《國際稅收》2019年第12期“一帶一路”倡議背景下關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)研究

李旭紅 何瑞：“一帶一路”倡議背景下關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)研究

來源：國際稅收

“一帶一路”倡議背景下關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)研究
李旭紅 何瑞

改革開放40多年來，我國關(guān)稅制度經(jīng)多次調(diào)整之后，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制匹配的關(guān)稅稅制，在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和組織財政收入上發(fā)揮了積極的作用。隨著“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展，“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）之間商品和服務(wù)貿(mào)易的規(guī)模不斷擴(kuò)大，各國（地區(qū)）逐漸呈現(xiàn)出降低或取消關(guān)稅的趨勢，并積極推動雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的談簽。但是關(guān)稅減免具有很強(qiáng)的政策性和變動性，如何加強(qiáng)關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)是亟需探討的問題。

　　一、我國關(guān)稅減免制度及國際協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┪覈P(guān)稅減免制度的現(xiàn)狀分析

　　1.減免稅支持領(lǐng)域

　　關(guān)稅優(yōu)惠政策的主要形式是關(guān)稅減免，除此之外還包括簡化手續(xù)、縮短征管時間等。根據(jù)法律效力進(jìn)行劃分，我國關(guān)稅減免制度分為法定減免、特定減免和臨時減免三種。其中，特定減免即政策性減免，目前實(shí)行的政策性減免主要涵蓋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、能源資源勘探開發(fā)利用、社會事業(yè)、區(qū)域發(fā)展。具體包括：支持引進(jìn)具有先進(jìn)水平的技術(shù)研發(fā)設(shè)備的政策，鼓勵科研教學(xué)領(lǐng)域、科技研發(fā)事業(yè)發(fā)展的政策，支持慈善、扶持殘疾人等社會事業(yè)發(fā)展的政策，支持新農(nóng)村及重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)的政策等。

　　2.減免稅優(yōu)惠對象

　　通過分析我國關(guān)稅減免政策針對的主體對象，發(fā)現(xiàn)政策的導(dǎo)向性作用明顯。按照支持領(lǐng)域來看，在支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，涉及的免稅主體對象主要包括進(jìn)口特定農(nóng)產(chǎn)品的納稅主體。在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，主要包括符合條件的集成電路企業(yè)、軟件企業(yè)、動漫企業(yè)和新型顯示器件生產(chǎn)企業(yè)等。在支持科技創(chuàng)新方面，主要包括從事研究工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及個人，如符合規(guī)定條件的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、高層次留學(xué)人才和海外科技專家等。在支持能源資源勘探開發(fā)利用方面，包括經(jīng)國家批準(zhǔn)的在陸上石油中標(biāo)區(qū)域內(nèi)開采石油的中外合作項(xiàng)目等。在支持社會事業(yè)方面，主要包括進(jìn)口免稅商品清單中規(guī)定的殘疾人專用品的納稅主體、向公眾開放的科技館等；在支持區(qū)域發(fā)展政策方面，主要涉及進(jìn)口特定產(chǎn)品的邊境貿(mào)易進(jìn)口商等。

　　3.減免稅商品稅目

　　通過梳理我國現(xiàn)有關(guān)稅減免政策，不難發(fā)現(xiàn)減免稅商品稅目與政策導(dǎo)向具有緊密聯(lián)系，主要集中在以下幾類：在支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，涉及的免稅商品主要為特定農(nóng)產(chǎn)品；在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，多為國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)進(jìn)口自用的原材料、消耗品、設(shè)備以及維修所需原配件等；在支持科技創(chuàng)新方面，主要為研發(fā)以及生產(chǎn)用設(shè)備、原材料等；在支持能源勘探開發(fā)利用方面，包括進(jìn)口國內(nèi)無法自行生產(chǎn)或性能不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，并直接用于勘探開發(fā)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具；在支持社會事業(yè)方面，主要涉及捐贈物資以及科普教育類用品；在支持區(qū)域發(fā)展政策方面，主要涉及自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)口所需的設(shè)備等。

