增值稅分成改革與國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展

作者：
楊得前（集美大學財經(jīng)學院）
汪 鼎（集美大學財經(jīng)學院）
王 玉（江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院）

始于1988年8月的國家火炬計劃，旨在推動科技與經(jīng)濟相結(jié)合，加速高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地（以下簡稱“特色產(chǎn)業(yè)基地”）是為貫徹落實火炬計劃而推進的一項重要工作。一方面，特色產(chǎn)業(yè)基地重點聚焦于先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等工業(yè)領(lǐng)域，是深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，與黨的二十大報告提出的“推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，構(gòu)建新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎”的目標高度契合。另一方面，特色產(chǎn)業(yè)基地凝聚了地方經(jīng)濟特色和科技創(chuàng)新資源，在形成創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群的過程中，有利于發(fā)揮特色優(yōu)勢、釋放發(fā)展?jié)撃埽弥嶓w經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長（李蘭冰 等，2020），同時增強地方財政“造血”能力。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，二十余年來，特色產(chǎn)業(yè)基地在數(shù)量上實現(xiàn)了快速增長。2021年我國特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量已達479個，廣泛分布在全國27個省份，有25萬多家企業(yè)入駐，工業(yè)總產(chǎn)值突破14萬億元，貢獻稅收7 255.6億元。但特色產(chǎn)業(yè)基地在數(shù)量上迅速增長的同時，其發(fā)展質(zhì)量卻仍有較大提升空間。在實踐中，種種因素導致考核不合格或取消認定資格的特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量占比較高，部分基地創(chuàng)新能力不足、高端人才欠缺、產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)類型偏窄、產(chǎn)業(yè)大而不強、產(chǎn)業(yè)特色不明顯等方面的問題仍亟待解決（李金華，2019）。黨的二十大報告強調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。為此，迫切需要尋求有效應(yīng)對措施，促進特色產(chǎn)業(yè)基地高質(zhì)量發(fā)展。
在引導產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的眾多方案中，稅收分成制度作為政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容和財政激勵的重要載體，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用（呂冰洋 等，2022；詹新宇 等，2021）。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府稅收分成比例的提高顯著地推動了地級市投資率的上升，其激勵效果在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)更為明顯（劉勇政 等，2021）。而在較高的增值稅分成激勵下，地方政府為獲得可觀的稅收收入，會增加生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的投資，而忽視公共民生領(lǐng)域（謝貞發(fā) 等，2019；薛鋼 等，2022）。上述文獻考察了稅收分成變化的財政激勵效應(yīng)，但鮮有文獻考察稅收分成制度調(diào)整對國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量的影響。
近年來，一項十分重要的稅收分成制度調(diào)整是2016年中央地方增值稅的“五五分成”改革。增值稅分成改革提高了地方政府增值稅分成比例，地方政府會有更強的動力發(fā)展工業(yè)，在工業(yè)稅基較高的地區(qū)更是如此。本文基于各地國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地的面板數(shù)據(jù)，利用強度雙重差分模型，考察增值稅分成改革對國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量擴張和質(zhì)量提升的影響，揭示其作用機制。

