稅收分成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的激勵(lì)效應(yīng)

作者：

詹新宇（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

劉文彬（中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）

一、引言與文獻(xiàn)綜述
作為一種普遍的宏觀經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)象，政策當(dāng)局宣布某一個(gè)時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，并相應(yīng)配置資源的行為在全球范圍內(nèi)都廣泛存在（徐現(xiàn)祥 等，2017）。聚焦到我國(guó)，盡管學(xué)術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)話題的研究近年來(lái)才開(kāi)始興起，但是我國(guó)制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的行為由來(lái)已久，最早可以追溯到“七五”計(jì)劃時(shí)期。一直以來(lái)，這種以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理方式，在我國(guó)多層級(jí)的地方政府之間不斷演繹（周黎安 等，2015a）。由此可見(jiàn)，一方面，制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段；另一方面，地方政府制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是地方政府在進(jìn)行資源配置等微觀行為時(shí)的宏觀指導(dǎo)。
與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)也是地方政府官員個(gè)人追求的意識(shí)體現(xiàn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是地方政府官員追求政績(jī)實(shí)現(xiàn)自身追求的重要抓手。因而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的高低在某種程度上反映了地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主觀能動(dòng)性大小。不難理解的是，地方政府在制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)不可能是盲目或“拍腦袋”決定的，至少包含兩個(gè)決策因素：一是各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和各時(shí)期發(fā)展形勢(shì)等客觀條件，比如在新冠肺炎疫情負(fù)向沖擊下，各地區(qū)不得不適時(shí)調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)；二是地方政府出于財(cái)政激勵(lì)或政治晉升激勵(lì)而提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主觀追求。其中:前者屬于客觀因素，是地方政府制定下一年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)的主要參考對(duì)象；而后者則是能被地方政府官員管理和調(diào)控的，能夠體現(xiàn)為地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)的部分。本文把地方政府基于財(cái)政激勵(lì)或政治晉升激勵(lì)而提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的努力稱(chēng)為對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的“管理”，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理。而稅收分成作為政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容和財(cái)政激勵(lì)的重要體現(xiàn)（周黎安 等，2015b；呂冰洋 等，2016），很可能由于其改變影響地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)上“拔高”目標(biāo)的積極性。本文的研究即是對(duì)這一邏輯的驗(yàn)證?？v觀已有文獻(xiàn)，鮮有學(xué)者進(jìn)行這方面的探討。

二、實(shí)證設(shè)計(jì)
由于1994年的分稅制改革對(duì)中央與省級(jí)政府間的稅收分成關(guān)系作出了比較明確的安排，而省以下地方政府之間的稅收分成則存在多樣性，這為本文的實(shí)證檢驗(yàn)提供了豐富的材料。因而，本文主要聚焦于省以下地方政府間的稅收分成如何影響地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理行為。
（一）基準(zhǔn)實(shí)證模型
為了比較準(zhǔn)確地測(cè)度地級(jí)市政府在制定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)的“管理”行為，本文首先剔除地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的客觀影響，設(shè)定模型如下：

其中，i為個(gè)體變量，t為時(shí)間變量，θi為地區(qū)固定效應(yīng)，φt為時(shí)間固定效應(yīng)，ωi,t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。geyi,t表示地級(jí)市當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，gyi,t-1是地級(jí)市上一年的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，pgdpi,t-1為地級(jí)市上一年的人均GDP水平；completei,t-1為地級(jí)市上一年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)完成率。這些變量用來(lái)刻畫(huà)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定的影響（馬亮，2013；余泳澤 等，2017）。
通過(guò)模型（1）得到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的殘差值，將其視為剔除客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之后，地方政府能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的部分。然后，將這一殘差值對(duì)省與地級(jí)市政府間的稅收分成進(jìn)行回歸，從而探討稅收分成這一政府間財(cái)政關(guān)系如何影響地級(jí)市政府的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理行為。為此，設(shè)定如下回歸模型：

