楊 慶：數(shù)字經(jīng)濟對稅收治理轉(zhuǎn)型的影響與對策——基于政治經(jīng)濟學和治理理論分析視角

作者：楊 慶
吉林大學行政學院

數(shù)字技術(shù)引發(fā)了國家治理的深度變革，對已有的治理理念、政策措施、制度規(guī)則和技術(shù)手段產(chǎn)生了巨大影響。稅收作為國家治理的重要組成部分，在數(shù)字技術(shù)的沖擊下也面臨著制度調(diào)整與革新。面對數(shù)字經(jīng)濟帶來的新機遇和新考驗，我們既需要以包容審慎的政策措施來積極助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，更需要調(diào)整政府監(jiān)管的體制，加快稅收治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，著力構(gòu)建更加一體化、法治化、信息化的數(shù)字經(jīng)濟稅收體制。本文將結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟的基本特征以及稅收治理的實際，運用馬克思主義政治經(jīng)濟學中的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系理論以及治理相關(guān)理論，通過分析新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)和新模式帶來的新挑戰(zhàn)，研究包括稅務機關(guān)在內(nèi)的治理理念、方式、技術(shù)和組織的變革路徑，提出當前我國在推進稅收治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程中，加快稅收監(jiān)管工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐策略。

一、數(shù)字經(jīng)濟的特征及其對稅收治理的影響分析
互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速變革，催生了大量新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式。在一定意義上，這些新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)和新模式代表了新的生產(chǎn)力，而新的生產(chǎn)力的出現(xiàn)必然促進原有生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與變革。正如馬克思所言，“隨著新的生產(chǎn)力的獲得，人們便改變自己的生產(chǎn)方式，而隨著生產(chǎn)方式的改變，他們便改變所有不過是這一特定生產(chǎn)方式的必然關(guān)系的經(jīng)濟關(guān)系”。新經(jīng)濟系統(tǒng)中，技術(shù)、組織和制度相互作用過程的本質(zhì)在于通過新興技術(shù)的應用進行資源配置的優(yōu)化，推動人類政治、經(jīng)濟和社會活動更加協(xié)調(diào)與高效，從而形成新的生產(chǎn)組織形式。恩格斯指出：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中、到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找?！?經(jīng)濟基礎決定上層建筑。現(xiàn)實中的一切都是從物質(zhì)資料生產(chǎn)的基礎上發(fā)展而來。作為一種新的生產(chǎn)組織形式，數(shù)字經(jīng)濟主要側(cè)重于資源配置與特定的社會生產(chǎn)方式的結(jié)合，在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動中揭示資源配置方式的演進趨勢。

（一）“看不見的手”趨向可見，稅收治理急需加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型
傳統(tǒng)西方經(jīng)濟學認為，市場通過價格和供求機制發(fā)揮作用，是一只“看不見的手”，引導資源流向最有效的地方。在信息不完全條件下，生產(chǎn)者和消費者必然是有限理性決策，市場錯配和資源浪費必然存在。然而，數(shù)字經(jīng)濟時代的信息量與數(shù)據(jù)量呈幾何式增長，從生產(chǎn)到消費諸環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)極大地彌補了傳統(tǒng)市場中的信息不對稱問題，平臺企業(yè)掌握著供求雙方大量數(shù)據(jù)，通過在線匹配平臺把生產(chǎn)者和消費者直接對接起來，從根本上解決生產(chǎn)者和消費者一直以來難以充分掌握信息的問題，從而提升各種資源的利用效率，并進一步增進社會福利?？梢哉f，數(shù)字經(jīng)濟讓生產(chǎn)者能夠清晰地掌握市場發(fā)展的機會、特征乃至規(guī)律，從而精準把握消費需求，提高供給效率，創(chuàng)造更多價值。與此對應，也能讓消費者的個性化需求更好地得到滿足。雖然無論是傳統(tǒng)經(jīng)濟的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還是新經(jīng)濟的發(fā)展，因信息不對稱帶來的摩擦成本得到極大降低，經(jīng)濟社會運行的整體效能得到極大提高，為稅收治理提供了重要的發(fā)展機遇。然而，機遇與挑戰(zhàn)并存，數(shù)字經(jīng)濟時代市場交易的主體與方式也正隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型而趨向復雜化。整體來看，交易主體規(guī)模會極大增加，交易方式更加復雜和多元，且呈現(xiàn)出零散化、微型化趨勢。在此背景下，加快稅收治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型極為迫切，增強數(shù)字化治理能力顯得尤為重要。

