2026年財稅改革重點明晰 劍指“稅收洼地”與地方財力缺口

　　在推動高質(zhì)量發(fā)展與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的雙重訴求下，以規(guī)范稅收優(yōu)惠為切入點、構(gòu)建地方稅體系為支撐的財稅體制改革有望在“十五五”開局之年全面鋪開。

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確，2026年將“規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼政策”，并“重視解決地方財政困難”。日前召開的全國財政工作會議亦要求，加快推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼政策。受訪專家認(rèn)為，系列改革相輔相成構(gòu)成“破立”組合，規(guī)范稅收優(yōu)惠可破除“稅收洼地”亂象、培育公平市場環(huán)境，構(gòu)建地方稅體系能填補(bǔ)規(guī)范優(yōu)惠后的財力缺口，有效化解地方“逐底競爭”，適配高質(zhì)量發(fā)展與統(tǒng)一大市場建設(shè)需求。

　　破解“稅收洼地”

　　構(gòu)建統(tǒng)一市場

　　統(tǒng)一政府行為尺度，防止地方政府以“政策競賽”扭曲市場機(jī)制，是各地加快融入全國統(tǒng)一大市場的必然要求。長期以來，部分地方政府通過稅收返還、國有土地出讓金減免、電價補(bǔ)貼等方式形成“稅收洼地”，并借此提升招商引資吸引力的做法，已成為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的突出障礙。

　　地方常用的“財政獎勵”舉措，本質(zhì)是財政返還，嚴(yán)重沖擊稅收法定原則。中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副院長孫鯤鵬向證券時報記者指出，此類舉措所滋生的“開票經(jīng)濟(jì)”，不僅導(dǎo)致地方GDP虛高、稅收收入降低，更容易引發(fā)政府間“內(nèi)卷式”競爭，阻礙資源合理配置與營商環(huán)境優(yōu)化，割裂全國統(tǒng)一的市場競爭秩序。

　　2024年以來，國家稅務(wù)總局已組織開展違規(guī)招商引資涉稅問題專項治理。2025年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引(試行)》明確，各地區(qū)不得突破國家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實施財政、稅費、價格、土地、資源環(huán)境等方面的招商引資優(yōu)惠政策。

　　國家稅務(wù)總局副局長蔡自力近日表示，自去年初起，稅務(wù)總局就在全系統(tǒng)組織開展違規(guī)招商引資涉稅問題專項治理，特別是對地方違規(guī)引稅返稅搞“政策洼地”、違規(guī)招引“空殼企業(yè)”搞“開票經(jīng)濟(jì)”的情況，加大監(jiān)控和核查力度，堅決防治“開票經(jīng)濟(jì)”擾亂市場秩序的問題。

　　事實上，這種不合理競爭的根源與增值稅“生產(chǎn)地原則”密切相關(guān)。孫鯤鵬解釋，商品或勞務(wù)增值部分在生產(chǎn)地征稅并歸屬當(dāng)?shù)?，而稅?fù)最終由消費地居民承擔(dān)，這一機(jī)制使增值稅收入大量流入生產(chǎn)地。地方政府為擴(kuò)大稅基獲取增值稅地方留成，便產(chǎn)生強(qiáng)烈動力通過土地優(yōu)惠、稅收返還等違規(guī)政策招商引資，形成“逐底競爭”。

　　明年重在“設(shè)紅線”

　　厘清海量的稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼政策并非易事。受訪專家預(yù)計，在“十五五”開局之年，財政系統(tǒng)或優(yōu)先對區(qū)域性政策洼地與地方政府變相稅收返還進(jìn)行清理。

　　中國人民大學(xué)行為實驗財稅研究中心研究員魏天騏向記者強(qiáng)調(diào)，明年要為規(guī)范稅收優(yōu)惠政策相關(guān)工作“打地基”，建議全面清理量化現(xiàn)有優(yōu)惠補(bǔ)貼并形成公開清單與責(zé)任鏈條，為新增優(yōu)惠設(shè)置紅線，建立動態(tài)評估退出機(jī)制。孫鯤鵬同樣認(rèn)為，除依據(jù)法律法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)外，地方應(yīng)不得自行制定稅收優(yōu)惠政策，同時對地方行政事業(yè)性收費管理進(jìn)行規(guī)范。