　　（二）我國關(guān)稅減免稅制度的國際協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

　　1.國內(nèi)加快自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)及建設(shè)

　　目前，中國已設(shè)立包括上海自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)的18個自由貿(mào)易區(qū)，并在加快自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)建設(shè)。一方面，在原有自由貿(mào)易區(qū)基礎(chǔ)上建設(shè)新片區(qū)；另一方面，從程序方面加快新設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的方案論證和審核批復(fù)，從而不斷擴(kuò)大開放水平。2019年8月，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》正式公布，宣告上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)正式開始建設(shè)，為新一輪擴(kuò)大開放注入更多動力。

　　2.與其他國家或區(qū)域組織加緊自由貿(mào)易協(xié)定談判

　　改革開放40多年來，中國在對外貿(mào)易領(lǐng)域不斷開拓新格局，積極推動與其他國家或區(qū)域組織的自由貿(mào)易協(xié)定談判，自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)不斷發(fā)展、布局逐步完善。截至2019年10月，中國總共簽署了17個自由貿(mào)易協(xié)定，范圍包括25個國家和地區(qū)。另外，我國目前正在與27個國家進(jìn)行12個自由貿(mào)易協(xié)定的談判或者升級談判，包括《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）談判，中日韓、中國-挪威、中國-斯里蘭卡、中國-以色列自由貿(mào)易協(xié)定談判等。尚處于研究階段的自由貿(mào)易區(qū)包括：中國-尼泊爾、中國-蒙古、中國-孟加拉等。

　　3.在世界貿(mào)易組織（WTO）框架內(nèi)推動多邊貿(mào)易合作

　　中國一直主張?jiān)赪TO等框架內(nèi)，堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體制，反對貿(mào)易保護(hù)主義，以推動世界范圍內(nèi)貿(mào)易及投資的自由化、便利化。中國在WTO框架內(nèi)積極參與多邊化貿(mào)易體制，在國際貿(mào)易、投資、服務(wù)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面與其他國家建立起更緊密的合作關(guān)系。同時，加入WTO使我國可以分享已有的大量關(guān)稅減讓成果，更廣泛地享受普遍優(yōu)惠待遇，極大改善了我國對外貿(mào)易情況。

　　二、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）在關(guān)稅減免稅制度國際協(xié)調(diào)中存在的問題

　　（一）關(guān)稅減免制度的制定隨意性較大，爭端解決機(jī)制不完善

　　目前，“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）基本都建立了海關(guān)管理規(guī)章制度，對進(jìn)口商品征收進(jìn)口關(guān)稅，但是仍有不少國家關(guān)稅減免政策的制定存在隨意性。如厄瓜多爾頻繁更改某些工業(yè)原料、部分資本貨物如機(jī)械設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅，近年又臨時對進(jìn)口貨物征收海關(guān)服務(wù)稅、婦女兒童發(fā)展基金稅；埃塞俄比亞為積極推進(jìn)工業(yè)化，不斷放寬投資政策，提供大量關(guān)稅減免，如生產(chǎn)資料本身享有關(guān)稅豁免權(quán)，則等同于投資資本總額15%的生產(chǎn)資料也同樣可享受關(guān)稅豁免權(quán)；享有海關(guān)關(guān)稅豁免權(quán)的投資者如從本地購買生產(chǎn)資料，享有對生產(chǎn)此類商品的原材料或零部件所征關(guān)稅退返的優(yōu)惠政策，上述免稅物資入境后還可轉(zhuǎn)讓給其他享受同等優(yōu)惠權(quán)的投資者。以上關(guān)稅減免政策在一定程度上有助于吸引外資和貨物進(jìn)口，但是政策制定的隨意性較大，容易產(chǎn)生稅收漏洞，違背稅收公平原則。

　　（二）雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的談簽較為遲緩，區(qū)域間關(guān)稅協(xié)調(diào)不暢