（二）投資驅(qū)動趨向無形，無形資產(chǎn)價值評估挑戰(zhàn)稅基確認模式
傳統(tǒng)經(jīng)濟增長“三駕馬車”中的投資主要指固定資產(chǎn)投資，而數(shù)字經(jīng)濟則更傾向于無形資產(chǎn)的投資。數(shù)字經(jīng)濟時代的科技型企業(yè)普遍存在輕固定資產(chǎn)、重研發(fā)投入的特點，大量的風險投資資金涌向大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實等新技術(shù)的研發(fā)，從經(jīng)濟社會的增長到企業(yè)利潤的創(chuàng)造都呈現(xiàn)出更加依靠無形資產(chǎn)投入的特點。此類新型商業(yè)模式的層出不窮，本質(zhì)上是信息技術(shù)應用和社會主體聯(lián)結(jié)的創(chuàng)新，但在其成功之前我們很難評估它的價值。就稅收而言，如何確定數(shù)據(jù)資產(chǎn)納稅義務的發(fā)生、歸集成本投入、進行成本分攤，特別是如何定義數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值及其使用方式，都需要在制度和機理層面進行全新的設計。

（三）邊際效益遞減趨向未減，網(wǎng)絡外部性挑戰(zhàn)稅源辨識能力
傳統(tǒng)經(jīng)濟體系普遍存在邊際效益遞減規(guī)律，即邊際產(chǎn)量會隨著可變要素投入量的逐步增加而增加，但當可變要素與固定要素的配合比例達到一定程度時，邊際產(chǎn)量就會接近頂峰。此后，隨著可變要素的繼續(xù)投入，在其他要素數(shù)量不變的情況下，邊際產(chǎn)量就會不斷減少。然而，數(shù)字經(jīng)濟不存在邊際效益遞減的現(xiàn)象。一方面是因為數(shù)字信息產(chǎn)品具有邊際成本遞減特征，理論上互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品可以不斷復制，額外生產(chǎn)的成本幾乎為零；另一方面是因為數(shù)字信息產(chǎn)品具有網(wǎng)絡外部性，隨著互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)帶來用戶數(shù)量的增長，產(chǎn)品的收益不斷遞增。這種幾乎零成本的擴張背后是復雜的網(wǎng)絡交互關(guān)系、多樣的經(jīng)營模式和跨國界跨區(qū)域交易。這便帶來更多的收入如何確認，成本如何歸集、分攤等問題，對稅務機關(guān)的稅源辨識和納稅義務確定能力提出了巨大挑戰(zhàn)。

（四）交易實現(xiàn)趨向虛擬和無限，“無接觸+海量交易”挑戰(zhàn)稅收治理能力
不同于偏重物理存在的傳統(tǒng)經(jīng)濟活動，數(shù)字經(jīng)濟的交易活動更多呈現(xiàn)虛擬性特點。例如，傳統(tǒng)意義上的服務業(yè)具有“不可貿(mào)易”規(guī)則，因為傳統(tǒng)服務業(yè)往往要求人和人密切接觸，而數(shù)字經(jīng)濟通過數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)的應用，不需要人與人進行密切接觸亦可完成服務業(yè)活動。在數(shù)字經(jīng)濟條件下稅收治理的對象突破傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費實現(xiàn)方式，“平臺+個人”的平臺式就業(yè)與消費成為基本景觀，全球億萬個體成為數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成者。數(shù)字經(jīng)濟為社會創(chuàng)造無數(shù)自主就業(yè)的機會，數(shù)字產(chǎn)品交易則跨越國界、跨越時空。在這一過程中，資源利用效率更高的企業(yè)通過對流程化信息和知識提供封裝供給，同時，消費主體開始具備數(shù)據(jù)需求和供給的雙重屬性，并以社會生產(chǎn)的方式參與到社會經(jīng)濟循環(huán)的利潤轉(zhuǎn)化與分享中，從而推動個性化、智能化生產(chǎn)方式變革?？梢哉f，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)深刻改變經(jīng)濟運行規(guī)則，稅務部門必須盡快徹底改變傳統(tǒng)的治理理念、手段和工作方式，才能有效迎應新的稅收治理實踐考驗。