　　短期來看，規(guī)范稅收優(yōu)惠的相關(guān)行動或引發(fā)央地財政收入結(jié)構(gòu)性變化。上海交通大學(xué)財稅法研究中心副主任王樺宇向記者分析，依賴“稅收洼地”招商的地區(qū)將因吸引力下降面臨收入減少與基層財政壓力加劇;中央則可減少稅基侵蝕，夯實稅收規(guī)范增長基礎(chǔ)。魏天騏補(bǔ)充，當(dāng)前“中央收入占比高、地方支出責(zé)任重”的格局下，規(guī)范可能放大央地收支矛盾，過渡期地方將更依賴中央轉(zhuǎn)移支付與財力統(tǒng)籌。

　　長期而言，改革將重塑財政收入格局與地方政府行為邏輯。王樺宇指出，各級政府將從依賴不穩(wěn)定的區(qū)域性優(yōu)惠收入，轉(zhuǎn)向依靠法治化稅制的可持續(xù)收入，地方政府競爭邏輯將從“招商引資”轉(zhuǎn)向“優(yōu)化營商環(huán)境與消費環(huán)境”，聚焦培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)與提升公共服務(wù)質(zhì)量。孫鯤鵬表示，這將推動財政收入增長與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、重點稅源培育掛鉤，促進(jìn)法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)融合。

　　“‘十五五’時期，可按‘清存量、控增量、立規(guī)則、強(qiáng)評估’的原則來規(guī)范稅收優(yōu)惠。”魏天騏建議，統(tǒng)一口徑并清單化管理，建立成本臺賬與績效評估、退出機(jī)制;對確需扶持事項更多轉(zhuǎn)為預(yù)算化補(bǔ)貼和透明支出安排，減少隱性減免與政策碎片化。

　　以消費為導(dǎo)向

　　健全地方稅體系

　　著眼于解決地方財政困難，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署，財政系統(tǒng)將同時推進(jìn)規(guī)范稅收優(yōu)惠與健全地方稅體系兩項改革任務(wù)。

　　“規(guī)范稅收優(yōu)惠是構(gòu)建地方稅體系的前提，能為主體稅種培育創(chuàng)造公平環(huán)境;而健全地方稅體系則可彌補(bǔ)規(guī)范優(yōu)惠后的財力缺口，形成‘一收一放’的互補(bǔ)效應(yīng)?！蓖鯓逵顚τ浾哒f，規(guī)范稅收優(yōu)惠與健全地方稅體系兩項改革相輔相成，在新一輪財稅體制改革中是“破”與“立”關(guān)系。

　　在具體施策上，業(yè)界廣泛呼吁推動消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，此舉既可充實地方財力，也有助于破解地方招商引資過程中的“內(nèi)卷式”競爭。魏天騏表示，在收縮低效不公稅收優(yōu)惠的同時，推進(jìn)消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，賦予適度稅率調(diào)整權(quán)，可使地方財政收益與本地消費、服務(wù)業(yè)發(fā)展掛鉤。

　　在王樺宇看來，推進(jìn)消費稅改革，可實現(xiàn)收入與本地消費規(guī)模掛鉤，激勵擴(kuò)大消費;可引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境與公共服務(wù)，推動政府職能從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》部署，“十五五”時期，我國還將健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。

　　孫鯤鵬還認(rèn)為，未來應(yīng)探索擴(kuò)大財產(chǎn)稅征稅范圍，重構(gòu)央地在教育等領(lǐng)域的支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)匹配。魏天騏建議，未來應(yīng)圍繞經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得等統(tǒng)一政策口徑、提升征管能力，為后續(xù)更系統(tǒng)的地方稅與直接稅改革打基礎(chǔ)。

　　——證券時報記者  郭博昊