　　“一帶一路”沿線國家之間自由貿(mào)易協(xié)定的談簽進(jìn)程仍較為緩慢，影響國際間的貿(mào)易投資。目前，已有的自由貿(mào)易區(qū)包括：印度-東盟、俄白哈-越南、非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)，以及11個獨(dú)聯(lián)體國家之間簽署的自由貿(mào)易區(qū)等?？傮w而言，雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量仍顯不足?！耙粠б宦贰毖鼐€國家需要加強(qiáng)對雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的研究，提高對自由貿(mào)易協(xié)定談判的重要性和迫切性的認(rèn)識，加大自由貿(mào)易協(xié)定的談簽力度，便利區(qū)域內(nèi)貨物勞務(wù)的流動，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展及關(guān)稅國際協(xié)調(diào)。

　　（三）“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收征管能力較弱，企業(yè)稅收遵從成本較高

　　隨著“一帶一路”建設(shè)向大范圍、寬領(lǐng)域、高層次推進(jìn)，參與國家的數(shù)量越來越多，跨境投資和經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，關(guān)稅的重要性日益凸顯。但由于“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及稅收征管能力存在較大差異，企業(yè)的稅收遵從度不一。部分欠發(fā)達(dá)國家的關(guān)稅管理規(guī)章制度仍不完善，稅收信息化水平偏低，缺少專業(yè)的稅收征管人才，給生產(chǎn)要素配置帶來障礙。

　　“一帶一路”沿線國家和地區(qū)稅收制度的差異較大，容易增加企業(yè)的納稅成本，給企業(yè)帶來稅收風(fēng)險，也容易給“一帶一路”沿線國家和區(qū)域的關(guān)稅協(xié)調(diào)帶來困難。此外，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的稅收征管協(xié)調(diào)仍處于較低水平，未充分利用好“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，在增強(qiáng)征管能力、加強(qiáng)稅收法治、加快爭端解決和提升納稅遵從等方面仍有較大的合作空間。

　　三、部分區(qū)域組織關(guān)稅減免制度國際協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

　?。ㄒ唬W洲聯(lián)盟關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)

　　1.降低關(guān)稅，消除貿(mào)易壁壘

　　縱觀歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展歷程，其最初的一體化形式就是關(guān)稅同盟。1957年，歐洲各國簽署《羅馬條約》，具體包括《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，以此作為建立關(guān)稅同盟的標(biāo)志。通過歐洲經(jīng)濟(jì)共同體內(nèi)部的關(guān)稅協(xié)調(diào)，取消成員國之間商品的關(guān)稅及配額制度，促進(jìn)商品自由流動；共同體以外設(shè)立共同關(guān)稅稅率，并執(zhí)行共同的關(guān)稅法，取消所有邊境稅及非關(guān)稅壁壘。

　　2.實(shí)行統(tǒng)一關(guān)稅制度，建設(shè)共同市場

　　歐盟把關(guān)稅同盟作為一體化的起點(diǎn)，著手構(gòu)建共同市場，再發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟。

　　1965年4月，歐洲六國簽訂了《布魯塞爾條約》，決定將歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體統(tǒng)一起來，統(tǒng)稱為歐洲共同體（以下簡稱“歐共體”）。歐共體于1968年7月完成《羅馬條約》中的規(guī)定，取消了成員國之間的貿(mào)易限制和關(guān)稅，統(tǒng)一各成員國對外關(guān)稅稅率。緊接著，在1976年又實(shí)現(xiàn)了成員國間取消工業(yè)品關(guān)稅，對非成員國統(tǒng)一關(guān)稅，實(shí)行一致的農(nóng)業(yè)政策，使主要農(nóng)產(chǎn)品在共同市場可以自由流動。1993年，歐盟正式誕生，歐洲大市場啟動，基本實(shí)現(xiàn)了商品、勞務(wù)、資本、人員四大要素的自由流動。

　　（二）北美自由貿(mào)易區(qū)關(guān)稅減免制度的國際協(xié)調(diào)