一、制度背景與理論分析
（一）制度背景
首先，在2012—2016年分階段實施營改增試點期間，為了推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，確保改革的順利進行，財政部和國家稅務(wù)總局明確指出要“保持現(xiàn)行財政體制基本穩(wěn)定”。每一次試點工作向前推進時，兩部門也都會聯(lián)合中國人民銀行，反復強調(diào)“試點期間收入歸屬保持不變”。其次，在2016年全面實施營改增以后，國務(wù)院為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟和拓展財源的積極性，有效緩解經(jīng)濟下行壓力，提出要適當提高地方分享增值稅的比例，通過增值稅“五五分成”的辦法，使地方在組織實現(xiàn)的增值稅收入中能夠分配到其中的50%。同時在有關(guān)文件中進一步指出，為了引導各地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)，鼓勵地方在經(jīng)濟發(fā)展中培植財源，增強地方財政“造血”功能，要繼續(xù)鞏固中央地方增值稅“五五分成”的收入劃分改革成果。
可以看到，在調(diào)動地方政府積極性的過程中，雖然保持中央地方財力格局穩(wěn)定是增值稅“五五分成”改革中的一項重要原則，但2016年增值稅“五五分成”改革前后，就原先一直繳納增值稅部分的收入和營改增部分的收入而言，地方政府對二者的相對依賴程度會發(fā)生明顯的結(jié)構(gòu)性變化。具體地，地方對營改增部分的收入分成比例會由100%降為50%，對原先一直繳納增值稅部分的收入分成比例會由25%提高到50%。這意味著，隨著增值稅“五五分成”改革的推進，相對營業(yè)稅改征的增值稅收入而言，地方政府會更加依賴于工業(yè)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域所組織實現(xiàn)的稅收利益。同時，改革前各省份增值稅收入與營業(yè)稅收入之比不一，增值稅分成改革會對地方政府發(fā)展工業(yè)產(chǎn)生不同的財政激勵程度，進而對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略調(diào)整產(chǎn)生不同影響（謝貞發(fā) 等，2019；李建軍 等，2021）。
（二）理論分析
地方政府在發(fā)展工業(yè)增加財政收入時，面臨兩條路徑選擇：一是“數(shù)量擴張”，通過擴大特色產(chǎn)業(yè)基地規(guī)模，擴張工業(yè)稅源數(shù)量，進而增加財政收入；二是“質(zhì)量提升”，通過提升特色產(chǎn)業(yè)基地稅源質(zhì)量，帶動財政收入增長。
近年來，為統(tǒng)籌工業(yè)質(zhì)的有效提升和量的合理增長取得明顯成效，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展越來越受到關(guān)注。特色產(chǎn)業(yè)基地作為地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，對促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。理論上講，在較高的增值稅分成激勵下，地方政府有動力兼顧特色產(chǎn)業(yè)基地的“數(shù)量擴張”和“質(zhì)量提升”，在擴大基地建設(shè)規(guī)模的同時，提高基地經(jīng)營效益，為未來稅源增長奠定基礎(chǔ)。長期看，這有利于提升特色產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)業(yè)競爭力，保障產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，促進財政收入可持續(xù)，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，進而使地方政府在競爭中保持長期優(yōu)勢。但在主體稅種缺位、特色產(chǎn)業(yè)基地稅源質(zhì)量提升面臨困難時，為緩解財力約束，地方政府也可能選擇主要依靠“數(shù)量擴張”來培植稅源。第一，特色產(chǎn)業(yè)基地涵蓋了新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的工業(yè)企業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收分成比例上升時，地方稅收自主權(quán)會相應(yīng)擴大，為了獲取更大份額的稅收收入，地方政府提高稅收努力的積極性將明顯增強（呂冰洋 等，2016）。因此，當特色產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)企業(yè)的稅收負擔因增值稅分成比例提高而進一步增加時，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的提升可能會相應(yīng)面臨一定阻礙。第二，雖然特色產(chǎn)業(yè)基地為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的融合集群發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，能夠通過提升企業(yè)創(chuàng)新水平來提高經(jīng)營效益，但是由于工業(yè)領(lǐng)域特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展具有投資周期長、投資風險高、投資見效慢等特點，在短期內(nèi)很難推動稅收收入的較快增長（解維敏，2012）。地方政府為降低財政增收的不確定性，在更高的增值稅分成激勵下，可能更傾向于同類特色產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)模仿等“數(shù)量擴張”方式培育稅源，增強財力保障。這不利于特色產(chǎn)業(yè)多樣性的拓展和產(chǎn)業(yè)鏈條的完善，進而充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)撃?。第三，相對特色產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的新興產(chǎn)業(yè)而言，中低端制造業(yè)的發(fā)展門檻較低，稅收增速較快，發(fā)展難度較低（高琳，2021）。增值稅分成比例的提高，可能也會激勵地方政府加強中低端制造業(yè)的規(guī)模擴張，并將土地、財政、信貸等資源向其傾斜，相對減少對特色產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的支持力度，致使部分特色產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展受到一定制約。
綜上，地方政府在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)基地的路徑選擇上具有不確定性，需要進一步的實證予以揭示。

二、研究設(shè)計

（一）計量模型設(shè)定
本文將2016年增值稅分成改革視為一項準自然實驗，參照Chen（2017）等的做法，采用強度雙重差分模型估計增值稅分成改革對特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展的影響。


