2026年財(cái)稅改革重點(diǎn)明晰 劍指“稅收洼地”與地方財(cái)力缺口

　　在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的雙重訴求下，以規(guī)范稅收優(yōu)惠為切入點(diǎn)、構(gòu)建地方稅體系為支撐的財(cái)稅體制改革有望在“十五五”開(kāi)局之年全面鋪開(kāi)。

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，2026年將“規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策”，并“重視解決地方財(cái)政困難”。日前召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議亦要求，加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策。受訪專家認(rèn)為，系列改革相輔相成構(gòu)成“破立”組合，規(guī)范稅收優(yōu)惠可破除“稅收洼地”亂象、培育公平市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建地方稅體系能填補(bǔ)規(guī)范優(yōu)惠后的財(cái)力缺口，有效化解地方“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，適配高質(zhì)量發(fā)展與統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)需求。

　　破解“稅收洼地”

　　構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)

　　統(tǒng)一政府行為尺度，防止地方政府以“政策競(jìng)賽”扭曲市場(chǎng)機(jī)制，是各地加快融入全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，部分地方政府通過(guò)稅收返還、國(guó)有土地出讓金減免、電價(jià)補(bǔ)貼等方式形成“稅收洼地”，并借此提升招商引資吸引力的做法，已成為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的突出障礙。

　　地方常用的“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”舉措，本質(zhì)是財(cái)政返還，嚴(yán)重沖擊稅收法定原則。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)孫鯤鵬向證券時(shí)報(bào)記者指出，此類舉措所滋生的“開(kāi)票經(jīng)濟(jì)”，不僅導(dǎo)致地方GDP虛高、稅收收入降低，更容易引發(fā)政府間“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，阻礙資源合理配置與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，割裂全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

　　2024年以來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局已組織開(kāi)展違規(guī)招商引資涉稅問(wèn)題專項(xiàng)治理。2025年1月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引(試行)》明確，各地區(qū)不得突破國(guó)家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實(shí)施財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、土地、資源環(huán)境等方面的招商引資優(yōu)惠政策。

　　國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)蔡自力近日表示，自去年初起，稅務(wù)總局就在全系統(tǒng)組織開(kāi)展違規(guī)招商引資涉稅問(wèn)題專項(xiàng)治理，特別是對(duì)地方違規(guī)引稅返稅搞“政策洼地”、違規(guī)招引“空殼企業(yè)”搞“開(kāi)票經(jīng)濟(jì)”的情況，加大監(jiān)控和核查力度，堅(jiān)決防治“開(kāi)票經(jīng)濟(jì)”擾亂市場(chǎng)秩序的問(wèn)題。

　　事實(shí)上，這種不合理競(jìng)爭(zhēng)的根源與增值稅“生產(chǎn)地原則”密切相關(guān)。孫鯤鵬解釋，商品或勞務(wù)增值部分在生產(chǎn)地征稅并歸屬當(dāng)?shù)?，而稅?fù)最終由消費(fèi)地居民承擔(dān)，這一機(jī)制使增值稅收入大量流入生產(chǎn)地。地方政府為擴(kuò)大稅基獲取增值稅地方留成，便產(chǎn)生強(qiáng)烈動(dòng)力通過(guò)土地優(yōu)惠、稅收返還等違規(guī)政策招商引資，形成“逐底競(jìng)爭(zhēng)”。

　　明年重在“設(shè)紅線”

　　厘清海量的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策并非易事。受訪專家預(yù)計(jì)，在“十五五”開(kāi)局之年，財(cái)政系統(tǒng)或優(yōu)先對(duì)區(qū)域性政策洼地與地方政府變相稅收返還進(jìn)行清理。

　　中國(guó)人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員魏天騏向記者強(qiáng)調(diào)，明年要為規(guī)范稅收優(yōu)惠政策相關(guān)工作“打地基”，建議全面清理量化現(xiàn)有優(yōu)惠補(bǔ)貼并形成公開(kāi)清單與責(zé)任鏈條，為新增優(yōu)惠設(shè)置紅線，建立動(dòng)態(tài)評(píng)估退出機(jī)制。孫鯤鵬同樣認(rèn)為，除依據(jù)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)外，地方應(yīng)不得自行制定稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)對(duì)地方行政事業(yè)性收費(fèi)管理進(jìn)行規(guī)范。

