行政復(fù)議法修訂對稅務(wù)行政復(fù)議的影響

2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議修訂通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。新修訂的行政復(fù)議法深入貫徹落實中央全面依法治國委員會印發(fā)的《行政復(fù)議體制改革方案》總體要求，滿足人民群眾對實質(zhì)性化解行政爭議的新要求、新期待，在強化行政復(fù)議吸納和化解行政爭議的能力、發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用等方面進行了制度創(chuàng)新，也為不斷健全稅務(wù)行政復(fù)議帶來新的契機。

稅務(wù)行政復(fù)議化解稅務(wù)行政爭議的主渠道作用將進一步凸顯
新修訂的行政復(fù)議法在總則第一條中增加規(guī)定：發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，推進法治政府建設(shè)。這是對行政復(fù)議制度功能定位的鮮明宣示，也是此次修訂的行政復(fù)議法所要實現(xiàn)和達到的目標。可以預(yù)見，稅務(wù)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用也將進一步凸顯。

擴大行政復(fù)議前置的范圍。新修訂的行政復(fù)議法明確對當場作出的行政處罰決定、行政機關(guān)存在未履行法定職責(zé)、申請政府信息公開行政機關(guān)不予公開等不服的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議。同時，將行政復(fù)議前置其他情形的設(shè)定權(quán)限由“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”。因此，除現(xiàn)行稅收征收管理法明確的納稅爭議復(fù)議前置外，新修訂的行政復(fù)議法實施后，稅務(wù)行政復(fù)議前置的范圍亦將相應(yīng)擴大，更多的稅務(wù)行政爭議將首先通過行政復(fù)議予以化解。同時，新修訂的行政復(fù)議法還特別強調(diào)了行政機關(guān)的告知義務(wù)，其第二十三條明確：行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議。后續(xù)稅務(wù)部門在相關(guān)文書、流程上也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整。

擴大行政復(fù)議調(diào)解與和解的可適用范圍。新修訂的行政復(fù)議法第五條明確，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進行調(diào)解；第七十四條規(guī)定，當事人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達成和解。這意味著所有的行政復(fù)議案件都可以進行調(diào)解、和解，擴大了原先行政復(fù)議法實施條例中規(guī)定的可以適用調(diào)解與和解的范圍?，F(xiàn)行《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》中，調(diào)解與和解適用范圍僅包括行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為、行政賠償、行政獎勵以及存在其他合理性問題的具體行政行為。擴大調(diào)解與和解的適用范圍，有利于實質(zhì)性化解稅務(wù)行政爭議，對保護納稅人繳費人權(quán)益、促進稅務(wù)機關(guān)自我糾錯具有積極作用。當然，新修訂的行政復(fù)議法也明確了調(diào)解與和解應(yīng)當遵循以下原則：合法、自愿原則，不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益原則，不違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定原則。

稅務(wù)行政復(fù)議貫徹以人民為中心的價值取向?qū)⑦M一步彰顯
新修訂的行政復(fù)議法著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，在總則第三條中增加了高效、為民的原則，并在相應(yīng)條款中進一步細化。對納稅人繳費人而言，新變化主要體現(xiàn)在以下幾點：

申請行政復(fù)議的渠道進一步暢通。新修訂的行政復(fù)議法第二十二條明確，行政機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)渠道送達行政行為決定書的，應(yīng)當同時提供提交行政復(fù)議申請書的互聯(lián)網(wǎng)渠道。部分地方稅務(wù)部門在電子受理行政復(fù)議上已有探索，此次修訂則正式在法條中予以明確。

申請人和第三人可以復(fù)制證據(jù)、材料。新修訂的行政復(fù)議法第四十七條規(guī)定，申請人、第三人及其委托代理人可以按照規(guī)定查閱、復(fù)制被申請人提出的書面答復(fù)、作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料?，F(xiàn)行《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》規(guī)定只可以查閱，未賦予復(fù)制的權(quán)利。

行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當聽取當事人的意見。新修訂的行政復(fù)議法第四十九條規(guī)定，適用普通程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當當面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。現(xiàn)行《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第六十四條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為有必要時，應(yīng)當聽取申請人、被申請人和第三人的意見，并可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查了解情況。此次修訂將聽取當事人意見作為必須動作，有利于稅務(wù)復(fù)議機關(guān)深入了解納稅人繳費人的訴求，明確稅企爭議焦點，維護當事人合法權(quán)益。

增加了簡易程序的規(guī)定。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)審理一些行政復(fù)議案件，認為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序，并規(guī)定復(fù)議機關(guān)應(yīng)在受理之日起三十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。這意味著未來將有相當一部分稅務(wù)行政復(fù)議案件將通過簡易程序更加高效快捷地處理，對稅務(wù)行政復(fù)議機構(gòu)的人員配置和辦理效率提出了更高的要求。

明確了特殊情形下行政復(fù)議案件的受理時限。新修訂的行政復(fù)議法第二十條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知申請期限的，申請期限自知道或者應(yīng)當知道之日起計算，但是最長不得超過一年；第二十一條明確了涉及不動產(chǎn)的特殊受理期限，規(guī)定因不動產(chǎn)提出的行政復(fù)議申請超過二十年，其他行政復(fù)議申請超過五年的，行政復(fù)議機關(guān)不予受理。這一規(guī)定吸收了行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，增加了最長復(fù)議期限。實踐中，部分稅務(wù)機關(guān)送達的稅務(wù)文書未告知行政復(fù)議權(quán)利和期限，致使一些案件最終因超過復(fù)議期限而無法得到救濟，本次修訂后此類問題有望大大減少。

