波黑聯(lián)邦建設(shè)項(xiàng)目的征地風(fēng)險與解決路徑研究

作者：王志強(qiáng) 曹琦 楊坤霖

2022年是中國-中東歐國家合作機(jī)制建立十周年，在雙、多邊機(jī)制合作框架下中國與波黑在各領(lǐng)域開展了務(wù)實(shí)合作，碩果累累。但實(shí)踐證明，中企赴波黑投資開發(fā)項(xiàng)目也面臨諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)，其中征地確權(quán)就是其中之一。作為中企在波黑投資最大的新能源項(xiàng)目征地確權(quán)工作的參與者，以波黑聯(lián)邦地區(qū)為例，就波黑市場開發(fā)項(xiàng)目征地確權(quán)工作的風(fēng)險點(diǎn)做一些闡釋和論述。
波黑市場簡介
波黑全稱波斯尼亞和黑塞哥維那，位于巴爾干半島原南斯拉夫中部，東鄰塞爾維亞，東南部與黑山共和國接壤，西部及北部緊鄰克羅地亞。北部稱為波斯尼亞，南部稱為黑塞哥維那。
一、自然資源
波黑國土總面積51209平方公里，山區(qū)占全國面積的42%，丘陵占24%，平原占5%，喀斯特地貌占29%，全國平均海拔為500米，最高山為馬格里奇峰，海拔2387米。波黑河流、湖泊眾多，最長的內(nèi)河德里納河346公里，最大湖泊布什科湖55.8平方公里。
波黑境內(nèi)水利、光照和風(fēng)力資源豐富，特別是波黑聯(lián)邦的第十州擁有著極佳的風(fēng)力資源。波黑聯(lián)邦政府近日宣布將能源結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)變，2021年波黑聯(lián)邦超過50%的發(fā)電來自可再生能源，在歐洲國家中名列前茅。波黑聯(lián)邦政府決定到2030年，計劃投資10億歐元用于水電項(xiàng)目，新增水電裝機(jī)418MW，計劃投資光伏項(xiàng)目3.4億歐元，新增裝機(jī)380MW，計劃投資8.2億歐元用于風(fēng)電項(xiàng)目，新增風(fēng)電裝機(jī)570MW。
二、政治制度
1995年波黑內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，獨(dú)立后的新波黑經(jīng)歷了戰(zhàn)后重建、私有化轉(zhuǎn)型以及改革與加盟入約三個階段。如今的波黑是由兩個實(shí)體、一個特區(qū)、三個主體民族組成的非中央集權(quán)制的特殊國家。《代頓和平協(xié)議》成為波黑建國和立憲的框架和基礎(chǔ)，波黑民族目前關(guān)系漸趨緩和，政局逐步穩(wěn)定。波黑在行政及管理上被分成三個實(shí)體：波黑聯(lián)邦、塞族共和國和布爾奇科特區(qū)。波什尼亞克族、塞爾維亞族和克羅地亞族三個民族為主體民族，三族分別信奉伊斯蘭教、東正教和天主教。
波黑設(shè)國家集體元首，稱作波黑主席團(tuán)，任期四年。主席團(tuán)由來自波什尼亞克族、塞爾維亞族和克羅地亞族的各一名成員組成。主席團(tuán)成員分別由兩個實(shí)體直接選舉產(chǎn)生。主席團(tuán)主席為輪值制，由三族代表每八個月輪換一次。
三、不動產(chǎn)制度
波黑憲法規(guī)定，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律框架由波黑國家法律和波黑兩個地方實(shí)體的法律構(gòu)成。所有權(quán)關(guān)系法和產(chǎn)權(quán)關(guān)系法的法律基本框架已經(jīng)由國家正式頒布。在波黑的兩個實(shí)體內(nèi)，聯(lián)邦的州級政府和塞族共和國的市一級政府負(fù)責(zé)用地規(guī)劃、土地管理、產(chǎn)權(quán)交易管理、產(chǎn)權(quán)登記。波黑兩個實(shí)體關(guān)于國家土地和私人土地的管理法規(guī)目前基本相同。波黑外國投資法規(guī)定，到波黑直接投資的外國企業(yè)（無論是獨(dú)資還是合資），均要以波黑國內(nèi)法人實(shí)體的地位進(jìn)行注冊登記。因此，根據(jù)國民待遇同等原則，外國投資企業(yè)在波黑的經(jīng)營活動與波黑國內(nèi)的企業(yè)法人和自然人一樣，享有包括使用土地產(chǎn)權(quán)和房屋所有權(quán)在內(nèi)的同等國民待遇。
波黑聯(lián)邦項(xiàng)目征地流程