　　短期來(lái)看，規(guī)范稅收優(yōu)惠的相關(guān)行動(dòng)或引發(fā)央地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)性變化。上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇向記者分析，依賴“稅收洼地”招商的地區(qū)將因吸引力下降面臨收入減少與基層財(cái)政壓力加劇;中央則可減少稅基侵蝕，夯實(shí)稅收規(guī)范增長(zhǎng)基礎(chǔ)。魏天騏補(bǔ)充，當(dāng)前“中央收入占比高、地方支出責(zé)任重”的格局下，規(guī)范可能放大央地收支矛盾，過(guò)渡期地方將更依賴中央轉(zhuǎn)移支付與財(cái)力統(tǒng)籌。

　　長(zhǎng)期而言，改革將重塑財(cái)政收入格局與地方政府行為邏輯。王樺宇指出，各級(jí)政府將從依賴不穩(wěn)定的區(qū)域性優(yōu)惠收入，轉(zhuǎn)向依靠法治化稅制的可持續(xù)收入，地方政府競(jìng)爭(zhēng)邏輯將從“招商引資”轉(zhuǎn)向“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與消費(fèi)環(huán)境”，聚焦培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)與提升公共服務(wù)質(zhì)量。孫鯤鵬表示，這將推動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、重點(diǎn)稅源培育掛鉤，促進(jìn)法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)融合。

　　“‘十五五’時(shí)期，可按‘清存量、控增量、立規(guī)則、強(qiáng)評(píng)估’的原則來(lái)規(guī)范稅收優(yōu)惠?！蔽禾祢U建議，統(tǒng)一口徑并清單化管理，建立成本臺(tái)賬與績(jī)效評(píng)估、退出機(jī)制;對(duì)確需扶持事項(xiàng)更多轉(zhuǎn)為預(yù)算化補(bǔ)貼和透明支出安排，減少隱性減免與政策碎片化。

　　以消費(fèi)為導(dǎo)向

　　健全地方稅體系

　　著眼于解決地方財(cái)政困難，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署，財(cái)政系統(tǒng)將同時(shí)推進(jìn)規(guī)范稅收優(yōu)惠與健全地方稅體系兩項(xiàng)改革任務(wù)。

　　“規(guī)范稅收優(yōu)惠是構(gòu)建地方稅體系的前提，能為主體稅種培育創(chuàng)造公平環(huán)境;而健全地方稅體系則可彌補(bǔ)規(guī)范優(yōu)惠后的財(cái)力缺口，形成‘一收一放’的互補(bǔ)效應(yīng)?！蓖鯓逵顚?duì)記者說(shuō)，規(guī)范稅收優(yōu)惠與健全地方稅體系兩項(xiàng)改革相輔相成，在新一輪財(cái)稅體制改革中是“破”與“立”關(guān)系。

　　在具體施策上，業(yè)界廣泛呼吁推動(dòng)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，此舉既可充實(shí)地方財(cái)力，也有助于破解地方招商引資過(guò)程中的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。魏天騏表示，在收縮低效不公稅收優(yōu)惠的同時(shí)，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，賦予適度稅率調(diào)整權(quán)，可使地方財(cái)政收益與本地消費(fèi)、服務(wù)業(yè)發(fā)展掛鉤。

　　在王樺宇看來(lái)，推進(jìn)消費(fèi)稅改革，可實(shí)現(xiàn)收入與本地消費(fèi)規(guī)模掛鉤，激勵(lì)擴(kuò)大消費(fèi);可引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境與公共服務(wù)，推動(dòng)政府職能從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》部署，“十五五”時(shí)期，我國(guó)還將健全經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。

　　孫鯤鵬還認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)探索擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅征稅范圍，重構(gòu)央地在教育等領(lǐng)域的支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配。魏天騏建議，未來(lái)應(yīng)圍繞經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得等統(tǒng)一政策口徑、提升征管能力，為后續(xù)更系統(tǒng)的地方稅與直接稅改革打基礎(chǔ)。

　　——證券時(shí)報(bào)記者  郭博昊