（五）公平競爭趨向反數(shù)據(jù)壟斷，數(shù)據(jù)安全管理和第三方合作治理成為稅收治理能力的要害
傳統(tǒng)意義上，反壟斷通過一系列法律法規(guī)和措施機制維護公平競爭的市場秩序，以保障市場機制有效發(fā)揮作用和市場經(jīng)濟的正常有序運行。區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的反壟斷，數(shù)字經(jīng)濟背后是數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)交易等數(shù)據(jù)行為。這些數(shù)據(jù)行為所引發(fā)的競爭問題正日益顯現(xiàn)，其本質(zhì)在于數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、用戶隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全問題，往往會涉及算法共謀、價格歧視、數(shù)據(jù)濫用等。這都與市場的競爭息息相關(guān)。事實上，大型數(shù)據(jù)服務企業(yè)正在成為包括稅收治理在內(nèi)的政府各領域治理的潛在合作者和重點監(jiān)管對象。這直接關(guān)系公共利益、市場秩序和公民權(quán)益。能否構(gòu)建安全、穩(wěn)固、高效的數(shù)據(jù)管理運營架構(gòu)，對于提升應對數(shù)字經(jīng)濟的稅收治理能力極為關(guān)鍵。

二、數(shù)字經(jīng)濟時代稅收治理轉(zhuǎn)型的相關(guān)理論分析
數(shù)字化治理是一種新興的治理范式，表面看這是技術(shù)應用的方法和能力問題，本質(zhì)上是權(quán)力的再分配，是傳統(tǒng)政府權(quán)力、市場和社會主體參與國家治理的一次裂變，根本的目標是要體現(xiàn)以人民為中心的“智慧服務”與“智慧治理”。稅收聯(lián)系經(jīng)濟社會的廣泛性，決定了其治理轉(zhuǎn)型的重要性和艱巨性。我們要迎接數(shù)字經(jīng)濟時代，就必須重新審視傳統(tǒng)意義上的政府這個“有形之手”、市場這個“無形之手”、社會這個“自治之手”，重新梳理數(shù)字經(jīng)濟對傳統(tǒng)稅收治理正在產(chǎn)生和潛在帶來的巨大改變，及其背后的新邏輯、新要義、新方向，為轉(zhuǎn)型策略選擇提供理論支撐和路徑指引。

