的國家主要有日本和意大利等。日本為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，多次進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革，但歷史證明由于政策的滯后性，調(diào)控效果并不理想。意大利房地產(chǎn)稅的產(chǎn)生源于1993年分稅制改革開展的階段，此后的十幾年里房地產(chǎn)稅稅制沒有大的變動(dòng)，基本維持在最開始設(shè)立的狀態(tài)。直到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，意大利面臨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，為了刺激經(jīng)濟(jì)取消了對(duì)首套房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅。但由于其很快又陷入了公共債務(wù)危機(jī)，因而2012年重新對(duì)首套房產(chǎn)進(jìn)行征稅，這很大程度上提高了房地產(chǎn)稅稅負(fù)，從而遭致強(qiáng)烈的反對(duì)。此后的幾年，房地產(chǎn)稅又逐漸下調(diào)，對(duì)首套房產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅又再次取消。

（二）地方政府稅收競爭嚴(yán)重
由于房地產(chǎn)稅一般是地方政府的主體稅種，因此，地方政府在房地產(chǎn)稅的稅制設(shè)計(jì)方面往往有一定的自主權(quán)，各個(gè)地方政府為了獲取財(cái)政收入可能進(jìn)行稅收競爭，比較典型的是澳大利亞。澳大利亞的各州政府可以在法律允許的范圍內(nèi)確定稅率和稅基。因此，各州會(huì)在房地產(chǎn)稅征收范圍、免征額、稅率、稅收優(yōu)惠、征管方式等方面有所不同，形成稅收競爭。這既不利于形成全國統(tǒng)一市場(chǎng)，也在一定程度上造成房地產(chǎn)稅稅收收入的流失，有違稅收中性原則。

五、政策建議
我國的房地產(chǎn)稅改革受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，上述部分國家開征房地產(chǎn)稅的社會(huì)背景、目的和取得的效果，以及房地產(chǎn)稅實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，都為我國房地產(chǎn)稅改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

首先，應(yīng)將籌集財(cái)政收入作為房地產(chǎn)稅的主要功能定位。從各國的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，籌集財(cái)政收入，尤其是解決地方政府的財(cái)政收入問題是房地產(chǎn)稅的重要功能，而調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控房價(jià)等功能則因稅收制度的設(shè)計(jì)差異在不同國家的實(shí)施效果差異較大。因此，應(yīng)將籌集財(cái)政收入作為房地產(chǎn)稅的首要職能，將房地產(chǎn)稅作為我國地方政府的主體稅種。短期來看，由于民眾接受程度、房地產(chǎn)稅的漸進(jìn)式改革等諸多問題，我國房地產(chǎn)稅的稅收收入可能有限，但未來隨著城市化水平的不斷提升和居民收入水平的不斷提高，房地產(chǎn)稅有望成為地方政府尤其是縣一級(jí)政府財(cái)政收入的主要來源。

其次，房地產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)既要厘清中央政府與地方政府之間的關(guān)系，又要厘清地方政府與地方政府之間的關(guān)系?，F(xiàn)階段相關(guān)研究主要關(guān)注的是房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種所應(yīng)該發(fā)揮的作用。房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種，應(yīng)該賦予地方政府一定的稅權(quán)，但過大的地方政府稅權(quán)可能導(dǎo)致不同地方政府之間的無序稅收競爭。因此，我國房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)既要保證各地方政府具有一定的自主性，充分發(fā)揮地方政府的積極性，又要保證全國“一盤棋”，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行各地方的房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)。

再次，通過增強(qiáng)我國稅制的延續(xù)性來增加我國民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度。從部分發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，很多國家的房地產(chǎn)稅是由封建社會(huì)或者殖民社會(huì)時(shí)期的其他稅種演化而來，這在一定程度上有利于增加民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度，對(duì)于房地產(chǎn)稅的順利推行意義重大。我國現(xiàn)階段房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅種很多，筆者認(rèn)為我國在進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革時(shí)，應(yīng)將這些稅種進(jìn)行整合，并適當(dāng)取消部分老稅種，通過增加我國稅制的延續(xù)性增強(qiáng)民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度。如將契稅、土地增值稅與現(xiàn)行的房產(chǎn)稅整合成為對(duì)房屋保有環(huán)節(jié)征收的房地產(chǎn)稅，并適當(dāng)降低房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)。

最后，通過增加房地產(chǎn)稅的公平性增強(qiáng)我國民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，房地產(chǎn)稅可以通過設(shè)置免征額、免征面積或者多級(jí)累進(jìn)稅率等方式起到改善收入分配的效果。目前我國居民收入差距不斷擴(kuò)大，調(diào)節(jié)收入差距是房地產(chǎn)稅的另一個(gè)重要作用，因此，可以通過稅制設(shè)計(jì)增加房地產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的作用，進(jìn)而增加民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度。如可以對(duì)房地產(chǎn)稅設(shè)置一定的免征面積，從而保證房地產(chǎn)稅優(yōu)惠政策能夠惠及中低收入群體，保障居民“有房住”的基本需求不受影響。另外，還可以根據(jù)住房面積大小以及房屋價(jià)值多少等設(shè)置多級(jí)累進(jìn)稅率，對(duì)于小面積住房、普通性住房等應(yīng)設(shè)置較低稅率，對(duì)于特大面積住房、奢侈性住房等應(yīng)設(shè)置較高稅率。

END

（本文刊載于《國際稅收》2020年第9期）