湖北省襄陽市人民政府辦公室 襄政辦發(fā)[2016]11號 關于應對財政領域趨勢性變化全面推進財稅體制改革的實施意見

湖北省襄陽市人民政府辦公室
關于應對財政領域趨勢性變化全面推進財稅體制改革的實施意見
襄政辦發(fā)[2016]11號

  關于應對財政領域趨勢性變化全面推進財稅體制改革的實施意見
  襄政辦發(fā)[2016]11號
  全文有效
  2016年3月3日
  各城區(qū)人民政府，各開發(fā)區(qū)管委會，市直有關單位：
  為貫徹落實《省人民政府關于應對財政領域趨勢性變化全面推進財稅體制改革的指導意見》（鄂政發(fā)[2015]29號）精神，深入推進我市財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，結合我市實際，制定本實施意見：
  一、深入落實積極的財政政策
  （一）落實國家各項稅收政策尤其是結構性減稅政策，按照全省統(tǒng)一部署，全面推進“營改增”改革、資源稅改革，減輕中小微企業(yè)稅收負擔。認真貫徹國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的要求，逐項落實規(guī)范執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策。
  （二）落實普遍性降費政策。全面清理行政事業(yè)性收費和政府性基金，進一步減輕企業(yè)負擔。嚴格執(zhí)行行政事業(yè)性收費、政府性基金項目目錄清單管理制度，不得收取目錄清單之外的行政事業(yè)性收費和政府性基金。嚴格控制和管理經(jīng)營性收費。目錄清單根據(jù)國家和省收費政策變化，實行常態(tài)化更新公開發(fā)布。
  （三）加強經(jīng)濟發(fā)展調(diào)度資金管理使用。根據(jù)收支狀況和國庫庫款流動規(guī)律，在保證支付安全的前提下，按照市委、市政府決策部署，審慎安排調(diào)度資金規(guī)模，專項用于支持有潛力、有市場、有效益、可持續(xù)的區(qū)域龍頭企業(yè)加快發(fā)展。完善調(diào)度資金管理機制，防范資金潛在風險。建立風險代償機制，采取擔保方式，為實體中小企業(yè)融資服務；政府性擔保公司免收的擔保費，由各級財政適當補助，降低企業(yè)融資成本。
  （四）發(fā)揮漢江產(chǎn)業(yè)基金作用，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)經(jīng)濟新形勢的需要，不斷完善漢江產(chǎn)業(yè)基金使用方式，改變以往政府對企業(yè)單純采取補貼、獎勵、貼息等“一次投入、一次使用”的形式，轉為以融資增信、股權投資等多種形式對企業(yè)進行支持，通過財政資金由行政性分配向市場化配置轉變、財政專項資金向產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金轉化，提高資金使用效率，切實發(fā)揮基金的引導和放大作用，帶動更多的社會資本投向產(chǎn)業(yè)領域，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟轉型升級。
  （五）深化科技經(jīng)費管理改革。改革對科研和成果轉化項目的資助方式，采取股權投資方式支持科研成果轉化項目，采取政府購買服務方式支持科技服務平臺項目。全面、完整、真實地反映政府科技投入，加強政府科技投入管理和使用，提升科技資金使用績效。
  （六）支持金融改革創(chuàng)新。推動金融業(yè)為實體經(jīng)濟“讓利、輸血、反哺”，開辟融資服務“綠色通道”。推進金融改革創(chuàng)新，規(guī)范融資服務收費，降低企業(yè)融資成本，緩解企業(yè)融資難、融資貴。
  （七）支持社會中介組織發(fā)展。鼓勵社會中介組織廣泛服務中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。實行中介服務清單管理，破除中介服務壟斷，切斷中介服務利益關聯(lián)，規(guī)范中介服務收費。加強對社會中介組織及從業(yè)人員監(jiān)管，建立嚴格退出機制，促進社會中介服務行業(yè)健康發(fā)展。
  二、加強財政收入管理
  （八）開展財政收入結構分析。全面開展稅（費）源普查，對全市財政收入情況進行深入分析，掌握收入來源及構成。完善征管手段，創(chuàng)新征管模式，依法依規(guī)加強征管，提高收入質(zhì)量，建立既有利于優(yōu)化市場主體發(fā)展環(huán)境，又有利于增強政府財政實力的聚財機制。
  （九）科學測算財政收入。加強收入預測和預算執(zhí)行分析工作，遵循財政收入預期管理原則，建立科學的收入預測模型，盡可能反映經(jīng)濟發(fā)展和稅源實際水平。開展財政收入清理檢查，嚴禁虛增財政收入。對虛增財政收入的責任人，按《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》有關規(guī)定嚴肅處理。
  三、進一步盤活財政存量資金
  （十）加強國庫資金管理。財政部門依法行使國庫資金的支配權和使用權，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額，防止把金融風險轉化為財政風險。建立和完善財政性存量資金的統(tǒng)計分析報告制度，摸清家底，為政府科學決策提供參考。