（一）從生產(chǎn)力理論的視角看，數(shù)據(jù)這一新興生產(chǎn)要素正成為變革的驅(qū)動源，是構(gòu)建新稅收治理體系的核心
數(shù)字經(jīng)濟關(guān)注的并非單純的數(shù)據(jù)，而是互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)普及應用后，在萬物互聯(lián)的環(huán)境下所形成的數(shù)據(jù)集合，也就是經(jīng)過數(shù)字化處理后的大數(shù)據(jù)。其核心是如何通過便利、低成本的數(shù)據(jù)技術(shù)分析把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為信息，并通過這些信息來了解事件的真相、尋求事件之間的關(guān)聯(lián)性、建立最有效的預測模型，進而實現(xiàn)對不可見因素未來狀態(tài)的預見。稅收幾乎聯(lián)系著經(jīng)濟社會的每一個主體，研究如何提升一個國家的稅收治理能力，對從實證的視角論證生產(chǎn)力理論在治理實踐中的應用具有重要意義。因此，構(gòu)建新的稅收治理體系應緊緊抓住數(shù)據(jù)這一核心生產(chǎn)要素，從其本質(zhì)特征入手，多角度揭示其作為資源的稀缺性以及與其他生產(chǎn)要素之間的替代關(guān)系和作用機理。同時，要深入探究數(shù)據(jù)的定價基礎、價格運行機制和產(chǎn)權(quán)制度安排，從而厘清純粹公共品、私人品與準公共品的選擇困境。此外，數(shù)字經(jīng)濟時代，還要聯(lián)系稅收治理實踐，更好地將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為可用于預測分析和決策判斷的信息，加快稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過構(gòu)建“以數(shù)據(jù)高效、全面、精準處理為核心”的基礎稅源管理體系，建立全新的稅收征管資源配置模式和制度運行架構(gòu)，進一步提升稅收征管效能和納稅服務品質(zhì)。

（二）從制度變遷理論的視角看，制度環(huán)境的重新建構(gòu)已成為順應變革的必選項，是構(gòu)建新稅收治理體系的關(guān)鍵
制度是歷史的，也是現(xiàn)實的。制度一旦形成就會具有自我強化的特性，形成路徑依賴。一般而言，這種依賴會隨著時間漸進變遷，但也存在劇烈變動的可能。數(shù)字經(jīng)濟的出現(xiàn)，從某種程度上根本性地改變了傳統(tǒng)稅收治理所依托的經(jīng)濟社會環(huán)境，并對公共治理的政策選擇、治理結(jié)構(gòu)及其技術(shù)運行造成了巨大變革壓力。對稅收治理而言，無論是治理對象、治理主體、治理手段還是治理方式，都面臨著全新的呈現(xiàn)形態(tài)，傳統(tǒng)的稅收治理架構(gòu)將難以承負新的治理使命。例如，數(shù)字經(jīng)濟時代的稅收治理主體更加多元，不僅僅是過去的政府—納稅人模式，政府—大型數(shù)據(jù)服務企業(yè)—納稅人、政府部門之間以及國家之間的利益更加深度捆綁，稅收治理結(jié)構(gòu)更加復雜，受各種利益主體博弈影響帶來的制度設計難度更大。制度環(huán)境的急劇變遷必然會推動制度變革，尤其是技術(shù)進步下的制度演變，更是一種制度創(chuàng)新的過程。在數(shù)字經(jīng)濟不斷深化的客觀環(huán)境下，稅收治理體系要緊隨外部環(huán)境的變化，動態(tài)調(diào)適其體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，通過制度的不斷創(chuàng)新來提升制度的適應性，形成高效的稅收治理能力以提升制度的執(zhí)行力。這雖勢在必行，卻頗為艱難。

（三）從協(xié)同治理理論的視角看，通過解析多元主體及其復雜利益格局調(diào)整的路徑選擇，有助于見微知著地把握協(xié)同治理的推進策略
協(xié)同治理包括實質(zhì)參與、共享動機、聯(lián)合行動能力三個關(guān)鍵要素，主體間的協(xié)同有利于能力與資源整合，從而實現(xiàn)棘手問題的解決。數(shù)字經(jīng)濟治理應構(gòu)建多元主體間的領導協(xié)調(diào)機制，這是實質(zhì)參與的保障；構(gòu)建信息公開與信息共享機制，這是共享動機的保障；構(gòu)建法律和規(guī)則體系協(xié)同機制，這是聯(lián)合行動能力的保障。透過稅收這一視角，公共部門所面對的主體協(xié)作性、利益博弈性、治理網(wǎng)絡性、協(xié)商多維性挑戰(zhàn)更加現(xiàn)實和具體。作為一個新興的學術(shù)概念，學術(shù)界對于協(xié)同治理含義尚未形成共識?，F(xiàn)有的研究大多停留在理論基礎、價值功能層面，缺乏較為系統(tǒng)的實證研究分析和機制思路設計。筆者認為，探究順應數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展要求、推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化路徑選擇背后的建構(gòu)邏輯，應從實證分析中找尋協(xié)同治理理論應用的一些關(guān)鍵策略。例如，可運用區(qū)塊鏈技術(shù)手段實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)信息鏈和稅務信息鏈的合作，以便為更深入和系統(tǒng)把握協(xié)同治理實踐規(guī)律，優(yōu)化公共事務治理的制度安排、關(guān)系構(gòu)建和決策過程提供參考，這也對豐富和發(fā)展治理理論體系具有積極鏡鑒。