　　1.不同步減免關(guān)稅

　　針對美國、加拿大和墨西哥三個成員國不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，北美自由貿(mào)易區(qū)允許成員國不同步減免關(guān)稅。如美國、加拿大分別取消其對墨西哥農(nóng)產(chǎn)品征收的61%和85%的關(guān)稅，而墨西哥同意取消對美國、加拿大農(nóng)產(chǎn)品征收的36%和4%的關(guān)稅，但可以在10年到15年的時間段里逐步降低剩余農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅；在運(yùn)輸業(yè)方面，為完全放開區(qū)域內(nèi)貨物交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)設(shè)定了10年的過渡期，墨西哥的貨物運(yùn)輸車輛可以在協(xié)議生效后3年后進(jìn)入美國邊境各州，域內(nèi)所有國家在協(xié)議簽署7年后統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)過境陸上運(yùn)輸?shù)耐耆_放。

　　2.分階段逐步擴(kuò)大減免稅范圍

　　考慮到北美自由貿(mào)易區(qū)域內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，美國、加拿大和墨西哥三國采取了簽訂協(xié)作安排來逐步擴(kuò)大減免稅的方式。三國簽訂了大量的雙邊和多邊協(xié)議，主要涉及消除關(guān)稅壁壘和削減非關(guān)稅壁壘、開放服務(wù)貿(mào)易、使貿(mào)易投資便利化等方面?？紤]到域內(nèi)國家發(fā)展水平的差異，主要協(xié)議條款規(guī)定允許在10年內(nèi)逐步消除所有貿(mào)易和投資限制，將部分敏感行業(yè)的過渡期放寬到15年。北美自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)造性地提出了完整體系的規(guī)則和制度框架，設(shè)計(jì)了新的關(guān)稅爭端解決機(jī)制，以協(xié)調(diào)管理成員國間的貿(mào)易和投資往來。

　　四、完善關(guān)稅減免制度國際協(xié)調(diào)的建議

　?。ㄒ唬┟鞔_關(guān)稅減免政策的制定與調(diào)整，完善爭端解決機(jī)制

　　明確界定關(guān)稅減免的政策目標(biāo)和領(lǐng)域范圍。在關(guān)稅立法時，建議將關(guān)稅減免制度細(xì)分為“免稅”和“減稅”兩大事項(xiàng)，進(jìn)行正向分類列舉，不便列舉的限定其范圍?？梢钥紤]將政策性減免的實(shí)施范圍限定在符合公共政策目標(biāo)的商品和行業(yè)，包括社會服務(wù)目標(biāo)和科技創(chuàng)新目標(biāo)，前者對有利于提供社會公共服務(wù)的商品進(jìn)行關(guān)稅減免，后者對有利于產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)業(yè)等行業(yè)進(jìn)行關(guān)稅減免，有關(guān)部門在制定政策性減免時需嚴(yán)格依照政策目標(biāo)體系進(jìn)行考核。同時，應(yīng)明確列舉禁止實(shí)施減免稅的商品，限制有關(guān)部門的減免稅權(quán)限。

　　構(gòu)建和優(yōu)化覆蓋“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）的爭端解決機(jī)制。WTO爭端解決機(jī)制在國際貿(mào)易糾紛和關(guān)稅爭議解決中發(fā)揮了重要作用，在現(xiàn)有WTO爭端解決機(jī)制下，中國應(yīng)與其他國家一起堅(jiān)決反對單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義，同時抓緊為建立“一帶一路”獨(dú)立爭端解決機(jī)制做好準(zhǔn)備工作。隨著“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）間各種區(qū)域合作的深化，一些框架性的多邊協(xié)定及組織應(yīng)逐步發(fā)展為規(guī)則性的多邊協(xié)定及組織。并且隨著“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）之間貿(mào)易總量的增加，中國應(yīng)主動發(fā)揮建設(shè)性作用，建立覆蓋更多“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）的稅收爭端解決機(jī)制。