  （十一）加強一般公共預算結轉結余管理。對本級一般公共預算安排的結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金，一律收回統(tǒng)籌使用。對不足兩年的結轉資金，需加快預算執(zhí)行，也可按規(guī)定用于其他急需領域，不需按原用途使用的，應按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領域。對上級政府專項轉移支付結轉兩年未用完的剩余資金，作為結余資金管理。專項轉移支付結轉資金，可在資金類級科目內(nèi)調(diào)整用于其他項目。通過實現(xiàn)中期規(guī)劃管理、編制三年滾動預算，逐步消化財政結轉結余資金。
  （十二）盤活政府性基金結余。做好地方教育費附加、農(nóng)田水利建設資金等政府性基金轉列一般公共預算相關工作，確保平衡過渡。政府性基金結轉資金不超過該項基金當年收入的30%，超過部分調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用。
  （十三）規(guī)范權責發(fā)生制事項。嚴格控制權責發(fā)生制核算范圍，除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支，已經(jīng)列支的要在2016年底前統(tǒng)籌使用完畢。實行權責發(fā)生核算的特定事項，要向本級人大常委會報告。
  （十四）規(guī)范財政專戶及往來資金管理。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶和社?；鹭斦?，除經(jīng)財政部審核并報國務院批準保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內(nèi)逐步撤消，資金納入國庫集中管理，統(tǒng)籌使用。加強收入繳庫管理，杜絕虛列支出或調(diào)節(jié)收入行為。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借款。嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。
  四、加強地方政府性債務管理
  （十五）對債務規(guī)模實行限額管理。在省政府批準我市政府債務限額內(nèi)，加強市本級政府債務限額管理，并根據(jù)各城區(qū)、開發(fā)區(qū)債務風險、財務狀況等因素測算其債務限額。實行限額與省發(fā)行新增債券轉貸額度同步管理，控制市區(qū)新增債務。符合條件的在建項目后續(xù)融資、確需舉借債務的，報省政府核準后納入限額管理。按照“疏堵結合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，降低債務風險。
  （十六）妥善處理存量債務。對省核定的政府存量債務，按政策用債券予以置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構。對政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的到期存量債務，按市場規(guī)則處置，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，繼續(xù)通過項目收入償還；不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強運營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。
  各地要督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，各城區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。
  （十七）推廣運用政府和社會資本合作模式，創(chuàng)新投融資改革。按照依法治理、平等合作、風險分擔、誠實守信的基本原則，圍繞“重點突破、分類推進、盤活存量、培育增量”的總體思路，結合我市實際和需要，在交通運輸、市政設施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、片區(qū)開發(fā)等城市基礎設施建設及公共服務領域，選擇實施條件相對成熟、項目前期工作扎實、投資回報渠道明確、價格調(diào)整機制相對靈活、需求長期穩(wěn)定的項目，分類設計有針對性的引資模式。通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔的長期合作關系。
  加強項目前期論證，加快建立PPP項目庫、PPP專家?guī)?，按照市場化模式，探索設立PPP基金，創(chuàng)新財政資金投入和債權融資方式，拓展投融資渠道。制訂項目遴選和評估實施細則、項目風險控制辦法，逐步建立和完善基礎設施產(chǎn)品和服務成本、質(zhì)量監(jiān)審體系。
  （十八）轉變政府投融資平臺職能。加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。推動投融資公司建立完善符合市場經(jīng)濟規(guī)則的決策、經(jīng)營、監(jiān)督相協(xié)調(diào)、相制衡的法人治理結構，建成自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧的市場經(jīng)營主體。推動投融資公司成為地方投融資的改革創(chuàng)新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作（PPP）的政府授權載體。設立基金大平臺，廣泛吸引金融資本、社會資本與財政性資金結合，發(fā)揮好平安發(fā)展基金等城市建設基金的作用，加大在公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施等領域投資。