（四）從組織變革理論的視角看，通過研究稅收治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐案例，有助于更好地理解和把握公共部門變革與創(chuàng)新的戰(zhàn)略選擇
科技發(fā)展的日新月異，不僅為企業(yè)創(chuàng)造社會價值和經(jīng)濟價值帶來有利條件，同時也對包括政府組織在內(nèi)的各類管理者提出了挑戰(zhàn)。如果說摩爾定律是數(shù)字化創(chuàng)新的技術(shù)性體現(xiàn)，那么“數(shù)字化轉(zhuǎn)型第一定律”或稱為“喬治定律”概括的組織變革結(jié)論則更為引人思考，即技術(shù)變化很快，但組織變化卻慢得多。相比較而言，企業(yè)基于利益驅(qū)動、市場生存而推進轉(zhuǎn)型變革的意愿更強，作為公共部門的政府組織基于服務品質(zhì)優(yōu)化、效率提升和成本控制愿景也在探索轉(zhuǎn)型變革，但其變革意愿、變革動力以及適應變化的節(jié)奏與能力明顯會滯后于企業(yè)組織。大數(shù)據(jù)賦能是提升稅收治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是稅收數(shù)據(jù)共享和擴展運用的重要組成部分。面向未來，建構(gòu)全數(shù)字化稅收監(jiān)管模式下的組織體系，是對組織架構(gòu)、崗責體系和人崗配置的一次革命性變革。組織體系建設必須緊緊抓住“平臺、規(guī)則、崗責”的核心要求，做到與數(shù)字化平臺建設和業(yè)務規(guī)則建設同步推進、有機融合、充分銜接。具體而言，就是要通過以數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革理念為遵循，運用數(shù)字化技術(shù)手段提高數(shù)據(jù)的運用和決策能力、組織模式構(gòu)建的科學性和合理性；通過崗位職責重構(gòu)和人力資源重組，打造與數(shù)字化平臺和業(yè)務規(guī)則相匹配、相適應的新型組織體系，探索一條“技術(shù)變革—制度變革—組織變革—文化變革”的演進路徑，為公共部門適應數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展要求，探尋轉(zhuǎn)型發(fā)展和變革提升提供有益借鑒。