gey_resi,t即表示地級(jí)市當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)中剔除經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)之后的“管理”的部分。taxsharei,t表示地級(jí)市的稅收分成。controli,t為控制變量，具體包括：（1）市委書(shū)記年齡（youngi,t）；（2）市委書(shū)記任期（tenurei,t）；（3）市委書(shū)記任期的平方（tenure_sqi,t）；（4）第二產(chǎn)業(yè)比重（indi,t）。μi為地區(qū)固定效應(yīng)，λt為時(shí)間固定效應(yīng)，εi,t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。
（二）變量和數(shù)據(jù)說(shuō)明
1.被解釋變量。被解釋變量包括地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（geyi,t），以及剔除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的部分（gey_resi,t）。
筆者通過(guò)查詢政府工作網(wǎng)站信息、經(jīng)濟(jì)年鑒以及其他網(wǎng)絡(luò)資源得到2000～2018年的地級(jí)市政府工作報(bào)告，隨后手工整理得到政府工作報(bào)告中公布的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)數(shù)據(jù)（geyi,t）。通常，市級(jí)人大會(huì)議在每年的1月下旬至2月中旬召開(kāi)，市長(zhǎng)代表市政府向市級(jí)人大代表作政府工作報(bào)告，總結(jié)回顧上一年的主要成績(jī)，公布當(dāng)年包括GDP計(jì)劃增長(zhǎng)目標(biāo)在內(nèi)的各類(lèi)工作目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)這些公開(kāi)承諾而較為詳盡地闡述各項(xiàng)投資、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅支撐政策。
對(duì)模型（1）進(jìn)行回歸，得到的殘差項(xiàng)即為模型（2）的被解釋變量gey_resi,t。本文通過(guò)兩階段回歸，將地級(jí)市當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)中由上一年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況等客觀因素決定的部分，與地方政府出于財(cái)政或政治激勵(lì)而人為操縱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，以激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理部分進(jìn)行“剝離”，探究稅收分成這一財(cái)政激勵(lì)的改變將如何影響地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理行為。
2.核心解釋變量。核心解釋變量是各省與省以下地級(jí)市之間的稅收分成指標(biāo)。綜觀已有測(cè)度稅收分成的文獻(xiàn)，大多將其與政府間財(cái)政分權(quán)程度的衡量掛鉤，且學(xué)者們出于各自的數(shù)據(jù)可得性和研究目的，用來(lái)計(jì)算政府間稅收分成程度的指標(biāo)也各有不同（周黎安 等，2015b；毛捷 等，2018；呂冰洋 等，2016）。其中，呂冰洋 等（2016）將省以下的市、縣看作一個(gè)整體，探討了省與地級(jí)市（含縣）政府間的稅收分成關(guān)系將如何影響全市企業(yè)實(shí)際稅率。本文地級(jí)市稅收分成指標(biāo)的測(cè)度即借鑒了呂冰洋 等（2016）省以下彈性稅收分成的計(jì)算方式，原因在于本文的被解釋變量為地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)及其回歸殘差項(xiàng)，從指標(biāo)測(cè)算范圍看，呂冰洋 等（2016）測(cè)度稅收分成的方式與本文被解釋變量的涵蓋范圍存在良好的對(duì)應(yīng)關(guān)系。與此同時(shí)，由于增值稅是主體稅種之一，為了分析簡(jiǎn)便，本文在基準(zhǔn)模型（2）中采用增值稅分成（ts_vat）進(jìn)行回歸。此外，為提高實(shí)證結(jié)果的說(shuō)服力，后文對(duì)此還進(jìn)行了一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)。
在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理之后，考慮到計(jì)劃單列市的稅收征管體制和稅收分成安排有其特殊性，因此刪去深圳、廈門(mén)、青島、寧波、大連5個(gè)城市，同時(shí)由于數(shù)據(jù)缺失，進(jìn)一步刪除?？诤腿齺?，最終本文使用的樣本為241個(gè)地級(jí)市。
3.控制變量。從政治晉升激勵(lì)的視角來(lái)研究地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，是近年來(lái)解釋“中國(guó)奇跡”的一支重要文獻(xiàn)（張軍 等，2007）。與此同時(shí)，地方官員的政治晉升激勵(lì)也是理解我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的重要視角，因此，為了控制官員政治晉升激勵(lì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定的影響，本文選取市委書(shū)記的年齡和任期作為官員特征的代表性變量加以控制（馬亮，2013；余泳澤 等，2017）。其中youngi,t為表示市委書(shū)記年齡的虛擬變量，當(dāng)市委書(shū)記的年齡小于或等于總樣本中市委書(shū)記年齡的均值時(shí)，youngi,t取值為1，否則為0；tenurei,t為市委書(shū)記的任期，具體含義為t時(shí)期是i市市委書(shū)記在該地區(qū)上任的第幾年，上任第一年的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是其對(duì)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定能否產(chǎn)生影響。綜合政府工作報(bào)告的時(shí)間情況，本文認(rèn)為當(dāng)年3月之前上任的政府官員對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定能產(chǎn)生顯著影響。同時(shí)，借鑒馬亮（2013）和余泳澤 等（2017）的研究，進(jìn)一步加入官員任期的平方項(xiàng)（tenure_sqi,t）。此外，地區(qū)工業(yè)化程度會(huì)影響地方政府的稅收分成比例（周黎安 等，2015b），因而本文控制第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重（indi,t）。