  在鎖定債務、明確償還責任主體的前提下，對無主營業(yè)務、抗風險能力弱的融資平臺公司進行撤并整合，為重組后的公司項目融資創(chuàng)造條件。完善平臺公司法人治理結構，支持平臺公司逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場競爭主體。
  五、完善和落實民生政策機制
  （十九）加快建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系。堅持循序漸進、量力而行，立足于?；?、兜底線、促公平，積極推動建立職責明確、管理科學、運轉高效的社會保障管理體制；積極探索堅持精算平衡與強化激勵約束相結合的符合本地的社會保障運行機制；積極推進完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政策銜接、協(xié)同發(fā)展的社會保障制度，解決碎片化問題。
  （二十）完善社會救助與社會保障相銜接的機制。堅持托底線、救急難、可持續(xù)，整合規(guī)范社會救助渠道，提升社會救助能力。強化城區(qū)政府的主體責任，強化社會救助政策落實與資金保障的監(jiān)管，強化社會救助綜合績效考核評價，嚴禁“上進下退”。建立社會救助標準與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的自然增長機制，提高綜合救助水平。
  （二十一）加強保障房建設的供需管理。創(chuàng)新保障性安居工程資金使用機制，住房保障逐步實行實物保障與貨幣補貼并舉。加大棚戶區(qū)改造貨幣化安置力度。利用PPP模式或政府購買方式盤活存量住房，加大回購存量商品房作為保障性住房的力度，緩解群眾住房困難。
  （二十二）推進政府購買服務。擴大政府購買服務資金規(guī)模，凡適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的政府服務事項，都應納入政府購買服務范圍。結合政府職能轉變和行政管理體制改革，制定政府購買服務指導性目錄，涵蓋基本公共服務、社會管理性事務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務等。涉及政府購買服務的事項全部納入部門預算管理，并向社會公開。
  按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、結果評價的要求，做好政府購買服務的組織實施。承接政府購買服務的事業(yè)單位，應做到“費隨事轉”，相應調(diào)整財政保障方式，防止出現(xiàn)既通過財政撥款養(yǎng)人辦事，同時又花錢購買服務的現(xiàn)象。
  加快培育獨立公正、行為規(guī)范、運作有序、公信力強、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的社會組織，著力提升社會組織承接政府購買服務的能力。充分發(fā)揮社會組織在公共性和公益性服務供給中的獨特功能和作用，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。
  （二十三）創(chuàng)新惠農(nóng)補貼及農(nóng)業(yè)保險機制。實行普惠制與精準補貼相結合，逐步加大精準補貼力度，新增補貼向新型經(jīng)營主體，特別是糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。繼續(xù)落實對主要糧食作物保險的保費補貼政策。建立農(nóng)業(yè)自然災害政府救濟制度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)精準、高效救災。
  六、深化預算管理制度改革
  （二十四）完善政府預算體系。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算，實行全口徑預算管理。
  （二十五）完善預算編制機制。加快推進項目支出定額標準體系建設，促進基本支出預算公平。嚴格機關運行經(jīng)費管理，加快制定機關運行經(jīng)費實物定額和服務標準。完善機構編制管理、資產(chǎn)管理與預算管理相結合的機制。
  （二十六）增強政府預算統(tǒng)籌能力。將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金納入到一般公共預算。加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入一般公共預算力度。做好社會保險基金結余保值增值，在精算平衡的基礎上實現(xiàn)社會保險基金的可持續(xù)運行。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類重點支出不再采取掛鉤方式安排，根據(jù)政策和規(guī)劃優(yōu)先保障。統(tǒng)籌安排城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權使用費及價款、礦產(chǎn)資源補償費等領域經(jīng)費。