　　（二）以區(qū)域性論壇為基礎(chǔ)開展合作，推動區(qū)域稅收合作與交流

　　隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國際合作在各個領(lǐng)域的不斷加強(qiáng)，區(qū)域性組織為實(shí)現(xiàn)共同利益、解決共同問題提供交流合作的平臺?！耙粠б宦贰毖鼐€國家（地區(qū)）可以積極籌建區(qū)域性稅收合作組織，通過定期開展年會論壇、學(xué)術(shù)研討、專題討論等活動，為成員國搭建增進(jìn)了解與協(xié)調(diào)合作的平臺。

　　區(qū)域性稅收合作組織以區(qū)域性論壇為基礎(chǔ)開展各國稅收征管合作，尤其是提高發(fā)展中國家和地區(qū)對加強(qiáng)稅收合作的認(rèn)同感?！耙粠б宦贰毖鼐€國家（地區(qū)）及不同組織間可以定期組織不同層級的交流與討論，吸引各個國家稅務(wù)當(dāng)局、海關(guān)管理機(jī)構(gòu)的積極參與，通過舉辦一系列全球性和區(qū)域性的活動，促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)的稅收合作，改善關(guān)稅及其他稅種的稅制協(xié)調(diào)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況。

　　（三）加快雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定談判，建設(shè)共同市場

　　推動雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定談判，尤其是鄰國間自由貿(mào)易協(xié)定的談簽?！耙粠б宦贰毖鼐€毗鄰國家具有貿(mào)易交流的便利條件，可總結(jié)我國在跨境經(jīng)濟(jì)合作方面的經(jīng)驗(yàn)和模式，分享推廣給“一帶一路”沿線國家。鼓勵鄰國間開展跨境經(jīng)濟(jì)合作，之后逐步開展雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判，在尊重各國差異的基礎(chǔ)上探索關(guān)稅減免稅優(yōu)惠政策。針對區(qū)域內(nèi)國家的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極推進(jìn)關(guān)稅優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)與談判，建立分步減免、逐步推進(jìn)的多方均能接受的關(guān)稅優(yōu)惠安排。

　　以共同市場為核心，打造新型合作伙伴關(guān)系。在已經(jīng)建立自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行升級談判，嘗試構(gòu)建共同市場。同時，需要注意在已有的高水平自由貿(mào)易區(qū)之間形成良好的溝通協(xié)商機(jī)制，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)國家間盡量保持對外自由貿(mào)易協(xié)定談簽的一致性，減少關(guān)稅協(xié)調(diào)的分歧。如積極推進(jìn)中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)等區(qū)域高水平自由貿(mào)易區(qū)的升級發(fā)展，嘗試打造共同市場，提高成員國間各種要素的配置效率。

　　（四）增強(qiáng)“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）稅收征管能力建設(shè)，提高納稅服務(wù)支持能力

　　增強(qiáng)“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）海關(guān)管理機(jī)關(guān)的征管能力建設(shè)，加強(qiáng)政策對接和征管協(xié)作，提高企業(yè)稅收遵從度。在實(shí)施雙邊及多邊自由貿(mào)易協(xié)定后，協(xié)調(diào)相關(guān)國家海關(guān)管理機(jī)關(guān)及時提供政策輔導(dǎo)服務(wù)，提高企業(yè)對優(yōu)惠貿(mào)易政策和便利措施的利用率。同時，建立健全通關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理自由貿(mào)易協(xié)定貨物進(jìn)出口通關(guān)的異常情況，為企業(yè)協(xié)調(diào)遇阻事宜。

　　在“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制下，應(yīng)聚焦于稅收征管能力建設(shè)領(lǐng)域面臨的普遍性問題，尋求符合“一帶一路”國家和地區(qū)實(shí)際的稅收合作路徑與方式。在充分尊重各國基本國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅制設(shè)計(jì)等方面差異的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)稅收征管合作、提高稅收確定性、解決稅收爭議等方面的合作，提升“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的整體稅收征管能力。

作者單位：北京國家會計(jì)學(xué)院財稅政策與應(yīng)用研究所

（本文刊載于《國際稅收》2019年第12期）