式（1）中，下標i、t分別表示各個省份的特色產(chǎn)業(yè)基地和對應(yīng)年份。各省份特色產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展數(shù)量（oqi,t）和發(fā)展質(zhì)量（opi,t）為被解釋變量。Incentive×post為核心解釋變量。其中，Incentive為2016年增值稅分成改革對各地產(chǎn)生的財政激勵強度。post為2016年增值稅分成改革的時期虛擬變量，年份大于等于2016取值為1，年份小于2016取值為0。β為核心待估計系數(shù)，通過觀察β系數(shù)的方向和顯著性水平，可以識別增值稅分成改革對特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展的財政激勵效果。Xi,t為控制變量。εi,t為隨機擾動項。此外，本文還控制了個體固定效應(yīng)μi和年份固定效應(yīng)γt。
（二）變量說明
1.財政激勵強度。財政激勵強度（Incentive）指標用來度量2016年增值稅分成改革對地方政府發(fā)展工業(yè)產(chǎn)生的財政激勵的大小，以2010—2011年“各地組織實現(xiàn)的增值稅收入/各地組織實現(xiàn)的營業(yè)稅收入”這一相對比值的均值表示。采用這一度量方式的主要邏輯在于以下兩個方面。其一，該指標刻畫了增值稅分成改革對各地形成的財政激勵程度。增值稅分成改革后，地方政府源于工業(yè)領(lǐng)域的增值稅分成比例提升。這一比值越大，表明增值稅分成改革對該省份越有利，產(chǎn)生的財政激勵強度越大。其二，該指標反映了各個省份工業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)和對工業(yè)稅源的依賴程度。某一省份在2016年增值稅分成改革前，增值稅收入與營業(yè)稅收入比值越大，一方面表明，該省份工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)較好，能為該省份提供較大規(guī)模工業(yè)領(lǐng)域增值稅，具備通過發(fā)展工業(yè)，增加地方財政收入的能力；另一方面也表明，該省份在財政收入上也更加依賴工業(yè)稅源。選擇這一指標在2010—2011年的均值來反映財政激勵強度，主要出于以下兩方面考慮。其一，本文樣本的研究期間為2010—2021年，以樣本期初年份設(shè)定強度變量，能夠盡可能地避免其他因素對強度變量的內(nèi)生性影響。其二，樣本期間涵蓋了營改增試點階段，如果以2012—2015年“各地組織實現(xiàn)的增值稅收入/各地組織實現(xiàn)的營業(yè)稅收入”作為強度指標，其分子中會包含營業(yè)稅改征的增值稅收入，不能準確反映地方政府對工業(yè)領(lǐng)域增值稅收入的相對依賴程度，進而導致結(jié)果產(chǎn)生較大偏差。在穩(wěn)健性檢驗中，借鑒已有文獻，分別采用2010年和2011年的比值數(shù)據(jù)作為強度指標進行檢驗。
2.被解釋變量。（1）數(shù)量擴張。在特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)過程中，考慮到基地個數(shù)增加是“數(shù)量擴張”的重要標志，以“各地特色產(chǎn)業(yè)基地個數(shù)的對數(shù)值”度量特色產(chǎn)業(yè)基地的數(shù)量擴張。（2）質(zhì)量提升?？紤]到人均利潤是反映企業(yè)運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益的重要指標（馬雙 等，2019），在基準回歸中以“特色產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)工業(yè)企業(yè)的人均利潤水平對數(shù)值”衡量特色產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展質(zhì)量。
3.控制變量。為了克服其他因素對特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展的影響，對以下變量進行控制。（1）地方經(jīng)濟發(fā)展水平（lngdp），用人均GDP的對數(shù)值表示；（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（str），采用第三產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值的比值進行度量；（3）基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)情況（invest），以“當年公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資/GDP”表示；（4）外商投資水平（fdi），通過各地實際利用外資與GDP的比值來反映；（5）地區(qū)金融發(fā)展水平（fin），通過“金融機構(gòu)存貸款余額/GDP”指標進行刻畫；（6）市場化程度（mar），以各省固定資產(chǎn)投資中的非國有企業(yè)投資占比來衡量；（7）地區(qū)創(chuàng)新水平（inno），采用“發(fā)明專利申請數(shù)/專利申請總數(shù)”來反映。
（三）數(shù)據(jù)來源
本文以2010—2021年特色產(chǎn)業(yè)基地為研究樣本。主要數(shù)據(jù)來源于《中國火炬統(tǒng)計年鑒》《中國稅務(wù)年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》以及EPS數(shù)據(jù)庫、Wind數(shù)據(jù)庫。由于廣西的部分數(shù)據(jù)存在較多缺失，故剔除相關(guān)樣本。此外，因云南、海南、青海、西藏尚未建立國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地，故不包含在樣本中。為避免價格因素影響，本文將所有名義變量以2001年為基期的不變價進行了處理。主要變量定義及其描述性統(tǒng)計如表1（略）所示?？梢钥闯?，特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量、人均利潤和財政激勵強度的分布不均衡，存在較大差異。