三、數(shù)字經(jīng)濟時代稅收治理轉(zhuǎn)型的策略選擇
（一）主體嬗變：從“一元治理”向“多元協(xié)同”轉(zhuǎn)型
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會治理格局中，政府組織通常被認為是最權(quán)威甚至是單一的治理主體，現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)正在解構(gòu)這種治理格局。一方面，基于網(wǎng)絡時代數(shù)據(jù)所具有的開放性、流動性和共享性特點，數(shù)據(jù)資源的擁有與話語權(quán)不再僅僅局限于政府組織，市場主體、社會組織乃至個人都有可能獲得絲毫不弱于政府部門對信息數(shù)據(jù)的收集、分析和應用能力，傳統(tǒng)意義上的治理主體單一化事實上已被打破；另一方面，隨著平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟的快速發(fā)展，以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為特征的“新經(jīng)濟”企業(yè)正在崛起，治理對象呈現(xiàn)微觀化、小型化、個性化特點，相對于傳統(tǒng)商業(yè)主體而言，網(wǎng)絡世界模糊的組織邊界不僅導致權(quán)利義務關(guān)系的復雜，交易實現(xiàn)行為的界定也變得更加困難，過去的監(jiān)管工具、監(jiān)管方式、監(jiān)管規(guī)則往往失效，許多治理領域甚至遇到了治理能力極限，稅務部門必然需要大型數(shù)據(jù)服務企業(yè)的合作才能進行有效治理。為此，一要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，把大型數(shù)據(jù)服務企業(yè)、社會組織作為稅收治理的重要參與者和合作伙伴引入稅收治理體系。二要完善法律法規(guī)，明晰治理主體各相關(guān)方的權(quán)利與義務，重構(gòu)稅務部門與私人部門、社會組織等之間的治理關(guān)系。例如，為創(chuàng)造一個更加穩(wěn)定的治理環(huán)境，讓包括稅務部門在內(nèi)的各政府機構(gòu)之間共享信息更為暢順、安全，需要在已有的法律基礎上建立全新合理有效的法律框架。三要健全協(xié)同治理機制，引導各治理主體扮演好社會人、經(jīng)濟人角色，塑造符合社會公眾利益、能夠高效合作的行為模式，真正形成多元互動協(xié)作的開放、融合、審慎決策機制。

（二）遵從籌劃：從“事前審批+事后風控”向“大數(shù)據(jù)+信用治理”轉(zhuǎn)型
長期以來，稅收監(jiān)管更多將工作重點放在事前涉稅審批上，稅務機關(guān)和納稅人為此都投入了大量的資源。2014年以來，隨著增值稅發(fā)票系統(tǒng)升級版的推行，以數(shù)據(jù)為基礎、以風險管理為導向的稅源控管機制逐步建立，信息化支撐下的事中事后監(jiān)管能力得到大幅提升。與傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)務相比，數(shù)字型企業(yè)多表現(xiàn)出輕資產(chǎn)特征，往往以軟件、程序等方式存在，企業(yè)的產(chǎn)品或者服務更多地體現(xiàn)為信息對接、精準服務等無形方式。在高度互聯(lián)的數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式里，買家和賣家隨時隨刻、無處不在的銷售互動跨越物理空間，通過網(wǎng)絡完成交易，呈現(xiàn)出交易主體虛擬性、交易內(nèi)容數(shù)據(jù)化、交易資產(chǎn)超流動等特點，這使得傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以適用于對數(shù)字經(jīng)濟的監(jiān)管。因而，推進稅收治理模式轉(zhuǎn)型關(guān)鍵是要基于數(shù)字經(jīng)濟特征重新設計遵從引導策略。一是強化數(shù)據(jù)組織能力。要以稅務部門全數(shù)字化轉(zhuǎn)型為目標，結(jié)合數(shù)字貨幣的應用，進一步提升大數(shù)據(jù)集中管理層級；要利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)重構(gòu)風險管理數(shù)據(jù)支撐體系，建立跨界協(xié)同、動態(tài)響應機制，加強外部跨界大數(shù)據(jù)的鏈接、打通和共享；要分類搭建稅務端數(shù)據(jù)中臺，優(yōu)化組織人力資源配備，加強內(nèi)部“沉淀大數(shù)據(jù)”的挖掘、利用和開發(fā)。二是強化數(shù)據(jù)洞察能力。要針對數(shù)字經(jīng)濟時代網(wǎng)絡交易活動隱匿性更強的特點，建立科學有效的分析判斷和預測預警模型，運用大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)把海量的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為信息，及時發(fā)現(xiàn)各經(jīng)濟活動之間的關(guān)聯(lián)性，提高納稅義務主體確認、稅源監(jiān)控和稅收風險識別等方面的能力。三是強化遵從引導能力。要進一步推動納稅信用和社會信用體制的建設，通過信用懲戒機制等事后監(jiān)管措施引導納稅人和繳費人增強遵從意識。

