中央經(jīng)濟(jì)工作會議：2021年三大稅改任務(wù)

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議：2021年三大稅改任務(wù)

本文節(jié)選自《中央經(jīng)濟(jì)工作會議釋放的稅收改革信號》一文

作者：涂龍力，原國家稅務(wù)總局楊州稅務(wù)學(xué)院副院長

黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時(shí)期要“完善現(xiàn)代稅收制度”?！?lt;中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議>輔導(dǎo)讀本》中財(cái)政部劉昆部長在闡述“進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度，切實(shí)發(fā)揮稅收功能作用”時(shí)指出了完善現(xiàn)代稅收制度的三大任務(wù)，即健全地方稅體系，培育地方稅源;健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重;深化稅收征管制度改革。根據(jù)五中全會精神，中央經(jīng)濟(jì)工作會議做了如下相應(yīng)安排：

　　01、繼續(xù)推進(jìn)個(gè)人所得稅改革

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議在闡述堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)時(shí)指出，擴(kuò)大消費(fèi)最根本的是促進(jìn)就業(yè)，完善社保，優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中等收入群體，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。這是個(gè)人所得稅改革最直接、最基本的任務(wù)。讀者可能會質(zhì)疑，個(gè)人所得稅法去年不是實(shí)施修改法案了嗎，怎么劉昆部長又重提“適時(shí)推進(jìn)個(gè)人所得稅改革修法”，并且還提出了合理擴(kuò)大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，完善吸引境外高端人才政策體系的具體修改意見?

　　黨的十九大明確了個(gè)人所得稅改革的定位，即“擴(kuò)大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入”。2019年的個(gè)人所得稅改革盡管力度較大，特別是增加專項(xiàng)扺扣、實(shí)行四項(xiàng)分類項(xiàng)目轉(zhuǎn)綜合的亮點(diǎn)突出，但距十九大的定位尚存較大距離需進(jìn)一步完善，比如還存在相當(dāng)多因“抵扣不能”而被改革邊緣化的弱勢群體。中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)指出，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。如果說，從第九個(gè)五年規(guī)劃至第十三個(gè)五年規(guī)劃，我們改革開放已經(jīng)讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來的話，那么，從第十四個(gè)五年規(guī)劃開始，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕這一社會主義核心價(jià)值目標(biāo)，這正是人民至上這一黨的最高宗旨的要求。個(gè)人所得稅占比是判斷一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和國民收入分配結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)，目前我國第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的地位與基尼數(shù)奇高相悖而存的現(xiàn)象迫切要求推進(jìn)個(gè)人所得稅結(jié)構(gòu)性改革。

　　適時(shí)推進(jìn)個(gè)人所得稅改革的路徑在哪?中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。深化個(gè)人所得稅供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線在哪?在結(jié)構(gòu)性改革。個(gè)人所得稅結(jié)構(gòu)性改革包括三個(gè)層面：第一層，調(diào)整直接稅與間接稅結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會明確指出，逐步提高直接稅比重，逐步提高目前直接稅僅占30%的結(jié)構(gòu)。因此，“十四五”時(shí)期直接稅應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)式、結(jié)構(gòu)性的增量改革，而間接稅則應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)式、結(jié)構(gòu)性的減量改革。第二層、調(diào)整直接稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)。當(dāng)前主要是調(diào)整企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的結(jié)構(gòu)。企業(yè)所得稅最高稅率與個(gè)人所得稅邊際最高稅率相差20個(gè)點(diǎn)是導(dǎo)致兩稅比重失衡的重要因素之一，因此，“十四五”時(shí)期調(diào)整兩個(gè)直接稅結(jié)構(gòu)即降企提個(gè)是結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之意。第三層，調(diào)整個(gè)人所得稅要素結(jié)構(gòu)改革，包括項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性調(diào)整即勞務(wù)與資本結(jié)構(gòu)性改革(提資降勞)，綜合與分類結(jié)構(gòu)性改革(擴(kuò)綜降分)，專項(xiàng)扣除結(jié)構(gòu)性改革(提高標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)、動態(tài)平衡等)。個(gè)人所得稅結(jié)構(gòu)性改革的終極目標(biāo)是，將我國現(xiàn)行寶塔形分配結(jié)構(gòu)調(diào)整為橄欖形分配結(jié)構(gòu)，毋容置疑，這樣一種分配結(jié)構(gòu)不是一個(gè)個(gè)人所得稅能夠獨(dú)立完成的，需出組合拳才能實(shí)現(xiàn)。

　　02、穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法

　　黨的十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)立法”以來歷時(shí)8年，這期間全國人大兩次列入立法規(guī)劃，《政府工作報(bào)告》也由“穩(wěn)妥推進(jìn)”到“穩(wěn)步推進(jìn)”，特別是十九大明確提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位”以來，中央高層各種重要會議都重申“只住不炒”這一定位。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將解決好大城市住房突出問題列為2021年八項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，再次重申要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位。十八屆三中全會提出的房地產(chǎn)稅何時(shí)出臺?這需厘清以下幾個(gè)基本問題：