正如上述，波黑關(guān)于不動產(chǎn)的制度規(guī)定集中于各個政治實(shí)體，中企新能源項(xiàng)目開發(fā)大多都在波黑聯(lián)邦的第十州，對所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用波黑聯(lián)邦法律。波黑聯(lián)邦《財產(chǎn)法》承認(rèn)不動產(chǎn)所有權(quán)是一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)，所有者有權(quán)自由擁有、使用和處置不動產(chǎn)，并對第三方具有一定的排他性。但出于對交通、商業(yè)、工業(yè)、公用事業(yè)、醫(yī)療保健、教育、文化及國防等公共利益需求，可以適用法律或政府法令對不動產(chǎn)進(jìn)行征用，并按照市場價格對不動產(chǎn)所有者進(jìn)行補(bǔ)償。
一、公共利益的定位
波黑聯(lián)邦項(xiàng)目開發(fā)期初，首先就是特許經(jīng)營權(quán)的獲取，形式主要表現(xiàn)為用特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議來達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益的目的，授權(quán)方通常是波黑聯(lián)邦的各州，被授權(quán)方為項(xiàng)目公司。有的項(xiàng)目還會與項(xiàng)目所在自治市簽署經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，加強(qiáng)項(xiàng)目與所在各級政府的聯(lián)系，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)。這些協(xié)議都與項(xiàng)目征地有著緊密的聯(lián)系，成為獲取土地的重要前提，是對項(xiàng)目代表公共利益的認(rèn)可，為適用波黑聯(lián)邦法律和政府法令對土地進(jìn)行征用提供了可能。
在特許經(jīng)營協(xié)議中，州政府會為項(xiàng)目在地理上劃定特許經(jīng)營范圍（concession area），既為項(xiàng)目國有土地的獲取奠定基礎(chǔ)，又為后續(xù)私人土地糾紛的解決提供強(qiáng)有力的支撐作用。特別是在面對私人土地地主起訴要求項(xiàng)目停工時，律師會從法益理論角度出發(fā)，認(rèn)為公共利益優(yōu)先于私人利益，力爭項(xiàng)目不會因?yàn)樵V訟而導(dǎo)致停工。
二、項(xiàng)目征地的方式
在波黑投資建設(shè)項(xiàng)目，獲得土地的方式有四種，分別是購買、特許經(jīng)營（concession）、不完全征用（incomplete expropriation）和租賃。特許經(jīng)營僅限于國有土地，具體是由投資方與州政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議獲得。而不完全征用是根據(jù)波黑聯(lián)邦的法律，當(dāng)?shù)卣诠怖嬖谝欢ㄆ谙迌?nèi)允許以租賃的方式獲得私人土地的使用權(quán)，自移交獲得不完全征用土地起，每月向地主支付租金，一次期限最長五年。通過不完全征用的方式獲得的私人土地租賃協(xié)議是具有一定“約束力”的，因?yàn)椴煌耆饔梅绞桨水?dāng)?shù)卣谋硶?，其法律效力遠(yuǎn)高于一般的土地租賃協(xié)議。
無論是哪一種征用方式，基本分為四個步驟：
1.按照四種土地征用的方式不同，選擇簽訂土地購買協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、政府不完全征用決議、土地租賃協(xié)議。
2.土地測量員在原有地塊基礎(chǔ)上向當(dāng)?shù)卣暾埱懈铐?xiàng)目所需土地，形成新的地塊編號。
3.當(dāng)?shù)卣牡丶块T（克羅地亞語“KATASTAR”），對申請進(jìn)行審查，確認(rèn)該地塊上是否附帶第三方權(quán)利，審查無誤后形成地籍規(guī)劃（Cadastral Plan）。
4.當(dāng)?shù)胤ㄔ旱耐恋氐怯洐C(jī)構(gòu)（克羅地亞語“GRUNT”），按照地籍規(guī)劃，進(jìn)行土地所有權(quán)信息登記，形成新的土地信息摘要，包括地塊編號、面積、所有者信息、征用依據(jù)、使用者信息等，標(biāo)志項(xiàng)目土地確權(quán)工作完成。