（三）架構(gòu)重塑：從“屬地為主專業(yè)化管理”向“數(shù)據(jù)整合集約治理”轉(zhuǎn)型
當前，我國稅務系統(tǒng)實行垂直管理，存在隊伍大、層級多、分布廣、鏈條長的實際。就稅收監(jiān)管而言，主要實行屬地管理，通過行政區(qū)劃的地理空間劃分，實現(xiàn)監(jiān)管責任的層層落實，在同一層級稅務組織內(nèi)部采用“分稅種+分職能”為主體的部門橫向分工方式。這種“條條塊塊”的管理模式構(gòu)成了現(xiàn)行稅收政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力體系和運行鏈條?，F(xiàn)行稅收治理體系的治理架構(gòu)是傳統(tǒng)公共部門內(nèi)部封閉性運行的典型代表，難以適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的需要，推進稅務組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型要盡快提上議事日程。一是提升監(jiān)管集約程度。要適度調(diào)整現(xiàn)行稅收治理結(jié)構(gòu)中國家稅務總局和各地稅務局的職責邊界、權(quán)力配置，以提升數(shù)據(jù)集中管理層級為基礎，改變事權(quán)劃分，加強國家稅務總局統(tǒng)籌管理數(shù)字經(jīng)濟的監(jiān)管職責，適時設立專業(yè)化的國家稅務總局派出機構(gòu)，以承擔數(shù)字經(jīng)濟數(shù)據(jù)化監(jiān)管任務，過渡期實施統(tǒng)籌基礎上的分域監(jiān)管。二是重塑內(nèi)部監(jiān)管架構(gòu)。要加速去中介化進程，圍繞高效獲取、分析和監(jiān)管的目標，重置稅務機構(gòu)內(nèi)部層級和部門設置。例如，壓縮稅務機構(gòu)層級，改變上下貫通按稅種設立職能部門的模式，探索向扁平化、網(wǎng)絡化監(jiān)管架構(gòu)方向發(fā)展，努力建構(gòu)更加靈活、開放的基礎性治理結(jié)構(gòu)。三是強化外部監(jiān)管協(xié)同。要加快推進跨部門的數(shù)據(jù)開放共享，強化與大型數(shù)據(jù)服務企業(yè)的合作，依托數(shù)字經(jīng)濟來提升稅收征管的效率，實現(xiàn)對物流、信息流、資金流的一體化管理，對同質(zhì)化的企業(yè)或個人交易行為進行實時、批量評估。四是密切國際監(jiān)管協(xié)同。要健全跨境稅收合作機制，加大國際稅收情報交換力度，拓寬情報交換渠道，探索金融賬戶涉稅信息自動交換。同時，要積極探索建立“價值鏈利潤分配規(guī)則”，提高企業(yè)數(shù)字化程度識別能力、數(shù)字化價值創(chuàng)造分析能力和利潤歸屬確認的國際協(xié)商能力，為應對數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)讓定價問題提供解決方案。

（四）工具理性：“制度化工具”向“技術(shù)化工具”轉(zhuǎn)型
傳統(tǒng)的政府管理通常直接采用“規(guī)制—控制”方法來實現(xiàn)公共目標，即將信息技術(shù)作為重要手段，為制度化工具提供技術(shù)支撐。數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)字革命把線性增長帶入了指數(shù)增長的新階段，稅收管理者所面對的是更廣泛的信息不對稱和信息不確定導致的治理能力極限和利益博弈選擇，只有實施稅收治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過治理工具的創(chuàng)新實現(xiàn)“輕制度化”治理能力提升和“簡治理體系”穩(wěn)定高效運作，用數(shù)據(jù)治稅技術(shù)化工具來獲得帕累托效率改進的機會。


一是連接為基。要將全面應用以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G等為代表的新技術(shù)手段作為經(jīng)濟稅收治理的“新基建”，切實改善稅收管理和服務的信息技術(shù)基礎設施。例如，通過打造“稅務—產(chǎn)業(yè)”聯(lián)盟鏈，構(gòu)建全面聯(lián)通稅務鏈、金融鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)據(jù)通道，建立“鏈鏈合作”模式。