　　第一、影響市場房價(jià)因素與房地產(chǎn)稅改革與立法定位

　　二者是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)問題。

　　首先，經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理告訴我們，市場商品價(jià)格主要受供求關(guān)系左右。十幾年來我國市場商品房供求失衡從而引發(fā)房價(jià)非理性暴漲的主要因素有：單一的住房制度改革;單一的投資主體和單一的商品房供給形成的壟斷;城市發(fā)展規(guī)模引起的流動人口的集聚以及中國傳統(tǒng)文化固化的財(cái)產(chǎn)觀等等，加之非經(jīng)濟(jì)因素的影響，本世紀(jì)以來中國城市房價(jià)尤其是一線大城市受多種因素疊加影響一直呈非理性上漲趨勢。

　　其次，稅收具有籌集財(cái)政資金、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)三大功能，但是任何一個(gè)稅種都只是國家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)治理的政策工具，其三大功能難以集于一身，總是會有倚重。因此，開征一個(gè)稅種首先要厘清其首要功能定位。關(guān)于房地產(chǎn)稅的立法宗旨或改革定位，長期以來有三種爭議：一是籌集地方財(cái)政資金;二是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)的貧富差距;三是調(diào)節(jié)房價(jià)。當(dāng)對一稅種的定位尚未達(dá)成基本共識之前，改革和立法就會滯后。當(dāng)前的“只住不炒”顯然具有特殊的含義即強(qiáng)調(diào)其民生含義而遏制其投資含義。

　　因此，不能將市場房價(jià)非理性漲價(jià)與房地產(chǎn)稅立法混為一談。

　　第二、影響房地產(chǎn)稅立法滯后的三大因素

　　除上立法宗旨與改革定位外，影響房地產(chǎn)稅立法滯后還有住房制度、土地制度、財(cái)稅體制等三大主要因素。

　　首先，單一市場分配的住房制度。我國的住房制度改革歷經(jīng)了單一的福利分配到單一的市場分配，這是影響房地產(chǎn)稅改革與立法的第一個(gè)制度性因素。十九大提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2021年中經(jīng)會指出“要高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場?！弊》恐贫扔蓡诬壸冸p軌為房地產(chǎn)稅改革與立法奠定了制度基礎(chǔ)。深圳住房制度由香港型向新加坡型的變軌改革，為盡快出臺房地產(chǎn)稅法提供了借鑒。需要強(qiáng)調(diào)的是，住房雙軌制后要加強(qiáng)市場監(jiān)管，中經(jīng)會明確要求，要降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，整頓租賃市場秩序，規(guī)范市場行為，對租金水平進(jìn)行合理調(diào)控。對哪些不法租賃壟斷中介機(jī)構(gòu)尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)防范。

　　其次，土地的雙軌制是形成土地財(cái)政和影響房地產(chǎn)稅立法的重要因素。土地公有、房產(chǎn)私有的雙軌制是反對開征房地產(chǎn)稅觀點(diǎn)的重要法律依據(jù);小產(chǎn)權(quán)房合理不合法是強(qiáng)制拆除、開征房地產(chǎn)稅的最大障礙。土地制度的改革勢在必行。早在黨的十八屆三中全會就指出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2021年中經(jīng)會明確指出，“土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計(jì)劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用。”這為土地制度改革指明了方向，也為多渠道保障、租購并舉的住房制度落實(shí)了具體措施。但土地制度改革的難度較大，只能逐步推進(jìn)。

　　最后，完善分稅制財(cái)政體制是開征房地產(chǎn)稅的基礎(chǔ)性前提條件。完善分稅制的關(guān)鍵與難點(diǎn)在于中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的剪刀差，這種剪刀差使土地財(cái)政演變成金融財(cái)政、債務(wù)財(cái)政，在吹大了房地產(chǎn)泡沫的同時(shí)也潛伏著巨大的杠桿風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九屆五中全會指出，“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力?！逼诖嗄甑慕∪∫韵路侄愔曝?cái)政體制，“十四五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)全面推行了。

　　03、優(yōu)化稅收營商環(huán)境，提高稅收治理能力現(xiàn)代化

　　習(xí)近平總書記指出，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機(jī)制障礙，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中經(jīng)會指出，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，推進(jìn)“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

　　財(cái)稅是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。優(yōu)化營商環(huán)境包括優(yōu)化稅收營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境包括優(yōu)化實(shí)體稅收制度環(huán)境和優(yōu)化程序稅收制度環(huán)境。優(yōu)化實(shí)體稅收制度營商環(huán)境主要指稅收負(fù)擔(dān)，我國法定稅負(fù)近幾年最高未到20%;國際可比法定稅負(fù)即社保費(fèi)(外國為稅)未到24%(近兩年更低)。優(yōu)化程序制度營商環(huán)境主要指納稅便利度，包括納稅次數(shù)與納稅時(shí)間。據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國納稅指標(biāo)排名比去年提升16位。中經(jīng)會指出，營商環(huán)境包括市場化、法治化、國際化。海南自貿(mào)港推出的稅收營商環(huán)境改革方案體現(xiàn)了“三化”要求、重慶的多稅種合并申報(bào)改革方案體現(xiàn)了征收簡便化的要求，隨著全面推廣電子發(fā)票、分步推進(jìn)建成全國統(tǒng)一的新一代智能化電子稅務(wù)局，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集中的全國稅收征管信息庫，持續(xù)推進(jìn)涉稅信息共享平臺建設(shè)等現(xiàn)代科技手段的廣泛運(yùn)用，稅收征管現(xiàn)代化的程度會越來越高，稅收營商環(huán)境會越來越好。