  （二十七）推進中期財政規(guī)劃管理。全面試行編制中期財政規(guī)劃和三年滾動預算。對目標比較明確的項目，特別是在水利投資與運營、義務教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點領域，先行開展三年滾動預算編制工作。
  （二十八）健全預算績效管理機制。逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理方面。加強績效評價結果應用，將評價結果作為調(diào)整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。
  （二十九）試編權責發(fā)生制政府綜合財務報告。研究制定政府綜合財務報告制度改革方案，組織開展試編政府綜合財務報告工作。研究將政府綜合財務報告主要指標納入地方政府績效考核體系，逐步建立政府綜合報告公開機制。在清產(chǎn)核資基礎上，試行編制真實、完整、準確的政府綜合財務報告。
  （三十）全面推進預決算公開。擴大部門預決算公開范圍，推動所有使用財政資金的部門公開本部門預決算。細化部門預決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目、按時限公開。加大“三公”經(jīng)費公開力度，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都必須公開。規(guī)范預決算公開程序，主動回應社會關切，開展預決算公開工作考核。
  （三十一）推進依法理財。加大對《預算法》和其他財經(jīng)法律法規(guī)的宣傳培訓力度，增強全社會依法理財意識，為推進預算管理制度改革營造良好的社會環(huán)境。全面推進行政事業(yè)單位財務會計人員持《會計證》上崗制度，嚴格履行財務會計職責，加強行政事業(yè)單位財務管理。
  七、完善市區(qū)財政體制
  （三十二）完善市區(qū)財政管理體制。在現(xiàn)行財政體制框架下，進一步完善收入屬地管理，規(guī)范財稅秩序；堅持事權與支出責任相適應，明確市、區(qū)兩級事權，理順權責關系，合理調(diào)整市、區(qū)兩級支出范圍；建立規(guī)范、透明的財政轉移支付制度，促進基本公共服務均等化。
  八、改革財政支出管理機制
  （三十三）進一步整合財政專項資金。改進財政專項資金分配管理辦法和資金使用方式，規(guī)范項目申報審批權限和程序，解決政策碎片化、項目碎片化、資金碎片化問題。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和建設需要，明確已設立專項資金的期限，到期后調(diào)整或取消。結合績效評價結果，建立和完善專項資金定期評估和退出機制。政府從一般競爭性領域退出，區(qū)分公共性層次，調(diào)整結構，有保有壓。凡是應由市場和社會承擔的事務，財政應堅決退出。對競爭性領域?qū)ｍ椷M行清理，堅決取消“小、散、亂”項目，確需保留的改進分配方式，引入市場化運作模式。
  （三十四）統(tǒng)籌使用財政專項資金。推進項目資金的統(tǒng)籌使用，加強項目庫建設，建立項目動態(tài)調(diào)整機制。積極推進科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌，既要統(tǒng)籌安排當年預算資金，也要加快消化歷年結轉結余資金。推進部門內(nèi)部資金和跨部門資金的統(tǒng)籌使用，推進跨年度預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
  （三十五）改革涉及市場主體的專項資金使用方式。對用于企業(yè)的專項資金，根據(jù)項目性質(zhì)區(qū)分為競爭性項目和非競爭性項目。對競爭性項目，實行以基金、金融的方式進行支持，不再實行行政分配的辦法；對非競爭性項目，由政府統(tǒng)籌安排。
  （三十六）改革完善政府采購制度。按照“建機制、簡程序、抓監(jiān)督、促公開”的原則，再造政府采購流程，提升政府采購透明度。取消財政部門在政府采購預算執(zhí)行中的審批環(huán)節(jié)，由預算單位依法確定采購組織形式、采購方式并組織實施，向社會全面公開政府采購信息。財政部門依法加大政府采購監(jiān)管力度，對各部門、各單位落實采購法律法規(guī)情況、采購人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等情況開展檢查。發(fā)揮政府采購的政策功能，實現(xiàn)節(jié)約能源、環(huán)境保護、促進中小企業(yè)發(fā)展。
  （三十七）完善國庫集中支付制度。適當延長用款計劃編報周期，方便預算單位根據(jù)自身特點和工作進度合理安排支出計劃。實行部門預算資金支付單位法人負責制，強化單位法定代表的責任。財政部門加強對部門預算支出異動情況和違規(guī)行為的監(jiān)管，強化部門決算的約束，全面建立財政部門對行政事業(yè)單位決算批復制度，加強對決算數(shù)據(jù)的合規(guī)性、真實性、完整性的審核。
  （三十八）嚴肅財經(jīng)紀律。嚴格落實中央八項規(guī)定和省委六條意見和市委二十一條意見精神，堅持厲行節(jié)約、反對浪費，對“三公”經(jīng)費及會議費實行零增長。按照中央和省有關規(guī)定，修改完善差旅費、公務接待費、會議費、培訓費、外事接待經(jīng)費等管理制度。規(guī)范財政資金分配、撥付、使用、發(fā)放、監(jiān)管程序，加大監(jiān)督問責力度，嚴格責任追究。