稅務(wù)行政復(fù)議的公正性、權(quán)威性將進一步提高
提高行政復(fù)議公信力，關(guān)鍵在于提升行政復(fù)議審理的公正性，使行政復(fù)議取信于民。新修訂的行政復(fù)議法在這一方面做了一系列的制度設(shè)計。

重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件組織聽證。新修訂的行政復(fù)議法第五十條規(guī)定，審理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當組織聽證?，F(xiàn)行《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第六十五條規(guī)定，對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理。此次修訂，重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件組織聽證成為規(guī)定動作，能夠進一步保障此類案件辦理的公正性。

上級行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)需要，可以審理下級行政復(fù)議機關(guān)管轄的行政復(fù)議案件。新修訂的行政復(fù)議法第三十八條規(guī)定，上級行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)需要，可以審理下級行政復(fù)議機關(guān)管轄的行政復(fù)議案件。下級行政復(fù)議機關(guān)對其管轄的行政復(fù)議案件，認為需要由上級行政復(fù)議機關(guān)審理的，可以報請上級行政復(fù)議機關(guān)決定。未來，上級稅務(wù)機關(guān)根據(jù)需要提級審理下級管轄的行政復(fù)議案件，將提高稅務(wù)行政復(fù)議案件辦理的質(zhì)量。

行政復(fù)議委員會的咨詢意見是行政復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。新修訂的行政復(fù)議法第五十二條規(guī)定，縣級以上各級人民政府應(yīng)當建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，并就行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。這將進一步增強復(fù)議的中立性和專業(yè)性。需要注意的是，根據(jù)這一新規(guī)定，縣級以上人民政府必須設(shè)立行政復(fù)議委員會，且行政復(fù)議委員會是咨詢機構(gòu)，其提供的咨詢意見僅具有參考價值，不具有最終效力。當前，不少地方稅務(wù)部門也設(shè)立了行政復(fù)議委員會，稅務(wù)部門行政復(fù)議委員會的功能定位與人員組成是否需要相應(yīng)調(diào)整，還有待相關(guān)規(guī)定進一步明確。

細化不同行政復(fù)議決定的適用情形。新修訂的行政復(fù)議法在第六十三條至六十九條明確了行政復(fù)議機關(guān)作出變更、撤銷、確認違法、確認無效、駁回等決定的適用情形。現(xiàn)行《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》對稅務(wù)機關(guān)作出變更、撤銷、確認違法等決定規(guī)定了共同的適用條件，并未嚴格加以區(qū)分，導(dǎo)致實踐中稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)很少作出變更決定，大大降低了行政復(fù)議的實效性，行政爭議案件撤銷后再次復(fù)議的不在少數(shù)。新修訂的行政復(fù)議法區(qū)分不同復(fù)議決定的適用情形，特別是強化了變更決定的運用，將有利于推動稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)一次性、實質(zhì)性解決行政爭議。

稅務(wù)部門貫徹落實新修訂的行政復(fù)議法的建議
修訂行政復(fù)議法是貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要舉措，是堅持立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一，以法治方式推進改革的必然要求。稅務(wù)部門要認真貫徹落實新修訂的行政復(fù)議法，充分發(fā)揮好行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，助推進一步優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，在法治軌道上推進稅收現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠。

在思想認識上，高度重視行政復(fù)議法修訂對法治稅務(wù)建設(shè)的重大意義。稅務(wù)部門要準確把握行政復(fù)議工作在推進法治政府建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面的職責(zé)使命，以落實落細新修訂的行政復(fù)議法為契機，充分發(fā)揮行政復(fù)議“實質(zhì)性化解行政爭議”的職能作用，著力營造法治化營商環(huán)境，有力服務(wù)國家發(fā)展大局。

在配套安排上，積極做好行政復(fù)議法修訂的相關(guān)配套制度措施完善工作。一是加強制度保障，做好《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》等相關(guān)規(guī)章及有關(guān)稅務(wù)規(guī)范性文件的修訂，確保新修訂的行政復(fù)議法落地生根、有效實施。二是加強軟硬件保障，建設(shè)規(guī)范的聽證室、審理室等辦案場所設(shè)施，修改、完善征管系統(tǒng)中行政復(fù)議流程的時限、文書模板等，更好適應(yīng)“繁簡分流”審理程序的需要。三是加強隊伍保障，建設(shè)一支高素質(zhì)的稅務(wù)行政復(fù)議人員隊伍，有效應(yīng)對可能大幅增加的行政復(fù)議案件。

在稅收執(zhí)法上，牢牢把握新時代“楓橋經(jīng)驗”核心要義，妥善預(yù)防化解稅費矛盾爭議。一是規(guī)范稅收執(zhí)法，注重工作細節(jié)。高度重視新修訂的行政復(fù)議法在證據(jù)復(fù)制等方面的新要求，有效防范執(zhí)法風(fēng)險，特別是要注重日常執(zhí)法工作細節(jié)，強化證據(jù)意識、痕跡意識、法律意識，做到執(zhí)法有據(jù)、程序合規(guī)、留有痕跡。二是有效化解矛盾，做到定爭止紛。注重溝通協(xié)調(diào)，因勢利導(dǎo)做好稅收法律法規(guī)宣傳和政策解釋工作，積極運用調(diào)解與和解方式化解涉稅矛盾，營造和諧征納氛圍。三是統(tǒng)一法律適用，規(guī)范類案辦理。要對案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的具有典型性和指導(dǎo)性的復(fù)議案件及時整理編發(fā)指導(dǎo)性案例，統(tǒng)一復(fù)議案件法律政策適用標準，進一步提升稅務(wù)行政復(fù)議工作質(zhì)效。

  來源：《中國稅務(wù)》2023年第11期
原文作者：陳志烜
排版設(shè)計：薛元元（實習(xí)）
審核：周家戎