三、土地租金的支付
在項(xiàng)目土地完成確權(quán)工作之后，如果是租賃的方式，會涉及到按期租金支付的問題。而中企在波黑聯(lián)邦收購的新能源項(xiàng)目大部分開發(fā)時間跨度非常大，歷經(jīng)十年余之久，之前所鎖定的私人地主信息早已不能再進(jìn)行使用，因?yàn)橥恋厮袡?quán)由于幾代人的繼承導(dǎo)致變化很大，每塊私人土地的所有權(quán)不斷被分割，私人地主數(shù)量激增，無論是上述的確權(quán)工作還是租金支付工作，千頭萬緒從頭需要再來一遍，這就是波黑聯(lián)邦征地確權(quán)工作的最大難點(diǎn)。
如果從當(dāng)?shù)胤ㄔ韩@得了最新的土地信息摘要，波黑聯(lián)邦土地信息摘要分為三個部分，第一部分（List A）主要是地塊編號和面積，第二部分（List B）主要是所有者信息，包括姓名、住址和份額，第三部分（List C）主要是使用者信息和征用依據(jù)。按照List B的所有者住址向其發(fā)送項(xiàng)目公司即將進(jìn)入土地的通知，內(nèi)容包括進(jìn)入時間、付款周期，要求地主提供與項(xiàng)目公司的合同或政府紀(jì)要，提供銀行賬號信息等。作者親歷中企在波黑投資建設(shè)的最大新能源項(xiàng)目征地確權(quán)和租金支付工作，在波黑郵局向200多位私人土地地主一個一個發(fā)送進(jìn)入土地的通知，數(shù)月間等待和收集地主的回復(fù)，一步步完成首年租金的支付工作。
波黑聯(lián)邦項(xiàng)目征地風(fēng)險及應(yīng)對措施
上述只是對波黑聯(lián)邦征地的常規(guī)流程介紹，其實(shí)作者在這過程中經(jīng)歷了許多對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險，經(jīng)過半年多來的努力，取得了階段性的成果，總結(jié)其中一些參考的經(jīng)驗(yàn)，以供今后在波黑聯(lián)邦市場開發(fā)項(xiàng)目使用。
一、“無主地”的國有化
波黑的不動產(chǎn)制度歷經(jīng)變化，目前具有直接影響的是波黑聯(lián)邦政府立法和歐盟法規(guī)協(xié)調(diào)辦公室的成立，作為歐洲資助的波黑聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)之一，主要職能是給波黑聯(lián)邦政府審查法律法案/章程草案是否符合歐盟法律，使波黑聯(lián)邦各項(xiàng)工作與歐盟保持協(xié)調(diào)（Harmonization）。對波黑聯(lián)邦土地確權(quán)工作帶來了顛覆性改變，統(tǒng)一將土地所有權(quán)者的登記和確認(rèn)工作移交至各級法院土地登記機(jī)構(gòu)（克羅地亞語“GRUNT”），這使得私人地主重新進(jìn)行了土地權(quán)利登記，地籍編號和地塊劃分都完全進(jìn)行了調(diào)整。在此期間，部分地主并未參與登記工作，項(xiàng)目所在地政府直接將無主地登記為地方政府國有土地。當(dāng)中企人員開始進(jìn)場建設(shè)時，那些當(dāng)年未參與登記的地主開始主張自己的權(quán)利，甚至向項(xiàng)目公司提起了訴訟。
對此，中企應(yīng)對波黑聯(lián)邦各地方政府的這種行為具有一定認(rèn)識，從波黑聯(lián)邦推進(jìn)此項(xiàng)工作要求出發(fā)，如果是無人進(jìn)行權(quán)利登記的地塊，應(yīng)在該地塊土地信息摘要的第二部分（List B）登記為放置空白，而不應(yīng)是登記為當(dāng)?shù)卣畤型恋?，但在波黑?lián)邦基層在落實(shí)政策上有嚴(yán)重偏差，竟然直接登記為政府國有土地，會造成很多與當(dāng)?shù)氐刂鞯拈L期糾紛。在一過程中，不管出于什么原因造成的，中企只能選擇與當(dāng)?shù)卣霰３忠恢隆?br /> 二、土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換
