水資源稅提高了用水效率嗎？——來自河北的經(jīng)驗證據(jù)

楊得前 趙 磊 楊豆豆
江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院 我國是一個水資源嚴(yán)重匱乏的國家，2018年我國人均可再生淡水資源約為1 971.85立方米，約為世界平均水平的1/3。而且，我國水資源的空間分布極不均衡，以2010～2018年人均水資源量來看，極度缺水的省份有7個，重度缺水的有3個省份，中度缺水的有6個，輕度缺水的有5個，處于不缺水狀態(tài)的僅有9個省份。由于水資源的缺乏，我國近1/6的用水量依靠抽采地下水。

水資源短缺已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要制約因素。為進(jìn)一步促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用，提升水資源使用效率，2016年7月河北省實施水資源稅改革試點，2017年12月水資源稅改革試點擴(kuò)圍至北京、天津等9個其他省份，從而形成“1+9”的水資源稅改革試點格局。

關(guān)于水資源稅改革，現(xiàn)有研究主要集中在兩個方面：一是關(guān)于水資源稅改革試點效果、存在問題的分析。其一，關(guān)于水資源稅改革試點的效果評估。水資源稅改革試點促進(jìn)了節(jié)約用水，減少了地下水取用量（郭月梅 等，2019；倪娟 等，2019；貢憲云，2018）。大部分文獻(xiàn)在分析水資源稅改革試點效應(yīng)時，往往將試點省份在水資源稅改革試點前后相關(guān)數(shù)據(jù)直接進(jìn)行對比，以此來度量水資源稅改革試點效應(yīng)。但在同時期非試點省份用水效率都普遍提升的背景下，很難將試點地區(qū)的節(jié)水效應(yīng)都?xì)w結(jié)為水資源稅改革的效應(yīng)。其二，水資源稅改革試點存在的問題。主要有：大量納稅人無證取水，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善（孫玉坤，2019）; 水資源稅征收管理有待規(guī)范，配套措施有待完善（郭月梅 等，2019）; 超額農(nóng)業(yè)用水征收管理存在困難（倪娟 等，2019）。二是關(guān)于用水效率的研究。已有文獻(xiàn)主要采用萬元GDP用水量、全要素用水效率兩個指標(biāo)來衡量用水效率（佟金萍 等，2014；張志強(qiáng) 等，2014）。萬元GDP用水量衡量用水效率的好處是簡單客觀，易于比較。而全要素用水效率則可反映多個要素的綜合生產(chǎn)率，但其受采用測算方法的影響較大，不同的測算方法測算出的結(jié)果可能存在較大差異。主要的測算方法有數(shù)據(jù)包絡(luò)法（DEA）、隨機(jī)前沿（SFA）、至前沿最遠(yuǎn)距離（SBM）等方法。研究表明，不同省份用水效率存在極大差異（鄧光耀 等，2019），經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)等顯著影響用水效率（金巍 等，2018）。

上述研究極大地加深了我們對水資源稅改革試點效應(yīng)和用水效率的理解，但用水效率受多種因素的影響，亟須采用更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒▽⑺Y源稅改革試點對用水效率的影響分離出來。需要進(jìn)一步回答的問題是：河北省的水資源稅改革試點已經(jīng)運行幾年了，其節(jié)水效應(yīng)如何？是否提升了河北省用水效率？這一系列問題的回答有助于為進(jìn)一步完善水資源稅政策提供經(jīng)驗證據(jù)。

為此， 本文引入合成控制法（Abadie 等，2003；Abadie 等，2010）來估計河北水資源稅改革試點對用水效率的影響。合成控制法改進(jìn)了傳統(tǒng)政策評估方法的局限，創(chuàng)造了一種新的構(gòu)造“反事實”方法。其基本思想是，盡管尋找與處理組高度相似的控制組是困難的，但可以通過在未實施水資源稅改革的省份中進(jìn)行適當(dāng)?shù)木€性組合，構(gòu)造出一個與河北高度相似的“合成河北”?！罢鎸嵑颖薄迸c“合成河北”之間在用水效率上的差距，即可視為水資源稅改革的效果。