三、實(shí)證分析（略）

四、研究結(jié)論與對(duì)策建議
本文從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)視角出發(fā)，探究了我國(guó)稅收分成體制下，在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用的地級(jí)市政府對(duì)于稅收分成比例變化的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)變化。
（一）研究結(jié)論
通過(guò)收集和整理我國(guó)地市級(jí)政府工作報(bào)告中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，本文實(shí)證探究了稅收分成對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的影響。研究發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市稅收分成比例的提高將使得地級(jí)市政府進(jìn)行積極的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理，努力提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，且該結(jié)論在經(jīng)歷一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)之后依然成立。地方政府提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的發(fā)展動(dòng)機(jī)，最終通過(guò)支出競(jìng)爭(zhēng)而非稅收競(jìng)爭(zhēng)策略拉動(dòng)轄區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得以實(shí)現(xiàn)。
（二）對(duì)策建議
基于以上研究結(jié)論，本文提出以下對(duì)策建議：
1.可在條件成熟時(shí)，把消費(fèi)稅所有品目改為中央和地方共享稅。消費(fèi)稅是僅次于增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的第四大稅種。2019年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》明確指出應(yīng)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并將消費(fèi)稅收入穩(wěn)步下劃地方。要求在征管可控的前提下，把消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段先對(duì)高檔手表、貴重首飾等品目實(shí)施改革；改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方?，F(xiàn)階段的消費(fèi)稅改革舉措有利于調(diào)動(dòng)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理的積極性。在將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，建議把消費(fèi)稅所有品目改為中央和地方共享稅。消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移與消費(fèi)稅收入中央與地方分享改革將進(jìn)一步激勵(lì)地方政府努力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。
2.逐步提高企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅地方分享比例。本文的實(shí)證結(jié)果表明，地方政府稅收分成比例的提高將激勵(lì)其進(jìn)行積極的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理。近年來(lái)，企業(yè)所得稅收入增長(zhǎng)較快，但由于企業(yè)所得稅地方分享比例較低，致使地方財(cái)政從中“獲益”不多。在個(gè)人所得稅領(lǐng)域，個(gè)人所得稅提高工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和增加6項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)附加扣除的改革，顯著降低了居民稅收負(fù)擔(dān)，但與此同時(shí)又進(jìn)一步增加了地方財(cái)政壓力，從而影響了地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)獲取所得稅收入的積極性。因此，為激勵(lì)地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，建議將地方政府在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中的稅收分成比例提高到50%。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第4期。）

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