土地性質(zhì)是一個極容易被前期項(xiàng)目開發(fā)團(tuán)隊忽視的問題，而恰恰是這個小問題卻會給項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度帶來極大的困擾，作者以親身經(jīng)歷進(jìn)行闡述。盡管完成了土地確權(quán)和租金支付工作，也不一定代表著土地性質(zhì)已經(jīng)從農(nóng)業(yè)用地/森林用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，這一事項(xiàng)橫跨波黑聯(lián)邦州政府和自治市政府兩級政府，必須就土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換達(dá)成一致性意見，獲得有關(guān)決議并支付相關(guān)費(fèi)用，由州、市兩級政府分成。
如果未能實(shí)現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，或者相關(guān)決議已經(jīng)過時，會被波黑聯(lián)邦各州的監(jiān)察局所關(guān)注，當(dāng)遇到波黑聯(lián)邦州監(jiān)察局對項(xiàng)目的日常檢查時，這一問題會被無限放大，直接會向項(xiàng)目公司出具要求停工的函件，會對進(jìn)度管理和經(jīng)濟(jì)成本造成重大影響。所以土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換必須在開工建設(shè)之前得到妥善解決，否則造成的后果是比較嚴(yán)重的。
三、滿足地勘的標(biāo)準(zhǔn)
波黑聯(lián)邦風(fēng)光資源最為豐富的地區(qū)在第十州，這里是世界上喀斯特地貌集中的地區(qū)之一，而波黑是少數(shù)與法國保持一致，采用G31（Geotechnical Mission G31）作為地勘標(biāo)準(zhǔn)的國家，對于風(fēng)機(jī)的地勘要求極高。中企在波黑聯(lián)邦收購的新能源項(xiàng)目原始開發(fā)商對此普遍沒有專業(yè)的認(rèn)識，原先機(jī)位的位置做地質(zhì)勘探，發(fā)現(xiàn)巖洞等地質(zhì)風(fēng)險，存在安全隱患，不符合G31標(biāo)準(zhǔn)，會造成后續(xù)大量的設(shè)計變更。而一旦涉及機(jī)位位置的變化是對主項(xiàng)目設(shè)計（Main Project Design）及其建設(shè)許可的重大變更，會產(chǎn)生大量更新權(quán)證的工作，直接影響完工后申請使用許可（Use Permit）。
前期項(xiàng)目總承包單位應(yīng)積極介入地勘工作，嚴(yán)格按照G31標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行機(jī)位復(fù)核，避免在申請城市許可（Urban Permit）后對征地范圍做出較大改變。
四、失聯(lián)地主的問題
波黑有一個基本國情，也是歐洲國家在歐盟成立后的普遍現(xiàn)象，就是大量歐洲國家的年輕人選擇到德國等發(fā)達(dá)的歐盟國家生活就業(yè)，導(dǎo)致本國的年輕人大量流失，移居海外。加之波黑出現(xiàn)長期的內(nèi)戰(zhàn)，民族之間存在遷徙，波黑聯(lián)邦境內(nèi)的地主很多都已經(jīng)不再生活在原有區(qū)域。
這就對租金支付產(chǎn)生了較大的問題，特別是一個項(xiàng)目面對200余位私人土地地主租金支付問題，其中大量的地主已經(jīng)離開波黑居住，根本無法取得聯(lián)系，這是作者來波黑之前從未預(yù)想到的。為了解決這個問題，團(tuán)隊與法院、公證處、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，為了更好地履行項(xiàng)目公司的責(zé)任義務(wù)，避免留下重大風(fēng)險敞口，將失聯(lián)地主首年租金存放入項(xiàng)目當(dāng)?shù)毓C處，這一創(chuàng)新性的做法獲得當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)氐刂鞯囊恢潞迷u，并獲得了當(dāng)?shù)卣畬τ陧?xiàng)目公司使用征地范圍所有土地的重要決議，實(shí)現(xiàn)了階段性的成果，規(guī)避了后續(xù)風(fēng)險，推進(jìn)了項(xiàng)目的進(jìn)度。
（作者單位：中國電建海外投資有限公司）