三、實證結(jié)果與分析（略）


四、結(jié)論與啟示
國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地在發(fā)揮地方特色優(yōu)勢、加速高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上被寄予厚望。本文基于國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地2010—2021年的省際面板數(shù)據(jù)，采用強度雙重差分法評估了2016年增值稅分成改革對國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展的財政激勵效果，并揭示其具體影響機制。分析發(fā)現(xiàn)，2016年增值稅分成改革對各地工業(yè)發(fā)展形成了不同的財政激勵強度，分成激勵的增強在促進國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量快速擴張的過程中，對促進其質(zhì)量提升仍有較大空間。原因在于：一方面，在主體稅種缺位的情況下，面對較高的增值稅分成激勵，地方政府為實現(xiàn)財政收入快速增長以加強財力保障、促進財政平穩(wěn)運行，在特色產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)部，基地工業(yè)企業(yè)的稅收負擔將會增加，同時地方政府通過擴大同類特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)規(guī)模的方式，增加稅源規(guī)模；另一方面，由于中低端制造業(yè)的進入門檻較低、稅收增速較快，地方政府為進一步汲取財政收入，相應(yīng)會出現(xiàn)向中低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的偏向?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文得到如下幾點啟示。
第一，完善財稅激勵制度，引導地方政府更加注重特色產(chǎn)業(yè)基地提質(zhì)增效。盡管提高地方增值稅分成比例有助于緩解地方財政壓力、調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但在財政收入目標的約束下，較高的增值稅分成激勵在推動地方政府加強特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量擴張、為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)的同時，可能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇上也會引發(fā)產(chǎn)業(yè)稅負上升、產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)低度化等策略性的調(diào)整，不能對特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展質(zhì)量的提升給予充分支持。上述地方政府行為可能削弱工業(yè)領(lǐng)域相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)基地的作用，不利于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。這一系列后果與中央政策的初衷存在一定差距。建議進一步完善特色產(chǎn)業(yè)基地考核辦法，在考核指標體系中賦予特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展質(zhì)量更高的權(quán)重。根據(jù)評估結(jié)果，對綜合排名靠前的地區(qū)給予一定的財稅扶持政策，引導地方政府在重視特色產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量增長的同時，更加重視特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展質(zhì)量的提升，為實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)基地提質(zhì)增效提供更充分的財稅激勵制度保障。
第二，加快完善地方稅體系，強化地方稅稅源培育。2016年增值稅分成改革后，2016—2021年國內(nèi)增值稅收入占地方一般公共預(yù)算收入中稅收收入的比例為40%左右，占地方本級收入的比例為30%左右。可以發(fā)現(xiàn)，在缺少地方主體稅種的情況下，地方財政收入高度依賴增值稅收入，深刻影響了地方政府稅源建設(shè)行為。在此情形下，通過健全地方稅體系，有效降低地方財政收入中源于增值稅收入的比例，增加地方財政收入來源的多樣性，有助于弱化地方財政對增值稅收入的過度依賴，同時也能為今后增值稅分成制度的優(yōu)化提供更大的調(diào)整空間。
第三，完善特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套政策。特色產(chǎn)業(yè)基地在取得經(jīng)營成效的同時，也同樣存在發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象?？紤]到特色產(chǎn)業(yè)基地重點聚焦先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)領(lǐng)域，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策配套措施不可或缺。因此，在完善財稅激勵制度、健全地方稅體系的過程中，地方政府也要積極引導財政、信貸等資源的合理配置，為地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有效配套政策。通過這種方式，一定程度可以彌補地方資源稟賦的不足，有利于充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)基地的創(chuàng)新集群優(yōu)勢，避免國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地的功能異化。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2023年第11期。）

歡迎按以下格式引用：
楊得前，汪鼎，王玉.增值稅分成改革與國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展[J].稅務(wù)研究，2023（11）：103-111.


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