二是算法為核。要深入運用算法、模型和程序等技術(shù)標準工具，提高涉稅業(yè)務的辦理效率和風險防控能力。例如，涉稅事項自動審批改革結(jié)合“非接觸式”電子稅務局建設，用技術(shù)標準和程序標準來制約稅收自由裁量權(quán)，科學分解和合理配置審批的辦理和監(jiān)管過程，壓縮公共權(quán)力對審批事項的自由裁量空間，進而提升審批的效能和透明度。


三是數(shù)據(jù)為要。要以大數(shù)據(jù)信息存儲、云計算信息挖掘等技術(shù)資源工具，實現(xiàn)跨平臺協(xié)同、跨云協(xié)同，把大數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)化為精細識別、精準匹配、精確處理能力，降低征管資源耗費。例如，建立統(tǒng)一的、可擴展的數(shù)據(jù)中臺，通過數(shù)據(jù)技術(shù)對海量數(shù)據(jù)進行采集、計算、加工和存儲。


四是安全為重。要在合理控制治理成本的范圍內(nèi)，平衡好獲得涉稅必要信息與保護個人隱私、保護知識產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。以上種種將技術(shù)性工具植入稅收監(jiān)管運作過程的探索實踐，既有利于提升納稅人的納稅遵從，又能夠解放稅務機關(guān)人力資源、降低權(quán)力尋租空間，從而推動治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、規(guī)范治理主體行為、優(yōu)化社會資源配置。

（五）數(shù)字賦能：從“信息化支撐型組織”向“數(shù)字化賦能型智慧組織”轉(zhuǎn)型
信息技術(shù)是推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，應對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展急需加快稅務部門自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一是提升數(shù)據(jù)領導力。要清楚地認識到互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新技術(shù)應用對稅收工作的重要性，在各層級領導班子中設置“總信息師”。同時，要進一步理清數(shù)據(jù)層、業(yè)務管理層和風控應用層三者之間的關(guān)系。例如，強化各級稅務機關(guān)信息數(shù)據(jù)管理職能，將各級“信息中心”改設為“稅收數(shù)據(jù)科技局”，征管部門向側(cè)重征管業(yè)務的統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，風險管理部門向?qū)Ｋ撅L險治理標準、模型和應用實踐的統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。二是探索流程智能化。要適應數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)化程度高的特點，通過應用流程數(shù)據(jù)倉庫、在線分析處理（多維分析）和數(shù)據(jù)挖掘等方法對業(yè)務流程運行過程中積累的數(shù)據(jù)，加強自動收集、整理和分析，提高業(yè)務流程運行效能以及風險問題識別、推送和處置規(guī)則的持續(xù)修正，不斷滿足內(nèi)外部需求，增強資源合理配置效率。例如，可對業(yè)務規(guī)則明確、風險較低且存在重復操作的業(yè)務實現(xiàn)機器人全程自動化辦理，無須人工干預。三是推進服務“非接觸”。要進一步提高“非接觸式”電子化辦稅服務能力，適時收縮基層辦稅繳費前臺組織和人員規(guī)模，強化后端數(shù)據(jù)分析、處理和評估基礎上的服務資源配備。四是提升智慧組織力。一方面，要分專業(yè)序列培養(yǎng)高端人才，著力打造各類稅務“智庫”人才隊伍，搭建“‘項目制’+‘人才市場’”平臺，提高人才資源的利用效能；另一方面，要加強“知識管理”，圍繞數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)稅收管理和服務解決方案和實踐案例，注重系統(tǒng)內(nèi)知識共享體系建設，并組建專門的稅務知識管理運維團隊，把傳統(tǒng)依靠“個體奮進”模式轉(zhuǎn)向“集智攻關(guān)”模式，減少低層次重復勞動，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效能。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2020年第10期。）