一、政策背景、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)
（一）政策背景
河北屬于極度缺水省份，2010～2018年全省平均水資源總量162.16億元立方米，人均水資源量220.72立方米，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均500立方米的極度缺水標(biāo)準(zhǔn)。由于水資源嚴(yán)重不足，多年來河北省嚴(yán)重依賴超采地下水來維持經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，2010～2018年72.37%的用水量源于地下水開采，地下水超采量約占全國1/3，超采面積約占全國1/4（河北省水利廳辦公室，2019）。嚴(yán)重的地下水超采引發(fā)一系列地質(zhì)、生態(tài)災(zāi)害（倪娟 等，2019），采取有效措施提高用水效率已迫在眉睫。為此，2016年3月，中央確定河北省為水資源稅改革試點省份，2016年7月河北開始進(jìn)行水資源稅改革試點。

按照《河北省水資源稅改革試點實施辦法》（冀政發(fā)〔2016〕34號）規(guī)定，利用取水工程或設(shè)施直接從河流、湖泊（含水庫）和地下取用水資源的單位和個人，為水資源稅納稅人。2016年河北省征收水資源稅7.17億元，其中，地表水征收0.87億元，地下水征收6.30億元。2017年河北省征收水資源稅19.30億元，其中，地表水征收3.20億元，地下水征收16.06億元，水資源稅主要源于對地下水的取用水的征收。表1列示了河北省水資源稅改革試點的基本原則和主要內(nèi)容。可以看出，其主要通過差別稅額，抑制地下水開采，減少特種行業(yè)用水，控制超計劃用水，倒逼高耗水行業(yè)節(jié)約用水。河北省水資源稅改革試點后，在經(jīng)濟(jì)增長的同時，地下水用水量由2015年的133.6億元立方米下降至2018年的106.1億元立方米。

  2017年12月，水資源稅改革試點的范圍擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、水資源豐枯程度不一的其他9個省份（分別是北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏），意在進(jìn)一步總結(jié)水資源稅改革試點經(jīng)驗，將水資源稅推向全國。

（二）研究設(shè)計
2016年7月河北省實施水資源稅改革試點，2017年12月水資源稅改革試點范圍擴(kuò)大至其他9個省份。我們可以將水資源稅改革試點視為一項針對試點省份的自然試驗，將試點省份作為處理組，未進(jìn)行試點的省份作為控制組。比較處理組與控制組之間的差異，可以評估河北省水資源稅改革試點對用水效率的影響。

由于本文主要關(guān)注的是河北省水資源稅改革試點對用水效率的影響，但2017年12月水資源稅改革試點擴(kuò)圍至北京、天津等9個省份，這9個省份的用水效率也受到水資源稅改革試點的影響，不適合作為控制組。為準(zhǔn)確反映河北省水資源稅改革的效應(yīng)，本文的控制組僅包括2017年12月前中國未實施水資源稅改革試點的其他21省份（港澳臺地區(qū)除外）。

問題是應(yīng)采用什么方法對河北省水資源稅改革試點的效應(yīng)進(jìn)行評估？雙重差分（DID）是政策評估中的一種常用方法，其有兩個基本前提：一是隨機(jī)分組；二是滿足平行趨勢假定。但選擇河北省作為試點省份，顯然是中央層面綜合考慮多種因素的結(jié)果，不滿足隨機(jī)分組這一前提條件。在存在選擇偏差的情況下，匹配估計量是政策評估中的另一種常用方法，其基本思路是根據(jù)某種“距離”將在控制組的個體與處理組進(jìn)行匹配，用成功匹配的控制組個體的觀測結(jié)果近似表示處理組個體的反事實結(jié)果。然而，我們很難在其他21個省份中找到一個與河北在各方面近似的省份。

針對上述評估方法的局限，Abadie 等（2003）、Abadie 等（2010）提出了合成控制法，適用于處理組個體較少的政策評估情形。其基本思路是，盡管我們很難直接找出一個與河北省在各方面都相似的省份，但我們可以基于數(shù)據(jù)驅(qū)動對其他21個未進(jìn)行試點的省份進(jìn)行某種加權(quán)，人工合成出一個與河北高度相似的省份，將其稱為“合成河北”，用“合成河北”來反映如果未實施水資源稅改革的情形?！罢鎸嵑颖薄迸c“合成河北”在用水效率上的差距，即可視為河北水資源稅改革試點對其用水效率的影響。合成控制法通過數(shù)據(jù)驅(qū)動確定權(quán)重，減少了主觀選擇的誤差；同時，作為一種非參數(shù)方法，擴(kuò)展了傳統(tǒng)的雙重差分法，近年來廣泛運用于處理組較少的非隨機(jī)政策的評估（Lin 等，2018 ；盧盛峰 等，2018）。河北省水資源稅改革試點可以滿足合成控制法的適用條件，故本文基于2010～2018年的面板數(shù)據(jù)，采用合成控制法評估河北省水資源稅改革試點對其用水效率的影響。

（三）指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源
本文關(guān)注的是河北水資源稅改革對用水效率的影響，其目標(biāo)是選擇預(yù)測變量，使“合成河北”的各項決定用水效率的因素盡可能和“真實河北”相近，力圖構(gòu)造一個“合成河北”，以期精準(zhǔn)度量河北水資源稅改革對用水效率的影響。選取萬元GDP用水量作為合成控制法的結(jié)果變量。參考相關(guān)研究的做法，選取地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、人口、水資源量、用水量、城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等作為預(yù)測變量。

1.萬元GDP用水量。大量文獻(xiàn)（佟金萍 等，2014；張志強(qiáng) 等，2014）采用萬元GDP用水量作為用水效率指標(biāo)，該指標(biāo)是國際通用的用于比較用水效率的指標(biāo)。我國《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案》也將萬元GDP用水量作為用水強(qiáng)度的刻畫指標(biāo)。本文引入此指標(biāo)作為用水效率的度量指標(biāo)，以某省份某年度的用水量（立方米）與地區(qū)生產(chǎn)總值（萬元）的比值度量。

2.實際地區(qū)生產(chǎn)總值。為消除價格因素對地區(qū)生產(chǎn)總值的影響，將各省份2010～2018年以當(dāng)年價格計算的地區(qū)生產(chǎn)總值，調(diào)整到以2010年為基期計算的地區(qū)生產(chǎn)總值來度量。數(shù)據(jù)根據(jù)EPS數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)計算而得。

3.人口。人口規(guī)模驅(qū)動用水量增加（金巍 等，2018；楊亮 等，2014），以各地歷年常住人口數(shù)量來度量。

4.水資源量。水資源量是影響一個地區(qū)用水效率的重要因素，水資源的豐沛程度往往與用水效率之間存在負(fù)向關(guān)系（Senthilkumar 等，2011），資源詛咒效應(yīng)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，也體現(xiàn)在資源利用效率上。

5.用水量。用水量是反映一地區(qū)水資源使用情況的一個重要指標(biāo)，為此引入用水量作為預(yù)測變量。

6.城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率顯著增加地區(qū)用水量（金巍 等，2018），人口的城鎮(zhèn)化不僅是戶籍的轉(zhuǎn)變，更是一種生活方式的轉(zhuǎn)變。與農(nóng)村居民相比，城鎮(zhèn)居民使用大用水量設(shè)備更多。因而，城鎮(zhèn)居民的人均用水量往往更高。

7.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響不同地區(qū)用水效率的一個關(guān)鍵因素，不同產(chǎn)業(yè)用水效率存在極大差異。2018年我國總用水量為6 015.5億元立方米，其中，農(nóng)業(yè)用水3 693.1億元立方米，占總用水量的61.39%；工業(yè)用水1 261.6億元立方米，占總用水量的20.97%；生活用水859.9億元立方米，主要是第三產(chǎn)業(yè)用水，占14.29%。而農(nóng)業(yè)增加值、工業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為6.47萬億元、30.52萬億元、46.96萬億元。農(nóng)業(yè)每萬元增加值用水量570.80立方米，工業(yè)每萬元增加值用水量41.34立方米，前者是后者的13.81倍。本文分別用第一、二、三產(chǎn)業(yè)所占比重來度量不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

文中數(shù)據(jù)主要源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國水資源公報》以及EPS數(shù)據(jù)庫，為剔除價格因素的影響，地區(qū)生產(chǎn)總值已通過GDP平減指數(shù)進(jìn)行物價消脹處理，將其調(diào)整至以2010年為基期計算的金額，以保證其價格的可比性。

二、實證結(jié)果（略）
三、結(jié)論與啟示
本文基于2016年7月河北水資源稅改革試點這一自然試驗，以未進(jìn)行水資源稅改革試點的21個省份為控制組，引入合成控制法，評估了河北省水資源改革試點對用水效率的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，河北省水資源稅改革顯著提高了其用水效率，2016～2018年河北省萬元GDP用水量分別下降4.010立方米、4.067立方米和3.446立方米，累計節(jié)水總額達(dá)40.10億元立方米，節(jié)水率為“合成河北”用水總量的6.83%，節(jié)水效應(yīng)顯著。

一個值得進(jìn)一步思考的問題是，如何進(jìn)一步完善水資源稅，促進(jìn)用水效率的進(jìn)一步提升?；谇笆鲅芯?，本文提出以下幾點建議：

一是改進(jìn)水資源稅優(yōu)惠政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響用水效率的一個重要因素，不同產(chǎn)業(yè)用水效率存在極大差異。農(nóng)業(yè)用水量占我國用水總量的60%左右，但其用水效率較低。一個重要原因是農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)較低，2018年為0.554，離國際先進(jìn)水平0.7～0.8尚有很大距離。2016年河北省水資源稅改革試點后，河北省農(nóng)業(yè)萬元增加值用水量由2015年的393.38立方米降至2018年的362.73立方米， 年均下降2.67%。而同期工業(yè)萬元增加值用水量由2015年的17.82立方米降至2018年的13.94立方米，年均下降7.86%。可見水資源稅改革試點有效地提升了工業(yè)用水效率，而對提升農(nóng)業(yè)用水效率作用有限，可能的一個重要原因是在現(xiàn)行的水資源稅改革試點過程中，考慮到農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，對農(nóng)業(yè)用水采取了大量的優(yōu)惠政策。這一方面扶持了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但另一方面卻不利形成促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效機(jī)制。為此，在近期可以先規(guī)范超額農(nóng)業(yè)用水的水資源稅的征收管理。然后，逐步穩(wěn)妥地降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水的免稅限額，以形成更為有效的約束機(jī)制，倒逼農(nóng)業(yè)用水效率的提升。

二是強(qiáng)化水資源稅的激勵機(jī)制。河北省水資源稅改革試點中的主要激勵措施是差別稅率，通過差別稅率引導(dǎo)取用水戶提升用水效率。這可能是造成“真實河北”用水效率高于“合成河北”的關(guān)鍵因素。為進(jìn)一步提升激勵效果，考慮到專用節(jié)水設(shè)備投資對提升用水效率至關(guān)重要，應(yīng)強(qiáng)化對其投資的激勵。目前稅法中關(guān)于購置專用節(jié)水設(shè)備可享受的稅收優(yōu)惠主要是，可按設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額；企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅額不足抵免的，可以向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，但結(jié)轉(zhuǎn)期不得超過5個納稅年度。這一規(guī)定對于處于初創(chuàng)期尚未盈利的企業(yè)激勵效果有限?？梢钥紤]提高專用節(jié)水設(shè)備購置稅收優(yōu)惠的普惠性，在包括水資源稅的多個稅種中，對取用水戶的節(jié)水設(shè)備投資給予更大的優(yōu)惠，如對企業(yè)購置專用節(jié)水設(shè)備形成的進(jìn)項稅額，允許其按當(dāng)期形成的進(jìn)項稅額加計一定比例，抵減銷項稅額，以形成更為有效的激勵機(jī)制，引導(dǎo)各行業(yè)用水效率的提升。

三是充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。不同區(qū)域、不同取用水戶的初始水資源配置和用水效率存在極大差異，因而不同區(qū)域、不同取用水的節(jié)水成本存在較大差異，這為利用市場力量節(jié)水提供了巨大空間。應(yīng)在明確政府與市場的作用和邊界的前提下，加快培育水權(quán)交易市場。在水資源權(quán)屬明確后，通過健全合理的水權(quán)交易規(guī)則，鼓勵取用水戶節(jié)約用水，引導(dǎo)水權(quán)有序、合理流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)水資源的集約利用和用水效率的提升。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第8期。）